Het opbouwen van control points

Eerder beargumenteerden we dat de twee belangrijkste bronnen van geo-economische macht economische omvang en control points zijn, en dat vooral laatstgenoemde aanknopingspunten voor beleid biedt (zie blog 5). In defensieve zin is dit beleid al redelijk ontwikkeld, in de vorm van de aanpak risicovolle strategische afhankelijkheden. Er zijn echter redenen om te denken dat juist offensief beleid een doelmatige manier kan zijn om de geo-economische macht van Nederland en Europa te versterken (zie blog 4).

De vraag is daarmee hoe beleidsmatig kan worden ingezet op offensieve control points – strategische activiteiten in Nederland die de kosten van conflict voor anderen verhogen. Hoe zou zulk beleid eruit kunnen zien en doelmatig kunnen worden vormgegeven?

Bestaande control points prioritair

Het laagsthangende fruit is simpelweg de control points die je al hebt. Control points zijn zeer zeldzaam (zie ook blog 4) en per definitie niet eenvoudig om te creëren. Het gaat immers specifiek om activiteiten die moeilijk repliceerbaar zijn, waardoor er onderhandelingsmacht ontstaat voor het land waar de activiteit plaatsvindt.

Een inzet op nieuwe control points vergt zowel informatie over welke activiteiten control points opleveren als over de (potentiële) positie van Nederland in deze activiteiten. En ook als deze informatie voorhanden is, is het verre van eenvoudig om de nieuwe ecosystemen van bedrijven en kennis op te bouwen die de meest robuuste basis voor control points vormen.

Bestendiging van een bestaand ecosysteem is simpelweg veel eenvoudiger dan opbouw van een nieuwe. Beleidsmatig kan dit worden ingevuld met investeringen om de randvoorwaarden voor zulke ecosystemen – gekwalificeerde arbeidskrachten, woningen, (energie-)infrastructuur – te borgen. Project Beethoven is hier een concreet voorbeeld van.

Balans generiek en specifiek nodig bij nieuwe control points

Ook als bestaande control points prioritair zijn, kan het gezien het geringe aantal van bestaande control points zinvol zijn om beleid te voeren gericht op nieuwe control points. Hiertoe moet een balans gevonden worden tussen generiek en specifiek beleid. De gebruikelijke argumenten van economen voor generiek beleid gaan ook hier op: generiek beleid laat ruimte voor economische dynamiek, die bij uitstek van belang is voor een toekomstbestendige economie en technologisch leiderschap – en daarmee ook voor onze toekomstige geo-economische macht. En prioritering van het bestaande heeft de bekende risico’s: denk aan de beleidsmatige lock-in, lobby’s en de sunk cost fallacy (Van Dijk, 2024). Hier staat tegenover dat het externe effect nu eenmaal zeer specifieke, strategische punten in waardeketens behelst. Beleid dat effectief aangrijpt op dat extern effect zal zich linksom of rechtsom moeten richten op die strategische punten.

Tot op enige hoogte is deze afruil tussen generiek en specifiek onontkoombaar, maar iets van een synthese is denkbaar in de vorm van de Nationale Technologiestrategie (NTS). De NTS omvat tien technologieën die bijdragen aan nationale veiligheid, verdienvermogen en maatschappelijke uitdagingen, en waarin Nederland een sterke positie heeft. Binnen de NTS wordt via actieagenda’s onderzocht wat de belangrijkste knelpunten zijn voor de ontwikkeling van de Nederlandse positie. Aangevuld met analyse van het potentieel voor control points kan op basis hiervan worden ingezet op versterking van de Nederlandse positie.

De NTS-benadering zou specifiek zijn in de focus op technologieën met geo-economische potentie, maar generiek in de aanpak binnen deze sectoren. Doordat wordt aangesloten op de Nederlandse comparatieve voordelen, worden kosten beperkt en wordt de kans van slagen verhoogd. En omdat zo’n benadering is gericht op creatie van moeilijk te repliceren ecosystemen kan het comparatieve voordeel van Nederland duurzaam worden versterkt.

Effectief gaat de NTS-benadering om een vorm van verticale industriepolitiek, zij het gericht op een ander primair doel dan verdienvermogen. Het risico van overheidsfalen is hier aanzienlijk; hoewel de argumenten voor verticale industriepolitiek gericht op geo-economische macht sterker is geworden, zijn de tegenargumenten onverminderd krachtig (Van Dijk, 2024). Door beleid te richten op randvoorwaarden en op ecosysteemniveau wordt dit risico deels gemitigeerd, maar niet weggenomen. De effectiviteit en doelmatigheid van dergelijk beleid zal voor een belangrijk deel afhangen van of de valkuilen van industriepolitiek – zoals invloed van lobby en het onvermogen om bijtijds verliezen te nemen – kunnen worden vermeden. De precieze governance verdient daarom uitvoerige aandacht en dient te voorzien in objectieve beoordeling.

De verhouding tussen Europees en nationaal beleid

Ten slotte is een belangrijke vraag of beleid ten aanzien van control points – defensief en offensief – het beste op nationaal of Europees niveau kan worden georganiseerd. Enige afstemming met Europese bondgenoten is hoe dan ook raadzaam. Het collectieve goed van geo-economische macht heeft onvermijdelijk een internationale dimensie. Bondgenoten van Nederland, in het bijzonder in de EU, hebben profijt van Nederlandse control points en vice versa; strategische afhankelijkheden zijn niet risicovol als de controle bij bevriende landen ligt. Tegelijkertijd heeft een Europese aanpak risico’s, zoals lobby’s van nationale overheden en grotere complexiteit in de governance.

Offensief en defensief beleid vragen mogelijk om een andere mate van Europese samenwerking. Bij offensief beleid zijn de economische baten grotendeels nationaal, en dient beleid geënt te zijn op nationale comparatieve voordelen. Een ecosysteem heeft immers aanzienlijk minder kans van slagen om mondiaal leidend te worden als het niet aansluit bij comparatieve voordelen. Ook bestaat bij Europees offensief beleid het risico dat allocatie van middelen wordt gestuurd door lobby’s van lidstaten in plaats van het maximaliseren van geo-economische macht. Een grotere nationale focus, met gedeeltelijke Europese steun en afstemming, zou daarmee passend kunnen zijn. Bij grensoverschrijdende ecosystemen kan een coalition of the willing uitkomst bieden.

De eigen comparatieve voordelen zijn daarentegen geen leidend principe bij defensief EV-beleid. Dit gaat immers om het veiligstellen van de beschikbaarheid van diensten en goederen, tegen de laagst mogelijke kosten. In de meeste gevallen zal het (veel) kostenefficiënter zijn om de comparatieve voordelen van bondgenoten te benutten en zijn de economische baten om dat in je eigen land te hebben zeer beperkt. In ieder geval in theorie heeft daarom bij defensief beleid een Europese aanpak de voorkeur.

Literatuur

Dijk, J.H. van (2024) Industriepolitiek verhoogt kans op ondoelmatig beleid. ESB, 109(4837S), 36–39.