Gemeenten en Rijk moeten decentralisatie jeugdzorg samen op de rails krijgen

• Gradus, R. (2026) ESB, 111(4854), 62-65. Download [235,66 kb]

In 2015 was het oogmerk van de decentralisatie van de jeugdzorg om tot een verbetering van de doelmatigheid te komen. Sindsdien zijn de kosten echter jaarlijks met negen procent gestegen, en in 2023 en 2024 zien we een versnelling daarvan. Zet die trend door, dan lopen personeelstekorten en wachtlijsten verder op. Wat is er nodig om de gedecentraliseerde jeugdzorg te laten functioneren?

In 2015 zijn belangrijke taken op het vlak van jeugdzorg, participatie en maatschappelijke ondersteuning overgedragen van het Rijk naar gemeenten. Een belangrijke overweging daarbij was een verbetering van de doelmatigheid. Volgens het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II zouden deze decentralisaties binnen het sociaal domein ertoe moeten bijdragen dat “de eigen kracht, het sociale netwerk en de voorzieningen in een gemeente beter worden benut” (Regeerprogramma Rutte II, 2012). Decentrale overheden zouden immers goed in staat zijn om rekening te houden met lokale omstandigheden en voorkeuren. Ook zou het decentraal voortbrengen van (quasi-)publieke goederen tot innovatie van beleid kunnen leiden.

Vooral van de decentralisatie van de jeugdzorg werden grote voordelen verwacht. In 2000 had één op de 27 jongeren tussen de nul en achttien jaar jeugdzorg. Dit groeide gestaag tot één op de negen in 2015. Gretig speelde de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) in op de behoefte om het stelsel van jeugdzorg doelmatiger in te richten. Toenmalig voorzitter Jorritsma van de VNG stelde dat gemeenten beter en effectiever jeugdzorg kunnen leveren door gebruik te maken van het lokale netwerk en (sport-)voorzieningen (Gemeente.nu, 2014a; 2014b).

Sinds de decentralisatie in 2015 omvat het jeugdzorgdomein een breed scala aan ondersteuning en hulp. Het betreft zowel de vrij toegankelijke ondersteuning (zonder verwijzing), het zogenaamde voorliggend veld – zoals jeugdgezondheidszorg, maatschappelijk werk, wijkteams en centra voor jeugd en gezin – als geïndiceerde jeugdhulp, het zogenaamde maatwerk. Een integraal en lokaal georganiseerd jeugdstelsel zou moeten zorgen voor adequate en doelmatige hulp.

Ruim tien jaar later is de uitkomst van de decentralisatie van de jeugdzorg ronduit teleurstellend. In 2024 maakte bijna één op de zes jongeren gebruik van jeugdzorg. Het aantal jongeren dat jeugdzorg gebruikt steeg met 25 procent: van 380.000 jongeren in 2015 naar 473.000 in 2024 (CBS, 2025). Ook de behandelduur per geïndiceerde jongere steeg fors. De Jeugdautoriteit concludeerde in 2025 dat ‘de doelen van de Jeugdwet nog niet zijn gerealiseerd’ (JA, 2025a). Terwijl lichte vormen van hulp sterk zijn uitgebreid, staat de kwaliteit en toegankelijkheid van zwaardere zorg onder druk. Zo stelde de Algemene Rekenkamer (2023) dat de jeugdbescherming kinderen en kwetsbare gezinnen niet (tijdig) de hulp biedt die zij nodig hebben.

Wat verklaart deze teleurstellende uitwerking van de decentralisatie, en wat is er nodig om het stelsel te laten functioneren?

Kostenstijging jeugdzorg versnelt

Sinds de decentralisatie stegen de kosten van de jeugdzorg van 3,6 miljard euro naar 8,1 miljard in 2024 (Improven, 2024). Sinds 2015 zijn daarmee de totale kosten van de jeugdzorg gemiddeld met negen procent per jaar gestegen. Van deze kosten betrof in 2015 ruim tien procent het zogenoemde voorliggend veld. De rest zit in de maatwerk­voorzieningen.

