Gemeenten hebben steeds minder ruimte om te investeren

• Lei, J. van der (2026) ESB, 111(4854), 56-58. Download [463,03 kb]

Na de kredietcrisis in 2009 zijn de investeringen van gemeenten gedaald en niet meer opgeveerd. Terwijl maatschappelijke opgaven om meer investeringen vragen, staan er de komende tijd opnieuw bezuinigingen op het gemeentefonds ingeboekt. Dit zet de investeringen verder onder druk.

De investeringen van gemeenten in niet-financiële vaste activa, zoals wegen, fietstunnels, riolering bij woningbouwprojecten, en het onderhoud van bestaande infrastructuur en onderwijs­gebouwen, zijn sinds 2009 flink gedaald en niet weer opgeveerd. Ten opzichte van 2008 liggen de investeringsuitgaven 40 procent lager (figuur 1), wat in prijzen 2024 neerkomt op een daling van 4,5 miljard euro.

Deze daling komt doordat na de kredietcrisis van 2009 de vastgoedmarkt instortte en het aantal nieuwbouw­woningen sterk afnam, waardoor gemeenten minder hoefden te investeren in het bouwrijp maken van de grond, de aanleg van infrastructuur en wijkvoorzieningen. Daarnaast verminderde het Rijk zijn investeringsbijdragen aan gemeenten, onder meer door het opheffen van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. Ook werd flink bezuinigd op inkomensoverdrachten aan gemeenten, zoals op het gemeentefonds, en kwam de begrotingsruimte van gemeenten verder onder druk te staan door de decentralisatie van taken op het gebied van maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg, waarbij aanzienlijke decentralisatiekortingen werden doorgevoerd (CPB, 2018).

Gemeenten hanteren de methode van dubbelboekhouden in baten en lasten, waarmee ze een onderscheid maken tussen investeringsuitgaven en lopende uitgaven. Maar dit bleek geen bescherming te bieden tegen bezuinigingen op investeringen: bij teruglopende inkomsten en een sterke nadruk op een sluitende exploitatierekening werd ook op investeringsuitgaven bespaard. Door investeringen uit te stellen of af te zien van nieuwe investeringen hoefden gemeenten geen dekking te zoeken voor extra afschrijvings- en rentelasten, terwijl bestaande afschrijvings- en rentelasten geleidelijk afnamen.

De terugval in gemeentelijke investeringen zorgt voor problemen. Deze komen onder meer tot uiting in een groeiende achterstand bij de renovatie en vernieuwing van fysieke infrastructuur (Rasker et al., 2023), in een achterstand bij de renovatie en vernieuwing van onderwijshuisvesting (MinOCW, 2021) en in de te lage productie van nieuwbouwwoningen, waardoor inmiddels een tekort van 395.800 woningen is ontstaan (Gopal et al., 2025).

Ondanks deze problemen staan in de Miljoenennota 2026 weer bezuinigingen op het gemeentefonds gepland. Zo is een deel van de normale indexatie gemeentefonds 2022-2025 als incidenteel aangemerkt en wordt in 2026 op het fonds gekort. Extra gelden voor jeugdhulp omdat de decentralisatiekorting uit 2015 binnen de huidige wettelijke kaders niet haalbaar bleek, worden de komende jaren eveneens weer gekort. De totale korting op rijksoverdrachten inclusief extra middelen voor reparatie bedraagt 2,7 miljard euro (prijspeil 2026) (figuur 2), wat neerkomt op vijf procent van de overdrachten exclusief de specifieke uitkering voor de verstrekking van bijstandsuitkeringen.

Met deze korting krimpt de financiële begrotingsruimte van gemeenten. Voor houdbare gemeentefinanciën moeten gemeenten ombuigen. In het vervolg van dit artikel laat ik zien dat daardoor de investeringsruimte van de meeste gemeenten verder onder druk komt te staan.

Raming investeringsruimte

De omvang van de minimaal benodigde ombuigingen per gemeente kan worden geraamd met een houdbaarheidsberekening (Van der Lei, 2015; 2019; 2025). Met deze houdbaarheidstest voor de gemeentefinanciën wordt eerst het trendmatige groeipad van de inkomsten en uitgaven bij ongewijzigd beleid met een kasstroommodel in beeld gebracht. Dit gebeurt op basis van de jaarrekeningcijfers van individuele gemeenten, de ramingen van de demografische ontwikkeling (Gopal et al., 2025), de ontwikkeling van het bbp, de prijzen en de lonen en de volumeontwikkelingen jeugdzorg en maatschappelijke zorg (CPB, 2025).

