De stikstofbrief van minister Van Essen heeft met steun van PRO een voorlopige meerderheid in de Tweede Kamer. Daarmee ontstaat zicht op een doorbraak in een dossier dat al jaren vastzit. De kern van de voorgestelde aanpak is doelsturing: de overheid bepaalt hoeveel emissieruimte er in 2035 is en vertelt die nationale doelstelling naar normen voor individuele bedrijven. Boeren krijgen daarmee duidelijkheid over wat zij moet bereiken, maar kunnen zelf bepalen hoe zij dat doen.
De brief is een belangrijke verbetering ten opzichte van het ‘mankerende’ generieke beleid van eerdere kabinetten, dat vooral inzette op de kostbare uitkoop van enkele bedrijven en daarmee weinig slagkracht had. Maar de manier waarop de milieugebruiksruimte vervolgens wordt verdeeld, verdient heroverweging. De brief koppelt namelijk normen voor fosfaat, ammoniak en broeikasgassen aan één en hetzelfde fosfaatrecht. Daarmee wordt één instrument verantwoordelijk gemaakt voor drie verschillende doelen. Dat beperkt juist de ruimte die doelsturing zou moeten bieden.
Duidelijke milieugebruiksruimte
Een sterk element van de brief is dat de milieugebruiksruimte voor 2035 wordt vastgelegd. Boeren weten daarmee welke emissiereductie uiteindelijk nodig is. Aan de bestaande verhandelbare fosfaatrechten worden normen gekoppeld voor ammoniakemissie uit de stal (NH₃) en voor CO₂-equivalenten. Per fosfaatrecht mag in 2035 maximaal 0,164 kilogram ammoniak en 0,92 kilogram CO₂-equivalenten worden uitgestoten. Bij een nationaal fosfaatplafond van 135 miljoen kilogram betekent dit een maximale ammoniakemissie van 22,14 miljoen kilogram en een uitstoot van 124,2 miljoen kilogram CO₂-equivalenten. Daarmee wordt een abstracte nationale doelstelling vertaald naar een concrete opgave voor individuele bedrijven. Dat is een belangrijke stap richting doelsturing. Niet ieder bedrijf hoeft immers dezelfde maatregelen te nemen; relevant is of de totale emissie binnen de vastgestelde ruimte blijft.
De voorgestelde normen zijn ambitieus. Zo moeten bedrijven hun ammoniakemissies uit de stal met ruim 40 procent reduceren. Dat zal bij veel bedrijven investeringen vergen, maar de brief laat daarbij ruimte om zelf te kiezen hoe zij die reductie realiseren: via managementmaatregelen, emissiearme stallen en mestopslag, aanpassing van de veestapel en andere bedrijfsmaatregelen. Ze kunnen via de bestaande verhandelbare fosfaat- en dierrechten ook de milieugebruiksruimte overnemen van de boeren die komende jaren met pensioen gaan. Die keuzeruimte kan innovatie stimuleren en zou het mogelijk kunnen maken om verschillen tussen bedrijven te benutten, maar juist daarin schiet het nieuwe systeem tekort
Drie doelen, één instrument
De voorgestelde koppeling van rechten staat op gespannen voet met twee klassieke principes uit de economische beleidsanalyse: doelgerichtheid en de Tinbergen-regel. Het doelgerichtheidsprincipe schrijft voor dat een beleidsinstrument zo direct mogelijk moet aangrijpen op het doel dat ermee wordt nagestreefd. De Tinbergen-regel stelt dat voor meerdere onafhankelijke doelstellingen ten minste evenveel onafhankelijke instrumenten nodig zijn.
Het voorgestelde systeem kiest echter voor één instrument voor drie doelen. Het bestaande fosfaatrecht wordt uitgebreid tot een recht dat tegelijk betrekking heeft op drie doelstellingen: fosfaatexcretie, ammoniakemissie en broeikasgasemissie. Dat betekent dat de hoeveelheid ammoniak- en CO₂-ruimte die een bedrijf krijgt, rechtstreeks wordt gekoppeld aan het aantal fosfaatrechten dat het bezit.
Voor de korte termijn is deze keuze begrijpelijk. Er hoeft geen nieuw rechtenstelsel te worden opgezet en er hoeft niet direct een ingewikkelde beslissing genomen te worden over de verdeling van nieuwe emissierechten. Bestaande fosfaatrechten kunnen als referentiepunt fungeren voor de toedeling van de milieugebruiksruimte.