De gedachte bij de decentralisatie was dat investeringen in lokale steunstructuren via het vrij toegankelijke voorliggend veld moeten leiden tot minder uitgaven voor maatwerkvoorzieningen. De praktijk is anders. Sinds 2015 stijgen beide categorieën jaarlijks fors (figuur 1). De stijging van kosten voor individuele maatwerkvoorzieningen in 2023 en 2024 is opvallend: de kosten nemen toe met elf procent, aanzienlijk sneller dan in 2019–2022. Ook de kosten van het voorliggend veld blijven in deze jaren versneld stijgen: de jaarlijkse groei is dertien procent in 2023 en zeventien procent in 2024. Per jongere zijn de kosten daarmee gestegen van 113 euro in 2015 naar 367 euro in 2024 voor het voorliggend veld en van 933 euro in 2015 naar 2.074 euro in 2024 voor maatwerkvoorzieningen. Per geïndiceerde jongere zijn de kosten voor maatwerkvoorzieningen in 2024 gestegen naar bijna 12.500 euro.

De kostenstijging is vooral het gevolg van een grote volumestijging, waarbij de afgelopen jaren steeds meer kinderen in de jeugdzorg terechtkomen “voor problemen die bij het gewone opvoeden en opgroeien horen” (Commissie-Van Zwol, 2021). Vooral in gezinnen met hogeropgeleide ouders is sprake van een toenemende vraag naar vormen van jeugdzorg zoals hulp bij dyslexie of zindelijkheidstraining (Commissie-Van Ark, 2025). Dit is des te schrijnender omdat vanwege personeelstekorten jongeren met een zware zorgvraag op een wachtlijst komen.

Kostenbeheersing blijft uit

Pogingen om de jeugdzorg te hervormen en kosten beheersbaar te maken verlopen traag en hebben tot nu toe geen concrete maatregelen opgeleverd. In mei 2021 verscheen het advies van de commissie-Van Zwol (2021) over de structurele financiering van de jeugdzorg. Naast een advies over de aanvulling van eerdere tekorten zou de reikwijdte van de jeugdzorg en de residentiële zorg beperkt moeten worden en de uitvoering gestandaardiseerd. Dit zou leiden tot een besparing van circa één miljard vanaf 2026. Een maatregel als een inkomensafhankelijke bijdrage werd achter de hand gehouden, mochten de opgenomen maatregelen onvoldoende opleveren.

Het duurde tot medio 2023 voordat het Rijk, de VNG en aanbieders overeenstemming bereikten in de zogenoemde Hervormingsagenda Jeugd (2023). Pijnlijk is de constatering van de commissie-Van Ark (2025) dat deze afspraken geen of amper vervolg hebben gehad. Op basis daarvan is besloten om de besparing van één miljard door te schuiven naar 2028.

Tot nu toe lijkt iedere poging tot hervorming van de jeugdzorg vast te lopen op een discussie wie verantwoordelijk is. Gemeenten gaan ervan uit dat deze taak in medebewind wordt uitgevoerd en dat volgens artikel 108 lid 3 van de Gemeentewet het compensatiebeginsel geldt (VNG, 2025). Ze zijn van mening dat het Rijk de verliezen op de jeugdzorg moet vergoeden, maar dit gaat eraan voorbij dat in een gedecentraliseerd stelsel gemeenten een belangrijke verantwoordelijkheid dragen voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering. Tegelijkertijd heeft ook het Rijk moeite om zijn verantwoordelijkheid voor het stelsel te nemen. Zo is de doorlooptijd van wetsvoorstellen die het jeugdzorgstelsel moeten verbeteren vaak erg lang. De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdhulp – die voorziet in het onderbrengen van de Jeugdautoriteit bij de Nederlandse Zorgautoriteit per 2026, in toezicht op jaarrekeningen en in een nieuwe aanpak voor vroegsignalering van knelpunten in de beschikbaarheid van specialistische jeugdhulp – kende een doorlooptijd van zes jaar sinds het moment van internetconsultatie.