Bij de raming van de trend bij ongewijzigd beleid wordt onderscheid gemaakt tussen drie kasstromen: ten eerste de kasstroom die voortvloeit uit herfinanciering en de daarmee samenhangende veranderingen in rentebaten en lasten van het bestaande financiële vermogen; ten tweede de kasstroom uit de exploitatie, exclusief rente, afschrijvingen en de baten en lasten van de grondexploitatie; en ten derde de kasstroom van de investeringen in niet-financiële activa op de balans en de baten en lasten van de grondexploitatie. Vervolgens worden de bezuinigingen op de rijksoverdrachten per gemeente in mindering gebracht op de kasstroom uit de exploitatie. Tot slot berekent het model hoeveel een gemeente moet ombuigen voor houdbare gemeentefinancien. Houdbaar is in dit geval dat de netto schuld uitgedrukt als aandeel van de baten door de ombuigingen op de middellange termijn licht gaat dalen.

Het ramingsmodel gaat normaal voor iedere gemeente uit van een gelijk investeringsbedrag per inwoner. Dit bedrag is afgeleid van het landelijk gemiddelde aan investeringsuitgaven per inwoner in 2024 en wordt in de navolgende jaren voor de geraamde prijs- en volumeontwikkelingen geïndexeerd. De raming veronderstelt daarmee dat een stedelijke gemeente door haar centrumfunctie meer publieke voorzieningen als sportzalen en middelbare scholen herbergt, maar dat een plattelandsgemeente door de lagere bebouwingsdichtheid meer meters riolering en weg per inwoner heeft en dat deze verschillen elkaar in finan­ciële zin opheffen (Van der Lei, 2015; 2019). De benodigde ombuigingen worden bij deze benadering op de exploitatie ingeboekt. Maar voor dit artikel ben ik ervan uitgegaan dat de krimp aan financiele ruimte helemaal wordt opgevangen doordat een gemeente een lager investeringsniveau kiest.

Grote verschillen in investeringsruimte

De houdbaarheidsberekeningen laten grote verschillen zien in de jaarlijkse ruimte voor investeringen (figuur 3). In 2024 bedroegen de gemiddelde investeringsuitgaven in niet-financiële vaste activa 408 euro per inwoner (prijspeil 2025). Verreweg de meeste gemeenten duiken daar in de periode 2025-2030 door de minimaal benodigde ombuigingen ver onder. De mediaan voor de investeringsruimte komt uit op 226 euro en het gemiddelde op 239 euro per inwoner per jaar. Er zijn zelfs 27 gemeenten die een negatieve uitkomst hebben als investeringsruimte per inwoner per jaar. Bij deze gemeenten zijn dus aanvullende bezuinigingen op de exploitatie nodig. Daar tegenover hebben 53 van de 342 gemeenten meer investeringsruimte dan het gemiddelde van 2024. Als wordt uitgegaan van een tekort aan investeringen van 38% ten opzichte van de periode van voor 2009 van de Nationale Rekeningen uit figuur 1, dan ligt het gemiddelde voor een ‘normaal’ investeringsniveau op 563 euro per inwoner per jaar. Slechts twintig gemeenten halen dit investeringsniveau van voor 2009.

De verschillen in uitkomsten hebben meerdere oorzaken. Ten eerste varieert de afhankelijkheid van gemeenten van rijksoverdrachten tussen de 45 en 83 procent, en van de algemene uitkering uit het gemeentefonds tussen de 34 en 61 procent. Zo is het gemeentefonds een herverdelingsfonds en houdt daarbij rekening met de stedelijkheid, sociale structuur, fysieke structuur en het vermogen van een gemeente om bij een gelijke belastingdruk zelf belastingen te innen. Door deze verschillen in afhankelijkheid voor inkomsten van het Rijk loopt de omvang van de bezuinigingen op rijksoverdrachten als aandeel van de inkomsten tussen gemeenten sterk uiteen.  

Ten tweede groeien de inkomsten van gemeenten voor de periode 2025–2030 trendmatig met 4,2 procent, maar varieert dit tussen de 2,7 en 5,6 procent door verschillen in demografische  ontwikkeling en de samenstelling van de inkomstenbronnen. Bij een hoge trendmatige groei van de inkomsten wordt de stijging van de netto schuldquote, die ontstaat door de korting op de rijksoverdrachten, afgezwakt.

