Over het kind en het badwater
Aute ur(s ):
Gielen. A.M. (auteur)
Koutstaal, P.R. (auteur)
* De auteurs zijn werkzaam b ij het ministerie van Financiën, b ij de directie Algemene Financiële en Economische Politiek, respectievelijk de
Inspectie der Rijksfinanciën.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4328, pagina D17, 11 oktober 2001 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Klimaatbeleid
Tre fw oord(e n):
opties
Het Kyoto-protocol laat landen vrij in de instrumentenkeuze voor emissiereductie. Met andere woorden, de hoe-vraag kunnen landen
zelf beantwoorden. Momenteel beantwoorden diverse landen deze vraag door de optimale keuze van instrumenten van klimaatbeleid.
Efficiëntie is bij de keuze van instrumenten een belangrijk criterium 1. Daarom bepleiten economen marktconforme instrumenten,
omdat deze beter dan andere instrumenten in staat zijn om emissies tegen de laagst mogelijke kosten te reduceren 2. De twee
klassieke vormen van marktconforme instrumenten zijn emissieheffingen en verhandelbare emissiequota. Een emissieheffing belast
iedere eenheid emissie. Bij verhandelbare emissiequota is er een plafond aan de totale emissies in de markt, waardoor de schaarse
emissieruimte een prijs krijgt op de markt voor verhandelbare emissierechten. In beide systemen krijgen alle marktpartijen dezelfde
financiële prikkel aan de marge, waardoor ze de marginale kosten gelijk zullen stellen aan dit uniforme niveau. Efficiënte
instrumenten kunnen in principe maatschappelijk inpasbaar worden gemaakt door de opbrengsten te herverdelen. In de praktijk leidt
dit bijvoorbeeld tot vrijstellingen van (een deel van) de regulerende energiebelasting of een (gedeeltelijk) gratis toedeling van
emissieruimte.
Relatief plafond
Naast deze twee klassieke instrumenten wordt recent veel gesproken over een derde vorm van marktconforme instrumenten, namelijk
verhandelbare emissies op basis van normen. Deze vorm van verhandelbare emissies start met een verplichting aan bedrijven om aan een
emissienorm voldoen die is uitgedrukt in emissies per eenheid output (of input). Emitteert een bedrijf per eenheid output (of input)
minder dan de individuele norm, dan kan het emissieruimte verkopen; zit het boven de norm, dan zal het emissieruimte moeten kopen.
Neemt de output (respectievelijk het gebruik van de input) toe, dan stijgen eveneens de toegestane emissies in de markt. Vandaar dat
ook wel gesproken wordt over verhandelbare emissies met een relatief plafond.
Verhandelbare emissies met een relatief plafond lijken juridisch beter inpasbaar dan klassieke emissiehandel of heffingen omdat de
Nederlandse en EU-regels ook uit gaan van normstelling op bedrijfsniveau. Ook de maatschappelijke inpasbaarheid lijkt beter, omdat
door de normstelling alleen emissies boven de norm een prijs hebben, en niet ook nog alle ‘rest-emissies’. Bij heffingen en klassieke
emissiehandel is dat wel zo, hoewel dat met terugsluizing van heffings- of veilingopbrengsten grotendeels kan worden verholpen. Een
derde voordeel is dat nieuw toetredende bedrijven en uitbreidende bedrijven geen extra kosten hoeven te maken als ze maar niet meer
uitstoten dan de norm. Bij heffingen en verhandelbare emissierechten is dit wel het geval. Dit maakt verhandelbare emissies met relatieve
plafonds politiek interessant. De vraag is echter of deze politieke winst kosteloos is. Sterker, gooien we op termijn wellicht het kind met
het badwater weg als we verhandelbare emissies op deze wijze inpasbaar willen maken? In dit artikel stellen we ons de vraag hoe de drie
archetypische instrumenten zich onderling verhouden, waarbij we de nadruk leggen op efficiëntie. Daarbij abstraheren we van de
verdelingseffecten, de aanname is dat door het terugsluizen van heffing- of veilingopbrengst veel kan worden opgelost.
Vergelijking van de instrumenten
Hieronder worden een aantal relevante factoren besproken waardoor de instrumenten onderling verschillen. tabel 1 geeft een overzicht
van deze factoren voor alledrie de instrumenten.