Adviezen Van Ark leiden niet tot doorbraak

Reikhalzend is dan ook uitgezien naar een rapport van een commissie onder leiding van oud-minister Van Ark begin 2025. Ook dit rapport leidde niet tot de gewenste doorbraak. Het doet geen aanbevelingen om tot een houdbaar stelsel te komen en laat bij de financiën de kerk in het midden waardoor de samenwerking en verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en gemeenten niet structureel verbetert. Dit blijkt op vier punten.

Financiële tekorten in 2023 en 2024

De commissie-Van Ark legt voor de recente jeugdzorgtekorten de verantwoordelijkheid te veel bij het Rijk, wat stimuleert dat gemeenten doelmatigheidsprikkels blijven ontlopen. De commissie-Van Ark (2025) schat in dat de tekorten voor de jeugdzorg in 2023 en 2024 respectievelijk 628 miljoen en 828 miljoen euro bedragen en stelt voor deze tekorten gelijk te verdelen tussen gemeenten en Rijk. Gemeenten hebben vervolgens bij de Miljoenennota 728 miljoen extra ontvangen in het Gemeentefonds.

Het is echter de vraag of deze tekorten zich daadwerkelijk hebben voorgedaan. Er zijn geen goede integrale gegevens beschikbaar over de kosten van het voorliggend veld. Deze uitgaven worden daarom via een steekproef ingeschat (Improven, 2024). Omdat gemeenten voor de decentralisatie al een aantal van de taken binnen het huidige jeugdstelsel uitvoerden, wordt hierbij specifiek gevraagd naar de meerkosten ten opzichte van de situatie van voor 2015. Daarbij dringt zich de vraag op of dit nog onderscheiden kan worden, omdat moeilijk is in te schatten hoe kosten van taken zich over een tijdspad van tien jaar ontwikkeld hebben.

Ook is het de vraag of gemeentelijke tekorten voor de jeugdzorg zo groot zijn dat bijspringen door het Rijk noodzakelijk is, zeker in het licht van de omvangrijke reservevorming bij gemeenten. Gemeentelijke reserves zijn gestegen van 29,5 miljard in 2019 tot 41,4 miljard ultimo 2023 (Budding et al., 2025). In 2024 schreef negentig procent van de gemeenten zwarte cijfers. Bij de opstelling van de begroting dachten gemeenten 700 miljoen euro tekort te komen, terwijl het positieve resultaat volgens de jaarrekeningen 2,1 miljard is (MinBZK, 2025). In dit licht is het opvallend dat in 2023 en 2024 de tekorten op de jeugdzorg 1,5 miljard zouden bedragen, terwijl gemeenten bij de jaarrekening gezamenlijk 4,6 miljard overhielden.

Frappant is dat een aantal gemeenten er wel in slagen om de jeugdzorgkosten te beheersen. Door de commissie-Van Ark zijn de inkomsten en uitgaven over 2023 voor de jeugdzorg van alle 342 gemeenten met elkaar vergeleken. Er is een aanzienlijke groep gemeenten die erin slaagt om geld over te houden en de jeugdzorg beter beheersbaar te maken (figuur 2). Sommige gemeenten hebben dus maatregelen genomen om de jeugdzorg anders in te richten en het zou goed zijn als andere gemeenten daarvan leren.

Het financieel kader 2025–2027

De door de commissie-Van Ark (2025) voorgestelde indexatie van toekomstige uitgaven lijkt te hoog en zet daardoor weinig aan tot vermindering van maatwerkvoorzieningen. De commissie stelt voor om voor 2025–2027 de uitgaven in 2024 van 7,7 miljard euro jaarlijks te indexeren voor volume- en prijsstijging. Voor wat betreft de volume-indexatie stelt ze voor om aan te sluiten bij de ontwikkeling van de verwachte reële groei van de totale netto-zorg­uitgaven. Voor 2025 bedraagt deze 4,7 procent. De VNG (2025) gaat ervan uit dat dit ook voor 2026–2027 geldt.