Ten derde worden de verschillen veroorzaakt door de geleidelijke afbouw van een suppletie-uitkering in het gemeentefonds. Deze tijdelijke uitkering is ingesteld om gemeenten stapsgewijs te laten wennen aan de nieuwe verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. In 2023 is deze verdeling opnieuw vastgesteld (herijkt), wat voor veel gemeenten heeft geleid tot grote financiële herverdeeleffecten. Om deze effecten niet in één keer te laten neerslaan, is een meerjarig ingroeipad afgesproken. De gevolgen van deze nieuwe verdeling verschillen sterk per gemeente. Gemeenten die door de herijking structureel meer middelen ontvangen, profiteren tijdens het ingroeipad van deze financiële meevaller, waardoor hun ombuigingsopgave aanzienlijk wordt verlicht. Daarentegen worden gemeenten die door de herijking structureel minder middelen ontvangen, juist geconfronteerd met een extra financiële tegenvaller. Voor deze gemeenten vergroot het ingroeipad de ombuigingsopgave aanzienlijk, in sommige gevallen zelfs tot bijna het dubbele.

Een vierde oorzaak is het exploitatieresultaat 2024. Bij de beleidsarme raming wordt de kasstroom uit de exploitatie, naast de afschrijvingslasten, in belangrijke mate bepaald door het exploitatieresultaat van 2024. Een negatief exploitatieresultaat vergroot de ombuigingsopgave, omdat het wegwerken ervan daar bovenop komt. In 2024 hadden 78 gemeenten een negatief exploitatieresultaat, waarvan tien gemeenten voor het derde jaar op rij. Een positief exploitatieresultaat van voldoende omvang werkt juist dempend.Een deel van de ombuigingen wordt dan al bij het begin van de raming opgevangen, doordat er financiële ruimte beschikbaar is.

Ten vijfde had een aantal gemeenten in 2024 een incidenteel hoog positief saldo uit de grondexploitatie. Het ramingsmodel voor de houdbaarheidsberekening corrigeert in de daaropvolgende jaren voor dit eenmalige effect. Daardoor valt de ombuigingsopgave hoger uit, omdat het onderliggende resultaat uit regulier beleid negatiever is. Het omgekeerde, een eenmalig groot negatief saldo grondexploitatie, komt eveneens voor. Dit wordt ook gecorrigeerd en verkleint de ombuigingsopgave juist.

Tot slot speelt als zesde oorzaak het normale saldo uit de grondexploitatie een rol. Bij veel gemeenten in de regio gaat de bevolking de komende jaren krimpen en dan zijn er geen nieuwe woningen meer nodig. In die gemeenten vallen de inkomsten en uitgaven uit de grondexploitatie op termijn weg en daarmee verdampt het saldo uit de grondexploitatie geheel. Ook dit heeft effect op de financiële ruimte.

Conclusie

Van gemeenten worden extra investeringen verwacht in infrastructuur, onderwijshuisvesting, publieke voorzieningen bij de nieuwbouw van woningen, en in klimaatadaptie en de energietransitie. Gemeenten kunnen extra investeringsruimte creëren door ombuigingen op de exploitatie, maar de meeste gemeenten moeten vanwege bezuinigingen op het gemeentefonds al ombuigen. Een deel van deze ombuigingen zal naar verwachting worden ingevuld door het uitstellen of afstellen van investeringen. Door kortingen op het gemeentefonds en de rigide zorguitgaven vindt daardoor verdringing van investeringen plaats. Zonder aanvullende middelen van het Rijk kan het merendeel van de gemeenten dus geen invulling geven aan de maatschappelijk noodzakelijke investeringsopgaven.

Literatuur

CBS (2026) Overheidsuitgaven, transacties en overheidssectoren. CBS StatLine, 5 januari.

CPB (2018) Waarom zijn de gemeente-investeringen sinds 2009 sterk gedaald? CPB Notitie, 11 juni.

CPB (2025) Verzamelde bijlagen bij de concept-Macro Economische Verkenning 2026. Centraal Planbureau, 10 juli.

Gopal, K., L. Groenemeijer, D. Omtzigt et al. (2025) Primos-prognose 2025: Prognose van bevolking, huishoudens en woningbehoefte. ABF-research Rapport, 3 juli. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Lei, J. van der (2015) Het houdbaarheidstekort van Nederlandse gemeenten. ESB, 100(4703), 88–91.

Lei, J. van der (2019) Houdbare gemeentefinanciën: Het bewaken van de financiële conditie in Nederland. Amsterdam: Uitgeverij de Unie.

Lei, J. van der (2025) Handleiding houdbaarheidstest gemeentefinanciën 2025. Vereniging Nederlandse Gemeenten, 27 maart.

MinOCW (2021) Een vak apart: Een toekomstbestendig onderwijshuisvestingsstelsel. IBO onderwijshuisvesting funderend onderwijs. Te vinden op zoek.officielebekendmakingen.nl.

Rasker, P.C., A.J. Bletsis, B. Brongers et al. (2023) Vernieuwingsopgave infrastructuur. Landelijke prognoserapport 2023. TNO Rapport, oktober.