Stijgende uitgaven aan klimaat, defensie en vergrijzing belasten in veel landen de overheidsfinanciën. Het inzichtelijk maken van de verdeling van overheidsschulden tussen generaties, wordt daarom steeds belangrijker. Een herberekening van het houdbaarheidssaldo geeft een indicatie in hoeverre overheidsschulden worden verdeeld tussen generaties.
In het kort
- Het houdbaarheidssaldo is de enige indicator die de verdeling van toekomstige rekeningen tussen generaties inzichtelijk maakt.
- Nederland loopt internationaal voorop in het inzichtelijk maken van de lastenverdeling tussen huidige en toekomstige generaties.
- Recentelijk lijkt het Nederlandse houdbaarheidssaldo iets verbeterd, maar deze is nog steeds negatief.
Wereldwijd staan de overheidsfinanciën onder grote druk. Sinds 2007 is de mondiale schuldquote gestegen van circa 60 naar 93 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2024. De verwachting is dat dit oploopt naar 100 procent in 2030 (IMF, 2025) en voor ontwikkelde economieën zelfs richting de 115 procent (IMF, 2026). Deze stijging wordt veroorzaakt door toenemende rentelasten, vergrijzingsgevoelige uitgaven aan sociale zekerheid en zorg, hogere defensie-uitgaven en investeringen in de klimaattransitie. Dit betekent dat de overheidsschulden wereldwijd op een onhoudbaar pad dreigen te komen.
In Nederland, met een schuldquote van 44,4 procent van het bbp in 2025, zijn er momenteel geen zorgen over de financiële houdbaarheid. Wel neemt de schuld volgens een recente raming van het CPB (2025) toe tot circa 137 procent van het bbp in 2060. Een onderbelicht aspect in deze discussie is in welke mate de rekening van het huidige beleid wordt doorgeschoven naar toekomstige generaties. Het intergenerationele aspect blijft in de begrotingsdiscussies vaak onderbelicht.
Om de intergenerationele verdeling expliciet te maken, herintroduceren wij in dit artikel het houdbaarheidssaldo: de enige begrotingsindicator die direct inzicht geeft in de verdeling van financiële baten en lasten tussen generaties. Een houdbaarheidssaldo van nul betekent een eerlijke verdeling: de huidige generatie betaalt precies voor haar eigen beslag op publieke middelen. Bij een positief saldo laat de huidige generatie een overschot na, terwijl een negatief saldo impliceert dat toekomstige generaties niet van dezelfde voorzieningen kunnen genieten als de huidige generaties zonder dat de belastingen omhoog moeten of de overheidsschuld explodeert.
Het CPB berekende van 2000 tot en met 2023 het houdbaarheidssaldo, maar deze indicator verdween naar de achtergrond door discussies over de methodologie en kritiek op mogelijk verkeerd (procyclisch) gebruik in de nasleep van de financiële crisis (Stam en Van Dalen, 2025). Het houdbaarheidssaldo is niet perfect, en wij betogen niet om het als enige indicator te gebruiken, maar het biedt een uniek inzicht dat andere indicatoren niet bieden: het is de enige indicator die de intergenerationele balans expliciet zichtbaar maakt (Stam en Van Dalen, 2025).
Actualisatie houdbaarheidssaldo voor Nederland
Het houdbaarheidssaldo geeft aan in welke mate het begrotingssaldo in de kabinetsperiode moet worden aangepast om financiële baten en lasten op de lange termijn evenwichtig over generaties te verdelen. Het gebruik van zogenoemde generational accounting is volgens de literatuur waardevol om het debat te voeden met informatie over het verdelen van rekeningen over generaties, hoe complex de uitvoering ervan ook is (Westerhout, 2021).