Dit financiële advies van de commissie is discutabel. Ten eerste wordt de volumeontwikkeling in de zorg voornamelijk veroorzaakt door vergrijzing. De Wlz, met veel extra ouderen door vergrijzing, kent met 4,1 procent een hoge volumeraming voor de komende jaren. Bij de jeugdzorg kan het (potentiële) volume vanwege een beperkte ontgroening juist iets afnemen.

Ten tweede gaat het CPB (2025) in zijn middellangetermijnraming uit van een volumestijging voor de jeugdzorg die lager is. Met behulp van data van gemeenten verwacht het CPB dat dit volume (zonder beleidswijzigingen) de komende jaren met 2,4 procent stijgt.

Financieringsmodel vanaf 2028

De commissie-Van Ark wil dat in 2028 een nieuw financieringsmodel jeugd wordt ingevoerd met betere doelmatigheidsprikkels, en adviseert tevens dat als dit er in 2028 niet ligt de financiële afspraken uit 2025–2027 worden gehandhaafd. Ze volstaat in haar tussenrapportage met enkele bespiegelingen en formuleert daarbij twee gedachten. Ten eerste, omdat voor het complexe veld van het jeugdbeleid niet op voorhand is vast te stellen wat de benodigde kosten zijn voor de uitvoering van het beleid, hint ze op “een passende bekostiging in combinatie met een ex-post verevening”. Ten tweede denkt de commissie aan een vangnet met “goede prikkels”: gemeenten worden gestimuleerd binnen het budget te blijven als ze een bepaald percentage van het budget dat ‘over’ is, mogen houden. De commissie wijst op de goede ervaringen bij de brede uitkering voor gemeenten bij de bekostiging in het kader van onder andere de Participatiewet (BUIG) met een vangnet voor gemeenten.

Gemeenten lijken weinig vetrouwen te hebben dat een nieuw financieringsmodel daadwerkelijk zal leiden tot betere kostenbeheersing. In haar reactie volstaat de VNG (2025) met de opmerking dat de nieuw te maken financieringsafspraken moeten passen bij het bepaalde in artikel 108, lid 3 Gemeentewet – oftewel dat de verliezen door het Rijk moeten worden vergoed –  en stelt ze vraagtekens bij de ingeboekte besparingen op maatwerkvoorzieningen.

In de veronderstelling dat er in 2028 geen nieuw financieringsmodel ligt, trekt de VNG dan ook de volume­ontwikkeling uit 2025–2027 met de geraamde prijsontwikkeling door en komt uit op een bedrag van 10,4 miljard euro in 2028 en 11,3 miljard in 2029 aan gemeentelijke kosten jeugdzorg. Dat zou een ruime verdrievoudiging ten opzichte van 2015 betekenen.

Relatie tussen volume en arbeidsmarkt

Opvallend is dat de commissie-Van Ark elders in haar rapport aanbeveelt om niet geld, maar de beperkte beschikbaarheid aan gekwalificeerde jeugdprofessionals het sturend mechanisme te laten zijn. Maar ze lijkt de vertaalslag van de aanbevolen forse volumestijging van 4,7 procent naar personeel niet gemaakt te hebben. Immers in sectoren als de jeugdzorg en de kinderopvang – waar personeel de grootste kostenpost vormt en de begeleider-cliënt-­verhouding vaak een gegeven is – zal een stijgend volume (in kinderen en behandelduur) vragen om meer arbeidskrachten.

