Extra structurele defensie-uitgaven vereisen budgettaire dekking

• Meijier, N. de (2025) ESB, 110(4849), 391-393. Download [242,48 kb]

De komende weken laten politieke partijen hun plannen door het CPB doorrekenen. Voor de financiering daarvan moeten keuzes worden gemaakt, zeker nu Nederland zich heeft gecommitteerd aan de hogere NAVO-norm.

De Nederlandse budgettaire uitgangspositie is sterk. Met 43 procent van het bbp is de overheidsschuld in het werkzame leven van menig politicus of econoom – op 2007 na – nog nooit zo laag geweest. Toch verschijnen donkere wolken aan de horizon.

Door vergrijzing van de bevolking blijven de overheidsuitgaven aan zorg en sociale zekerheid sneller stijgen dan de belastinginkomsten (CPB, 2025a). Kosten van zowel klimaatadaptie als -mitigatie zijn onzeker, maar zullen in toenemende mate op de begroting drukken (CPB, 2023). Plannen om in het kader van de nieuwe NAVO-norm de defensie-uitgaven te verhogen, komen daar bovenop. En de rentelasten nemen toe, door nieuwe schulden maar ook door herfinanciering van de bestaande schuld tegen hogere rentes (DNB, 2025).

Recent bracht de Studiegroep Begrotingsruimte – waarin ook DNB zitting heeft – haar advies  uit aan een volgend kabinet (SBR, 2025). Door het tekort met structureel zeven miljard euro te verkleinen stabiliseert de schuld op middellange termijn en wordt er voldoende afstand gehouden tot de drieprocentsnorm – de EU-begrotingsnorm dat het overheidstekort niet boven de drie procent van het bbp mag uitkomen. Dat vereist ook dat extra structurele defensie-uitgaven om naar de NAVO-norm toe te groeien – naar verwachting negen miljard euro aan het eind van de komende kabinetsperiode – structureel gedekt worden.

In dit artikel worden scenario’s uitgewerkt voor de mogelijke schuldontwikkeling die het belang van dit advies illustreren. De CPB-doorrekening van de verkiezingsprogramma’s biedt inzicht in hoe politieke partijen omgaan met zulke budgettaire uitdagingen. Bij de vorige verkiezingen viel op dat veel partijen aanstuurden op een EMU-saldo – het verschil tussen de totale overheidsinkomsten en -uitgaven – van rond de Europese drieprocentsnorm. En ook schuldfinanciering van extra defensie-uitgaven oogt dit keer politiek verleidelijk.

Methode en resultaten

Onder het herziene Stabiliteits- en Groeipact gebruikt de Europese Commissie een schuldhoudbaarheidsanalyse (debt sustainability analysis; DSA) om te toetsen of lidstaten op middellange termijn aan de vereisten van het pact voldoen. DNB heeft daarom een vergelijkbaar DSA-instrument ontwikkeld waarmee projecties voor de Nederlandse overheidsschuld kunnen worden gemaakt op basis van de verwachte begrotingstekorten, inflatie en economische groei. Dit instrument combineert daarbij gegevens van het Agentschap van de Generale Thesaurie over de looptijdstructuur en nieuwe uitgifte van overheidsschuld, met data van financiële markten om rentelasten te schatten op het niveau van individuele staatsobligaties.

Voor de analyse van drie verschillende begrotingsscenario’s gebruik ik tot 2030 de raming van de recente concept-Macro Economische Verkenning (cMEV) van het CPB, om zo aan te sluiten bij de aankomende doorrekening van de verkiezingsprogramma’s (CPB, 2025b). Voor de periode tot 2040 – de horizon van de Europese begrotingsregels – volg ik de methodiek van de Europese Commissie (EC, 2023). Die veronderstelt dat inflatie richting twee procent convergeert, de Nederlandse economische groei vertraagt naar 1 à 1,5 procent per jaar, en de netto vergrijzingskosten tot 2040 met ruim twee procentpunt bbp oplopen. Per scenario varieert de ontwikkeling van het begrotingstekort.

Scenario 1: Begrotingsbeleid volgt SBR-advies

In het scenario conform het SBR-advies wordt het begrotingstekort met zeven miljard euro verlaagd ten opzichte van het basispad uit de cMEV-raming, en wordt dekking gevonden voor extra defensie-uitgaven. Het EMU-saldo  komt daarmee uit op circa −2 procent bbp in 2030.

Een volgend kabinet draagt op deze wijze bij aan een gezonde overheidsfinanciën, maar zou daarmee nog steeds niet aan alle Europese begrotingsregels voldoen. Dit komt doordat de vergrijzingskosten zullen blijven oplopen, waardoor Nederland zonder verdere bijsturing na de kabinetsperiode de schuld- en tekortnorm alsnog overschrijdt. Volgens de Europese regels moet een land in de komende vier tot zeven jaar voldoende bijsturen om ook in de tien jaar daarna (tot 2040) onder de normen te blijven. Een begrotingsopgave van zeven miljard euro is daarvoor niet genoeg.

In dit scenario wordt daarom aangenomen dat daaropvolgende kabinetten ook extra uitgaven voor vergrijzing en defensie inpassen en voldoende afstand houden tot de drieprocentsnorm. Hierdoor hoeft er niet bij elke tegenvaller te worden ingegrepen, waardoor men trendmatig begrotingsbeleid kan voeren. De overheidsschuld stabiliseert zich rond 53 procent bbp (figuur 1).