Tabel 1. Drie archetypische instrumenten om een emissiedoelstellingen te realiseren
emissieheffingen
omschrijving
allocatieve
efficiëntie
verhandelbare emissies
absoluut plafond
relatief plafond
een uniforme heffing
per eenheid emissie
een plafond,
verdeeld in
verhandelbare quota
een norm voor
emissies per eenheid output/input
ja
ja
nee
ja
onzekerheid
uitvoeringskosten
transactiekosten
markt
toetredingsbarrières
internationale
kosteneffectiviteit
ja
nee
doelstelling
kosten
belastingdienst en
handel en bepaling
bepaling terugsluizing initiële toedeling
doelstelling en kosten
handel, vaststellen
norm en monitoring
geen
beperkt
beperkt
geen
eventueel
premie op toetreding
bij uniforme heffing
bij koppeling handel bij koppeling handel
Allocatieve efficiëntie
Bij handel met relatieve plafonds zullen producenten de prijs van de emissies doorberekenen voor zover als deze per eenheid output (of
input) boven de norm liggen 3. Aan de uitstoot tot aan die norm zijn dus geen opportuniteitskosten verbonden: verlaging of stopzetting
van productie levert geen emissieruimte op. Klassieke emissiehandel en emissieheffingen hebben dit wel. De consequentie is dat de
relatieve prijzen van producten in geval van relatieve plafonds niet volledig de schaarste van de emissieruimte weergeeft, zoals dat wel
bij klassieke emissiehandel en emissieheffingen gebeurt. Daadoor zullen de emissies hoger uitvallen.
Bij handel met relatieve plafonds in meerdere sectoren zullen sommige sectoren netto verkopers zijn van emissieruimte en andere netto
kopers. De sectoren die netto verkopen, zien hun afzetprijs dalen door de invoering van de verhandelbare emissies. Door de verkoop
ontvangen deze sectoren een productiesubsidie met als gevolg een grotere afzet. Het prijzen van CO2 emissies leidt dan niet tot een
afname, maar juist tot een toename van de productie! De consequentie is dat vanuit het oogpunt van CO2 emissiereductie een
inefficiënte productiestructuur ontstaat 4. Door de norm aan te passen, kunnen de totale emissies onder het absolute plafond blijven (zie
ook hierna). Echter, afnemers zullen niet de juiste relatieve prijzen betalen met als gevolg een groter dan optimale afzet. Daardoor stijgen
de bestrijdingskosten; de allocatieve inefficiëntie blijft.
Onzekerheid over economische ontwikkelingen
Nadat de heffingshoogte is vastgesteld, is het effect op emissies onzeker doordat de economische ontwikkelingen onzeker zijn. Klassieke
emissiehandel garandeert de totale emissies, maar de (marginale) kosten voor bedrijven zijn onzeker. In theorie kan de heffing dan wel de
hoeveelheid emissieruimte worden aangepast, zodat de systemen equivalent zijn. In de praktijk is dat niet werkbaar. De extra onzekerheid
over eventuele aanpassingen impliceert meer risico in de markt.
Na bepaling van de norm is, bij verhandelbare emissies met een relatief plafond, het effect op emissies ook onzeker. De economische
ontwikkelingen beïnvloeden de productie en zolang die aan de norm per eenheid product voldoet, kan de emissie stijgen, zoals hiervoor
al is betoogd. De onzekerheid over het emissie-effect is dus groter dan bij heffingen. Daarbij komt onzekerheid over de prijs, net als bij
klassieke emissiehandel.
Men kan er uiteraard voor kiezen om de norm steeds aan te passen, net zoals de heffing of het aantal quota zou kunnen worden
aangepast. Echter, dat zal ongetwijfeld tot politieke discussies leiden, die vergelijkbaar zijn met discussies over de heffingshoogte.
Uitvoeringskosten overheid en transactiekosten in de markt
Heffingen moeten door de belastingdienst worden uitgevoerd. Voor iedere markt voor emissiehandel zal daarnaast een registratiesysteem
nodig zijn, dat tot andere uitvoeringskosten leidt. Ter beperking van de kosten kan dit volledig elektronisch, zoals bij het Amerikaanse
SO2-systeem. Bij gratis toedeling van de emissieruimte (grandfathering) ontstaat een onderhandelingsproces met de betrokken
bedrijven omdat de emissieruimte een aanzienlijke waarde vertegenwoordigt.