Met de verwachte volume-ontwikkelingen zullen de personeelstekorten waarschijnlijk fors gaan oplopen. Eind 2024 waren er 36.800 professionals werkzaam in de jeugdzorg (JA, 2025b). In tabel 1 bereken ik wat de gevolgen zijn van de volumeontwikkeling van Van Ark en het CPB voor het aantal jeugdprofessionals (afgerond op tientallen), ervan uitgaande dat de arbeidsproductiviteit gelijk blijft. In 2027 zouden volgens het advies van Van Ark 5.440 en volgens het CPB 2.710 extra zorgprofessionals nodig zijn – en in 2029, als het nieuwe financieringsmodel nog niet is ingevoerd, respectievelijk 9.500 en 4.630. Bij de huidige arbeidsmarkt gaat dit eenvoudigweg niet lukken. Aanbieders kunnen nu al nauwelijks aan extra mensen komen. Eind 2024 stonden volgens de Jeugdautoriteit 950 vacatures open (JA, 2025b), en daar zal voorlopig geen verandering in komen. Integendeel, Ggz-, jeugdzorg- en Wlz-instellingen vissen in dezelfde vijver naar nieuwe werknemers en ook elders zien we dat de vraag toeneemt.

Overigens hoeven personeelstekorten niet te betekenen dat deze budgetten niet uitgegeven worden. Aanbieders van jeugdzorg, feitelijk lokale monopolies, zullen de extra vraag beantwoorden met prijsstijgingen en zullen mogelijk nog meer kiezen voor lichtere vormen van jeugdzorg met de hoogste winstmarge. Zo is de winstgevendheid onder aanbieders van jeugdzorg in 2024 gemiddeld 2,3 procent versus 1 procent in 2023, en gemiddeld hebben de grootste partijen (met een jeugdomzet van meer dan 50 miljoen) 39,7 procent solvabiliteit, hetgeen bijna twee keer zoveel is als een vaak gehanteerde norm van 20 procent (A-Insights, 2025). Inmiddels zijn twee jeugdzorginstellingen in handen van private equity hetgeen ook op hoge winstgevendheid duidt (A-Insights, 2025).

Benodigde hervormingen jeugdzorg

Op drie vlakken zijn op korte termijn hervormingen nodig om gemeenten in staat te stellen om de steeds schaarsere menskracht doelmatig in te zetten. Dit vraagt een doortastende houding van alle partijen om hervormingen in gang te zetten om de jeugdzorg effectief uit te voeren.

Ten eerste is het essentieel dat de jeugdhulpplicht begrensd wordt en dat dit in een wet wordt vastgelegd. Lichte hulpvragen dienen in het sociaal domein opgelost te worden. Daarnaast is het ook van belang dat er een inkomensafhankelijke ouderbijdrage komt. Anders dan vaak wordt aangenomen zorgt een ouderbijdrage naar inkomen en vermogen ervoor dat de jeugdzorg toegankelijk blijft. Vooral in het sociaal domein waar de zorg- en hulpvraag oneindig is, helpt dit in het maken van goede afwegingen door de gebruikers. Door de lagere inkomens zo veel als mogelijk te ontzien, hoeft zorgmijding geen issue te zijn.

Ten tweede moeten gemeenten meer en sneller van elkaar leren, bijvoorbeeld over welke voorliggende voorzieningen wel of niet werken in het terugdringen van het beroep op jeugdzorg. Hoewel een van de doelen van de decentralisatie was dat gemeenten experimenteren met beleid en leren van elkaar, komt daar in de praktijk weinig van terecht. In plaats daarvan lijkt de kleinschalige aanpak vooral tot inefficiëntie te leiden doordat onvoldoende wordt geïnvesteerd in de benodigde infrastructuur om kennis te delen. In vergelijking met de curatieve en langdurige zorg is het percentage evidence based verrichtingen in de jeugdzorg laag, namelijk slechts tien tot twaalf procent (Commissie-Van Zwol, 2021). Er is geen stelsel waarin professionele standaarden worden gevalideerd, vastgelegd en benut voor verwijzing en (daarmee) bekostiging. De kwaliteitsstandaarden moeten landelijk worden vastgelegd en het verdient aanbeveling prestaties en tarieven daarop te baseren. Ook moet er adequate beleidsinformatie beschikbaar komen, in plaats van de verantwoordingsinformatie die pas na verloop van tijd beschikbaar is.