Scenario 2: Begrotingstekorten richting drie procent

Het tweede scenario gaat ervan uit dat extra defensie-uitgaven vanwege de nieuwe NAVO-norm worden gedekt, maar verder wordt aangestuurd op de Europese drieprocentsnorm. Het EMU-saldo loopt in lijn met de cMEV-raming langzaam op, en komt uiteindelijk in 2030 uit op −2,5 procent bbp. Daarna verslechtert het saldo door oplopende vergrijzingskosten en zal er jaarlijks moeten worden ingegrepen om overschrijding van de tekortnorm te voorkomen.  

In dit scenario loopt de schuld op tot ruim 62 procent bbp in 2040, waarmee de Europese schuldnorm wordt overschreden (figuur 1). Belangrijker is dat er geen ruimte overblijft tot de Europese tekortnorm, waardoor de overheid geen onverwachte schokken met de begroting kan opvangen (zoals tijdens de pandemie en energiecrisis). Bij dreigende overschrijding van de norm, bijvoorbeeld door een tegenzittende conjunctuur, zou de Europese Raad namelijk een buitensporigtekortprocedure kunnen openen die Nederland uiteindelijk tot bijsturing dwingt. Door deze situatie van beperkte begrotingsruimte ontstaat onzekerheid, bestuurlijke onrust en mogelijk procyclisch begrotingsbeleid. Bovendien nemen de rentelasten een kwart procentpunt bbp sterker toe dan in scenario 1, tot zo’n 1,5 procent bbp in 2040 (figuur 2).

Scenario 3: Hogere structurele defensie-uitgaven blijven ongedekt

Het derde scenario veronderstelt dat er exclusief defensie-uitgaven wordt gestuurd op een begrotingstekort van drie procent, en dat daarbovenop extra defensie-uitgaven richting de nieuwe NAVO-norm volledig met schuld worden gefinancierd. In 2026 bedragen de defensie-uitgaven 2,2 procent bbp (Voorjaarsnota 2025), waarna ze vanaf 2027 jaarlijks in gelijke stappen toenemen tot 3,5 procent bbp in 2035. Hoewel de NAVO-norm vijf procent van het bbp bedraagt, bestaat 1,5 procentpunt daarvan uit veiligheidsgerelateerde uitgaven, waarvan we aannemen dat ze binnen de bestaande begroting worden opgevangen. Het scenario veronderstelt dat ook na 2035 ongedekt 3,5 procent bbp aan defensie besteed zal worden.

Het EMU-saldo loopt in dit scenario op tot −3,1 procent van het bbp in 2030, waarna het verder verslechtert tot −4,6 procent in 2040. Hoewel hiermee de drieprocentsnorm wordt overschreden, neem ik in dit scenario aan dat de Europese Commissie niet ingrijpt, bijvoorbeeld omdat de huidige ontsnappingsclausule voor extra defensie-uitgaven permanent wordt en Nederland daar een succesvol beroep op doet.

Het lenen voor structurele extra defensie-uitgaven leidt tot een overheidsschuld die in 2040 dertien procentpunt bbp hoger ligt. Samen met de schuldoploop uit scenario 2 stijgt de overheidsschuld daarmee naar ruim 75 procent bbp in 2040. Zelfs bij een iets gunstigere economische groei komt met zo’n snelle toename de schuld op een onhoudbaar, permanent toenemend pad. Door de hogere schuld stijgen de rentelasten bovendien 0,6 procentpunt bbp harder dan wanneer het SBR-advies ter harte wordt genomen.

Conclusie

De Nederlandse overheidsfinanciën zijn momenteel solide, maar staan tegelijkertijd onder druk. Door vergrijzing stijgen de uitgaven aan AOW en zorg relatief snel, en door de huidige geopolitieke situatie is het vredesdividend verdampt. Het is aan de politiek hoe hiermee om te gaan, maar het vooruitschuiven van pijnlijke keuzes – bijvoorbeeld door te sturen op de Europese tekortnorm van drie procent of volledig te lenen voor extra defensie-uitgaven – heeft al snel grote gevolgen. Namelijk een snel oplopende schuld met dito rentelasten, bestuurlijke onrust en weinig ruimte voor trendmatig begrotingsbeleid.

Indien het volgende kabinet de budgettaire opgave doorschuift, komt het daaropvolgende kabinet voor een nog grotere opgave te staan, waarbij tegelijkertijd de uitgangspositie in termen van demografie en zorg zal zijn verslechterd. Voor het waarborgen van solide overheidsfinanciën biedt het recente advies van de Studiegroep Begrotingsruimte daarom een goed handvat. Dat houdt in: het structureel ombuigen van zeven miljard euro en het dekken van extra defensie-uitgaven.

Literatuur

CPB (2023) Klimaatverandering en intergenerationele verdeling van financiële lasten. CPB Publicatie, september.

CPB (2025a) De Nederlandse overheidsschuld op lange termijn. CPB Publicatie, juli.

CPB (2025b) Concept-Macro Economische Verkenning 2026. CPB Raming, juli.

DNB (2025) DNB Voorjaarsraming. De Nederlandsche Bank, juni.

EC (2023) Debt Sustainability Monitor 2023. Methodological annexes. Annex A3 en A4. Europese Commissie

SBR (2025) De toekomst begint nu. Advies van de 18de Studiegroep Begrotingsruimte.