In de indicator wordt veel meegenomen, zoals reeds ingezet beleid, het pensioenvermogen, toekomstige bevolkingsgroei en vergrijzing. Het wordt geschat met de aanname dat zogenoemde collectieve arrangementen (overheidsvoorzieningen zoals zorg, onderwijs of infrastructuur) constant blijven met de omvang van de economie. Voor de invulling van de constante arrangementen zijn dus aannames nodig. De resultaten kunnen sterk afhankelijk zijn van de gekozen invulling. Daarmee kunnen huidige overheidsuitgaven en lasten worden vergeleken met de te verwachten situatie in de toekomst, en wat er zou moeten gebeuren om dat gelijk te houden.
Voor het berekenen van een houdbaarheidssaldo is informatie nodig over de toekomstige ontwikkeling van het structureel primair saldo, het initiële niveau van de overheidsschuld en macro-economische parameters zoals destructurele rente (of discontovoet) en de structurele groei. Het CPB (2019a) doet dit in het zogenoemde GAMMA-model, waarin zowel demografie, gedragsreacties als macro-economische parameters zijn geïntegreerd.
Onze berekening is een vereenvoudigde variant van het oorspronkelijke CPB-houdbaarheidssaldo. Het belangrijkste verschil is dat wij niet beschikken over het CPB-model en geen tweede-orde-effecten kunnen meenemen, wat de uitkomsten iets minder nauwkeurig maakt (kader 1).
Kader 1 Tweede-orde-effecten in het houdbaarheidssaldo
In het verleden is veel discussie geweest over het meenemen van zogeheten tweede-orde-effecten in het houdbaarheidssaldo. In het CPB-model leiden sommige van deze effecten tot ogenschijnlijk contra-intuïtieve uitkomsten: een hogere productiviteit verslechtert het houdbaarheidssaldo, terwijl een hogere rente het saldo juist verbetert.
Deze contra-intuïtieve uitkomsten zijn echter te verklaren. Een lagere rente verslechtert in het CPB-model de houdbaarheid doordat het rendement op het omvangrijke Nederlandse pensioenvermogen (circa 1,5 maal het bbp) daalt. Het verlies aan toekomstige belastingopbrengsten (lagere toekomstige pensioenuitkeringen en/of noodzakelijke (aftrekbare) premieverhogingen) weegt daarbij zwaarder dan de besparing op rente-uitgaven van de overheid. Ook hogere productiviteitsgroei pakt ongunstig uit voor het houdbaarheidssaldo, onder meer omdat het CPB veronderstelt dat de zorguitgaven structureel sneller groeien dan de inkomsten (zie CPB (2019b) voor nadere toelichting). Zonder tweede-orde-effecten is de raming minder nauwkeurig. Hogere productiviteitsgroei leidt dan wel tot een verbetering van het houdbaarheidssaldo.
Een ander kritiekpunt op eerdere toepassingen van het houdbaarheidssaldo is de nadruk op één puntschatting, terwijl de onzekerheid groot is. Hierom presenteren wij een waaier aan uitkomsten, gebaseerd op verschillende economische scenario’s en varianten met hogere of lagere discontovoeten en vergrijzingsdruk.
Uitkomsten
Het basispad van het CPB is als uitgangspunt genomen voor de berekeningen. Dit betreft het Centraal Economisch Plan 2026 waarin ook het coalitieakkoord is verwerkt. In dat geval bedraagt onze schatting van het houdbaarheidssaldo in 2030 (einde van de kabinetsperiode) −2,9 tot −3,9 procent van het bbp. Deze raming is gebaseerd op scenario’s waarin zowel de economische groei als de vergrijzingskosten mee- of tegenvallen. De bandbreedte weerspiegelt daarmee de onzekerheid rond deze aannames
Naast het basispad zijn ook verschillende alternatieve scenario’s doorgerekend (figuur 1). In het klimaatscenario wordt rekening gehouden met de kosten van zowel mitigatie als adaptatie aan klimaatverandering. Nederland heeft zich gecommitteerd aan een ‘net-zero’-uitstoot in 2050, en dit gaat gepaard met aanzienlijke kosten. Voor de raming is gebruikgemaakt van de totale kosteninschattingen van het CPB (2023; 2025). Volgens het CPB leidt dit in de langetermijnschuldprojecties tot een circa 56 procent hogere schuldquote in 2060. In deze raming is al uitgegaan van een evenredige verdeling van de kosten tussen hogere uitgaven van de overheid enerzijds, en burgers en bedrijven anderzijds (50/50). Deze hogere schuldquote komt in onze berekeningen neer op een verslechtering van het houdbaarheidssaldo van structureel ongeveer 0,7 procent van het bbp per jaar.