Ten derde is het belangrijk dat de decentralisatie wordt afgemaakt met een financieringssystematiek die gemeenten beloont die jeugdzorg anders inrichten en beter beheersbaar maken. Ex-post-verevening ligt minder voor de hand omdat dit de prikkel wegneemt om doelmatig en efficiënt te werken. Een vergelijkbare financieringsconstructie zoals in de Participatiewet ligt meer voor de hand en dient uitgewerkt te worden. Gemeenten worden dan gestimuleerd binnen het budget te blijven omdat ze een bepaald percentage van het budget dat ‘over’ is, mogen houden. Deze constructie gaat uit van een objectief vast te stellen macro­budget, dat gemeenten een tekort eerst zelf opvangen en een vangnet voor al te grote overschrijdingen met een onafhankelijke toetsingscommissie.

Het is van groot belang dat het komend jaar de spagaat over de financiën wordt doorbroken. De VNG stelt met een beroep op artikel 108 Gemeentewet dat het Rijk de verliezen op de jeugdzorg moet vergoeden, maar een decentralisatie gaat alleen maar werken als gemeenten de tekorten in eerste aanleg uit eigen middelen opvangen. Een nieuw kabinet doet er goed aan om de besparingen vanaf 2028 in de boeken te laten staan en met gemeenten afspraken te maken om de inmiddels toegekende aanvullende middelen in 2026–2027 te benutten ter versterking van de sociale basis én een daadwerkelijke vermindering van maatwerkvoorzieningen. Ten minste een derde van de gemeenten laat zien dat dit nu al kan.

De urgentie om de jeugdzorg te hervormen moet omhoog. Eerdere wetgeving kwam tergend langzaam tot stand. Alle partijen moeten hun verantwoordelijkheid nemen en zich committeren aan een houdbaar en werkbaar systeem, in plaats van gesteggel over budgetten en het afschuiven van verantwoordelijkheden.

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2023) Over de rol van de rijksoverheid bij de jeugdbescherming: Georganiseerde onmacht. Algemene Rekenkamer Rapport, 5 april.

A-Insights (2025) Tien jaar decentralisatie: van versnippering naar consolidatie. 2024 cijfers in de jeugdzorg, Rapport. Te vinden op www.aanbiedermonitor.nl.

Budding, T., R. Gradus en A. Mol (2025) Veel gemeenten kunnen met inzet onderuitputting en reserves ravijn oplossen. ESB,110(4846), 272–274.

CBS (2025) Jeugdhulp 2024. CBS Statistiek, 30 april.

Commissie-Van Ark (2025) Groeipijn: Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd. Rapport, januari. Te vinden op vng.nl.

Commissie-Van Zwol (2021) Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg. Rapport, 18 mei. Te vinden op vng.nl.

CPB (2025) Middellangetermijnraming zorg 2027–2033. CPB Raming, februari.

Gemeente.nu (2014a) Jeugd-ggz kan en moet effectiever. Bericht op www.gemeente.nu, 23 januari.

Gemeente.nu (2014b) Jorritsma: Jeugd niet naar psychiater maar voetbalclub. Bericht op www.gemeente.nu, 6 februari.

Hervormingsagenda Jeugd 2023–2028 (2023) Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028, Rapport. Bijlage bij voortgangsbrief aan de Tweede Kamer, 20 juni. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Improven (2024) Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 2024: Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024. Rapport, 1 november. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

JA (2025a) De stand van de jeugdzorg 2025. Jeugdautoriteit Rapport, november. Te vinden op nza.nl via de archiefsite van de JA.

JA (2025b) Arbeidsmarkttekorten in de jeugdzorg. Jeugdautoriteit Rapport, juli 2025. Te vinden op nza.nl via de archiefsite van de JA.

MinBZK (2025) Integraal Overzicht Financiën Gemeenten 2025. BZK Rapport. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Regeerprogramma Rutte II (2012) Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

VNG (2025) Uitspraak Deskundigencommissie Jeugd. VNG Ledenbrief 25/006, 6 februari.