Een terugsluisoperatie van heffingen is in het algemeen meer generiek en daardoor minder behept met uitvoeringskosten. Voor handel
met een relatief plafond moeten normen worden afgesproken. Het vaststellen van de prestatienormen bij het zogenoemde benchmarking
convenant laat zien dat het complex kan zijn om deze normen in de praktijk te bepalen, bijvoorbeeld omdat toerekening van de CO2emissies moeilijk is of omdat een bedrijf veel verschillende produkten produceert. Een veiling van emissieruimte is veel eenvoudiger, en
kan door terugsluizing van een deel van de opbrengsten aanvaardbaar worden gemaakt, net zoals bij heffingen. De uitvoeringskosten
van monitoring en handhaving zijn bij heffingen en verhandelbare emissiequota vergelijkbaar. Bij CO2 kan immers relatief eenvoudig
aangegrepen worden bij de koolstofinhoud van fossiele brandstoffen. Bij normstelling zal niet alleen de koolstofinhoud van de gebruikte
brandstoffen moeten worden bijgehouden, maar zal eveneens moeten worden gemeten wat de input of productie is op basis waarvan de
norm is vastgesteld.
Marktfalen en toetredingsbarrières
Verhandelbare emissies zijn alleen efficiënt als er een goed werkende markt is voor de emissies. Dat vereist voldoende spelers, geen
ongelijke marktmacht en beperkte transactiekosten voor emissiehandel. Alleen dan kan een liquide markt ontstaan en is de prijs het
signaal waarop emittenten hun beslissingen kunnen baseren. Anders zal een emissieheffing voordelen hebben. Voor CO2 geldt echter
dat er in principe voldoende spelers – energiegebruikers – zijn en dat geen van deze spelers groot genoeg zal zijn om de markt te
manipuleren.
Ook is het denkbaar dat de instrumenten toetredingsbarrières tot de productmarkten genereren. Als de kapitaalmarkt niet perfect werkt,
betekent de vermogensoverdracht van de gratis emissierechten aan de bestaande bedrijven een voordeel. De nieuwkomers moeten
hogere kapitaalkosten maken dan de gevestigde bedrijven, omdat zij een groter beroep zullen moeten doen op de kapitaalmarkt voor de
aanschaf van verhandelbare emissies. In de praktijk zal dit probleem waarschijnlijk beperkt zijn 5. Bij emissiehandel met een relatief
plafond is er geen sprake van toetredingsbarrières. Nieuwe toetreders worden zelfs gesubsidieerd als ze onder de norm blijven.
Internationale kosteneffectiviteit
Een uniforme EU-emissieheffing kan de EU-doelstelling efficiënt realiseren. Voor sommige lidstaten, waaronder Nederland, is dat niet
voldoende om de in 1998 afgesproken verdeling van de doelstellingen te halen, omdat hun eigen doelstelling relatief zwaar is. Zolang de
verdeling van doelstellingen een politiek gegeven is, zal zo’n heffing dus politiek niet acceptabel zijn zonder additioneel beleid. In theorie
kunnen de heffingsopbrengsten via compenserende betalingen tussen lidstaten worden verdeeld. Een voordeel van emissiehandel is dat
dit vanzelf gebeurt. De emissies worden internationaal tegen een uniforme prijs verhandeld en de afrekening leidt tot de benodigde
betalingsstromen. Wil men de marginale kosten van emissiereductie in het binnenland op het niveau van de uniforme heffing brengen,
dan ontkomt men niet aan enige vorm van internationale emissiehandel.
Het bereiken van internationale efficiëntie leidt bij de verdeelde doelstellingen tot een ander dilemma. Om de concurrentiepositie van
internationaal concurrerende bedrijfstakken niet te schaden, vermijden landen om deze sectoren hoge reductiekosten op te leggen. Deze
bedrijfstakken worden dan ook ontzien, zelfs in efficiënte systemen. Dit betekent dat veel efficiënte emissiereducties in deze sectoren
buiten het bereik van de marktconforme instrumenten vallen. De Europese Unie als geheel kan zonder coördinatie dus niet alle
efficiëntievoordelen van marktconforme instrumenten verzilveren. Gecoördineerde invoering van heffingen of verhandelbare
emissiequota is de optie om dit dilemma te doorbreken. De keuze in Kyoto om de doelstellingen te coördineren, getuigt van een
vertrouwen dat deze afspraken vanzelf tot de benodigde coördinatie van de instrumenten zal leiden.