Figuur 1: Houdbaarheidssaldo onder verschillende varianten
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens van het CPB | ESB
Tot slot is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd voor de gehanteerde discontovoet, een veelgehoord kritiekpunt op het houdbaarheidssaldo. Bij een lagere reële discontovoet van 1,1 procent in plaats van 2,5 procent – zoals onder meer geopperd door Ziesemer (2024) – valt het houdbaarheidssaldo in het basispad en de negatieve variant gunstiger uit.
Ontwikkeling sinds 2000
Figuur 2 toont het verloop van het houdbaarheidssaldo vanaf 2000. Tussen 2000 en 2010 liep het houdbaarheidssaldo door vergrijzing en de financiële crisis op naar −4,5 procent van het bbp. In 2014 ontstond er echter een overschot van 0,4 procent van het bbp dankzij de verhoogde AOW-leeftijd, zorghervormingen en bezuinigingen. Dit herstel was van korte duur: door de verhoogde uitgaven en lastenverlichtingen van het kabinet-Rutte III (2017) sloeg het overschot weer om in een tekort.
Figuur 2: Houdbaarheidssaldo door de tijd
Ons houdbaarheidssaldo van −2,9 tot −3,9 procent van het bbp pakt gunstiger uit dan de laatste schatting van de 17e Studiegroep Begrotingsruimte (Rijksoverheid, 2023) van −4,6 procent. Dit komt vooral door een gunstigere raming van het EMU-saldo aan het einde van de kabinetsperiode, maar er zijn ook beleidsmaatregelen, zoals de verhoging van de AOW-leeftijd, die positief zijn voor het houdbaarheidssaldo. Destijds raamde het CPB voor het einde van de kabinetsperiode een EMU-saldo van −3,6 procent bbp, nu is dat −2,1 procent.
Tot slot
Aandacht voor langetermijnopgaven is niet vanzelfsprekend, terwijl de toekomstige uitdagingen fors zijn. De diverse internationale begrotingsindicatoren wijzen unaniem richting een opgave. Hoe toenemende uitgaven aan klimaat, defensie en vergrijzing over huidige en toekomstige generaties moeten worden verdeeld, is echter onduidelijk. Een houdbaarheidssaldo kan, net als diverse ambtelijke rapporten en analyses, helpen om hier meer aandacht op te vestigen.
Het houdbaarheidssaldo zoals berekend met het CPB-model is uniek en neemt ook tweede-orde-effecten mee. Vergelijkbare landen hanteren een indicatoren die beperkt de langetermijngevolden van overheidsschulden weergeven (kader 2). De S2-indicator, die in Duitsland wel structureel wordt geactualiseerd, is qua methode vergelijkbaar en bruikbaar voor internationale vergelijkingen, maar grofmazig voor de landspecifieke situatie. Onze vereenvoudigde variant voor Nederland ligt daar tussenin: het biedt ruimte om verschillende landspecifieke scenario’s door te rekenen, maar neemt geen tweede-orde-effecten mee.
Het huidige saldo (−2,9 tot −3,9 procent van het bbp in het basispad en −3,6 tot −4,6 in een realistisch alternatief klimaatscenario) maakt zichtbaar dat uitstel van keuzes vandaag leidt tot het doorschuiven van rekeningen naar toekomstige generaties. Dit betekent niet dat het negatieve saldo binnen één kabinetsperiode moet worden weggewerkt, maar wel dat besparingen verstandig kunnen zijn: de weg van geleidelijkheid beperkt grote schokken.