Fosfaat en ammoniak lopen uiteen
Administratief lijkt het voorgestelde systeem weliswaar handig, maar het zal niet gaan leiden tot een economisch efficiënte eindtoestand omdat fosfaat en ammoniak verschillende technische en economische dynamieken kennen. Fosfaatrechten worden gebruikt om de emissie van fosfaat naar water te begrenzen en reguleren de facto de omvang van de melkveestapel. Voor ammoniak gaat het juist om de emissie per dier waarbij technieken om deze te verlagen veelal geen effect hebben op het gebruik van fosfaat of het aantal dieren.
Voor het efficiënt reduceren van ammoniak zonder de omvang van de veestapel evenredig te veranderen zijn verschillende opties beschikbaar, bijvoorbeeld door andere voer- en managementmaatregelen of door te investeren in emissiearme technieken. Bedrijven met relatief eenvoudige managementmaatregelen, zoals meer weidegang, eiwitarmer voer of minder jongvee, kunnen gemakkelijk een deel van de emissiereductie realiseren. Voor veel bedrijven zal dat echter onvoldoende zijn om de norm te halen.
Aanvullende investeringen in bijvoorbeeld emissiearme vloeren, mestopslag of technieken als een koe-toilet kunnen dan nodig zijn. Zulke investeringen zijn veel goedkoper op een bedrijf dat toch aan vervanging van zijn oude stal toe was, of uitbreidingsplannen heeft, dan voor een bedrijf dat dergelijke plannen niet heeft. Bovendien gaan de investeringen vaak in ondeelbare eenheden.
De omvang van de reductie die zo’n investering oplevert, sluit dus niet noodzakelijk precies aan bij de bedrijfsspecifieke normering. Bedrijven kunnen dus op verschillende manieren hun ammoniakemissie reduceren, terwijl de behoefte aan fosfaatrechten nauwelijks verandert.
Onder het voorgestelde systeem blijft die ammoniakreductie echter gekoppeld aan het fosfaatrecht. Dat creëert een allocatieprobleem. Stel dat bedrijf A relatief goedkoop ammoniakemissie kan verlagen, maar die reductie niet zonder meer kan benutten, terwijl bedrijf B diezelfde reductie alleen tegen relatief hoge kosten kan realiseren. Als de ammoniakrechten afzonderlijk verhandelbaar zijn, kunnen beide bedrijven daarvan profiteren: A reduceert extra en verkoopt de vrijgekomen emissieruimte aan B. Bij een vastgekoppeld recht kan dat veel moeilijker. Een goedkope ammoniakreductie heeft dan alleen waarde voor het bedrijf zelf en kan niet eenvoudig worden ingezet waar die maatschappelijk het meest oplevert. Hetzelfde probleem doet zich, zij het met andere technische kenmerken, voor bij de koppeling met CO₂-equivalenten. Ook daarvoor geldt dat de goedkoopste reductiemogelijkheden niet noodzakelijk bij dezelfde bedrijven liggen als voor fosfaat of ammoniak.
Het samenvoegen van de drie doelen in een instrument kan de transitie duurder maken dan nodig. Zolang bedrijven de extra emissieruimte kunnen verhandelen, hoeft het vanuit het perspectief van doelsturing geen probleem te zijn dat het ene bedrijf meer kan reduceren dan nodig is. Zo ontstaat immers ruimte voor specialisatie tussen bedrijven en kan de totale reductiedoelstelling tegen lagere kosten worden bereikt. Die ruimte is er nu echter niet, waardoor er efficiëntiewinst verloren gaat.
Herstel de weeffout
Het gebruik van fosfaatrechten als eenmalig referentiepunt voor de introductie van ammoniakrechten is verdedigbaar. Maar daarna zouden de systemen moeten worden gescheiden. De huidige koppeling maakt het stelsel complexer en beperkt de mogelijkheden voor kostenefficiënte emissiereductie. De volgende stap in de stikstofaanpak zou daarom moeten zijn om ammoniak- en CO₂-rechten af te splitsen van het bestaande fosfaatrecht en deze uitruilbaar te maken. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid bij individuele bedrijven gelegd, maar krijgen zij tegelijkertijd de ruimte om gezamenlijk de totale emissieopgave te realiseren. Doelsturing is immers niet dat ieder bedrijf hetzelfde doet. Het is dat de totale doelstelling wordt gehaald tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten.
Auteurs
Categorieën