Kader 2 Internationale vergelijking
Internationaal bestaan er verschillende methoden van schuldhoudbaarheidsanalyses. Hoewel veel van deze indicatoren enig inzicht bieden in de richting van de schuld, zijn ze sterk afhankelijk van een willekeurig gekozen eindjaar en een specifieke streefwaarde. Het houdbaarheidssaldo kiest noch voor een specifiek eindjaar, noch voor een arbitraire schuldgrens. Hierdoor is het een meer fundamentele indicator om de intergenerationele verdeling tegen het licht te houden. Tabel 1 toont de werkwijze van hoogontwikkelde economieën. De lijst is niet uitputtend; de keuze van landen is vooral gedaan op basis van publiek beschikbare informatie, of opvallende methodiek.
We onderscheiden drie groepen landen in tabel 1. In de eerste plaats valt op dat bij landen als Japan, Italië en Frankrijk er geen structurele analyse is van de langetermijnschuldontwikkeling. In Frankrijk kijkt de Conseil d’orientation des retraites wel vooruit naar de pensioenuitgaven tot 2070, maar er bestaat geen geïntegreerde langetermijndoorkijk voor de collectieve financiën. Ook in Japan wordt de schuldhoudbaarheid slechts beperkt in kaart gebracht, langetermijneffecten van demografie en rente worden overgelaten aan internationale organisaties zoals Internationaal Monetair Fonds en OESO. Hierdoor is een breed vergelijkbare analyse van schuldhoudbaarheid in deze landen niet stevig aanwezig in de begrotingscyclus.
Een tweede, grotere groep landen maakt wel structureel langetermijnprojecties van inkomsten, uitgaven en schuld, vaak aangevuld met scenario’s voor demografie en macro-economische ontwikkelingen. Dit geldt bijvoorbeeld voor Nieuw-Zeeland, waar het Ministerie van Financiën wettelijk verplicht is om elke vier jaar een Long-Term Fiscal Statement te publiceren met een horizon van minstens veertig jaar. Ook maakt het onafhankelijke Congressional Budget Office in de Verenigde Staten jaarlijks de Long-Term Budget Outlook met een horizon van dertig jaar. Australië volgt een vergelijkbare werkwijze via het Parliamentary Budget Office, dat na elke verkiezingen een langetermijnraming publiceert.
Een derde groep landen gaat een stap verder en berekent naast schuldprojecties ook de zogenoemde fiscal gap: de structurele begrotingsaanpassing die nodig is om de schuld op lange termijn stabiel te houden. Het meest uitgewerkt is deze benadering in het Verenigd Koninkrijk, waar het onafhankelijke Office for Budget Responsibility jaarlijks een Fiscal Risks and Sustainability Report publiceert. Hun laatste rapport toont dat in het basisscenario het structureel primair tekort (het tekort geschoond voor rente-uitgaven en conjunctuur) structureel met 4,1 procent van het bbp moet verbeteren om uit te komen op een schuld van 75 procent van het bbp in 2075. Een onafhankelijke evaluatie adviseert het Office for Budget Responsibility om het beeld over de schuldhoudbaarheid verder te verbreden, bijvoorbeeld aan de hand van een houdbaarheidssaldo (Van Geest, 2025).
Zwitserland, Duitsland en Canada hanteren vergelijkbare benaderingen. Canada publiceert zelfs federale én provinciale fiscal gaps afzonderlijk, met een horizon die kan oplopen tot 75 jaar (op dit moment dus tot 2100). Daar wordt ook gekeken naar verschillende scenario’s met besparingen (lagere uitgaven of hogere belastingen) om in de toekomst op een bepaald schuldscenario uit te komen. In Duitsland berekent het Bundesministerium der Finanzen ook een houdbaarheidsindicator (S2). Het meest recente rapport laat zien dat Duitsland tussen de 1,6 en 4,7 procent van het bbp moet verbeteren om de schuld in 2070 op 60 procent van het bbp te houden. Voor de S2-indicator (die zo ver als mogelijk de demografie doormodelleert) bedraagt daar de opgave tussen de 2,7 en 6,9 procent van het bbp.
Tot slot publiceert ook de Europese Commissie jaarlijks voor alle lidstaten de S2-indicator. Daarbij veronderstelt de EC in de berekening dat het structureel primair saldo na het basisjaar (t+1) ongewijzigd blijft, behoudens vergrijzingsgevoelige uitgaven. Dit betekent dat het effect van langdurige hervormingen beperkt wordt meegenomen. Ook leidt deze aanname ertoe dat een wijziging in de raming voor het structureel primair saldo in het basisjaar aanzienlijke gevolgen heeft voor de uitkomst. De S2-indicator van de Europese Commissie is weliswaar goed internationaal vergelijkbaar, maar boet in aan kwaliteit door de aanname. van een ongewijzigd structureel primair saldo.
Literatuur
BMF (2024) Sixth report on the sustainability of public finances 2024. Bundesministerium der Finanzen (Federal Ministry of Finance), Berlijn, Duitsland.
CBO (2025) The long-term budget outlook: 2025 to 2055. Congressional Budget Office, Washington, VS.
COJ (2025) Economic and fiscal projections for medium to long term analysis. Cabinet Office Japan, Tokyo, Japan.
COR (2025) Évolutions et perspectives des retraites en France. Rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites, Parijs, Frankrijk.
CPB (2019a) Gamma: een langetermijnmodel voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. CPB Achtergronddocument, december.
CPB (2019b) Zorgen om morgen. CPB Vergrijzingsstudie, december.
CPB (2023) Klimaatverandering en intergenerationele verdeling van financiële lasten. CPB Publicatie, september.
CPB (2025) Overheidsschuld op lange termijn en de effecten van begrotingsregels. CPB Publicatie, 10 juli.
CPB (2026) Analyse Coalitieakkoord 2026–2030. CPB, februari.
EC (2025) Debt sustainability monitor 2025. Europese Commissie, Institutional Paper 332.
EFD (2024) Fiscal sustainability report for Switzerland. Eidgenössisches Finanzdepartement (Federal Department of Finance), Bern, Zwitserland.
FPB (2025) Studiecommissie voor de vergrijzing, Jaarlijks verslag 2025. Federaal Planbureau, Brussel, België.
FPR (2025) Annual reports. Finanspolitiska rådet, Stockholm, Zweden.
Geest, L. van (2025) External review of the Office for Budget Responsibility. Office for Budget Responsibility, Publicatie, februari.
IMF (2025) Global Debt Monitor. Internationaal Monetair Fonds, september.
IMF (2026) Fiscal monitor. Internationaal Monetair Fonds.
MEF (2025) Pubblicato il Documento di finanza pubblica 2025. Ministerio dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Rome, Italië.
OBR (2025) Fiscal risks and sustainability. Office for Budget Responsibility. Londen, VK.
OESO (2021) The long game: Fiscal outlooks to 2060 underline need for structural reform. OECD Policy Paper, 19 oktober.
PBO (2024a) Fiscal sustainability report 2024. Office of the Parliamentary Budget Officer, Ottawa, Canada.
PBO (2024b) Beyond the budget 2024–25: Fiscal outlook and sustainability. Parliamentary Budget Office, Canberra, Australië.
Rijksoverheid (2023) Bijsturen met het oog op de toekomst: 17e Studiegroep Begrotingsruimte. Ministerie van Financiën, Rapport.
Stam, D. en P. van Dalen (2025) Gebruik houdbaarheidssaldo naast andere begrotingsindicatoren. ESB, 110(4846), 278–280.
The Treasury (2025) He Tirohanga Mokopuna 2025 (Statement on the long term fiscal position). The Treasury New Zealand, Wellington, Nieuw-Zeeland.
Westerhout, E. (2021) 30 Years of generational accounting: A critical review. CPB Background Document, juli.
Ziesemer, V. (2024) Houdbaarheidssaldo ongeschikt voor begrotingsbeleid. ESB, 109(4836), 366–367.
Auteurs
Categorieën