Is coördinatie van emissiehandel met een relatief plafond dan te verkiezen? Dat ligt niet voor de hand. De populariteit van dit systeem is
nu juist te verklaren vanuit de nog ontbrekende coördinatie. Bij gecoördineerd beleid zijn de argumenten tegen klassieke emissiehandel
en emissieheffingen veel minder van belang. Als buurlanden gelijke marginale reductiekosten kennen, zal de concurrentiepositie van
Nederland veel minder worden beïnvloed. De coördinatie van Europese emissiehandel, waarover de Europese Commissie recentelijk een
groenboek het leven deed zien, zou zich dan ook vooral op klassieke emissiehandel moeten richten en niet op verhandelbare reducties.
Overigens moet de politieke opgave die dit zal inhouden, niet worden onderschat. De inkomenseffecten van emissiehandel zijn immers
vergelijkbaar met die van een Europese energieheffing. De ervaringen met de politieke onderhandelingen daarover zijn indicatief voor
onderhandelingen over Europese emissiehandel.
Conclusies
In het begin van dit artikel stelden we de vraag of met de nieuwe vorm van emissiehandel het kind met het badwater wordt weggegooid.
Verhandelbare emissies met een relatief plafond zijn momenteel beter inpasbaar dan een heffing of verhandelbare emissies met een vast
plafond, maar ze zijn ook minder efficiënt. Wij hebben ons hier beperkt tot de drie archetypen van marktconforme instrumenten, maar ook
meer concrete invullingen of combinaties van deze vormen geven weinig hoop dat het probleem kan worden opgelost. Het dilemma voor
de politiek blijft: de meest efficiënte vormen van beleid zijn momenteel het minst haalbaar, beleid dat nu wel haalbaar is, is minder
efficiënt.
De vraag is dan ook waar het beleid zich het beste op kan richten. Voor een deel zijn de problemen met de inpasbaarheid van de klassieke
heffingen en emissiehandel oplosbaar door internationale coördinatie.
Binnen de EU zou daarom internationale emissiehandel of een uniforme emissieheffing moeten worden ingevoerd. Dit vereist mogelijk
wel nader overleg over de invulling van de lastenverdeling. Blijkt dit niet mogelijk te zijn, dan moet een afweging worden gemaakt tussen
het maken van een start met minder efficiënte marktconforme instrumenten of het blijven zoeken naar manieren om de efficiënte
instrumenten toch te kunnen invoeren. De afweging zal worden beïnvloed door de inschatting die men maakt van de mogelijkheid om
over te gaan van minder efficiënte marktconforme instrumenten naar op termijn meer efficiënte vormen. De commissie-Vogtländer komt in
najaar 2001 met een advies over de mogelijkheden voor CO2-emissiehandel in Nederland. Het is dan aan de politiek om deze afweging te
maken in haar standpuntbepaling over dit advies.
Dossier Klimaatbeleid
J.P. Pronk: Klimaatbeleid na Bonn
A.M. Gielen, H.L.F. de Groot, P.R. Koutstaal en P.J.G. Tang: Klimaat en economie
E.C. van Ierland en R.S.J. Tol: Aanpassen of reduceren
T. Wams en J. Korff: Doorstoken en dijken bouwen is geen optie
M. Harmelink, K. Blok, D. de Jager en C. Hendriks: Emissiereductie: welke gassen en sectoren?
H.L.F. de Groot en P.J.G. Tang: Klimaatbeleid: nu of later?
J.C. Bollen en A. Manders: Klimaatbeleid: hier of daar?
A.M. Gielen en P.R. Koutstaal: Over het kind en het badwater
T. Hoff: Interne emissiehandel: bedrijven en het klimaatprobleem
M. Mulder: Klimaatbeleid in Nederland
H.R.J. Vollebergh: Van de regen in de drup
B. Metz: Wie gaan reduceren
H. Bersee: Internationale klimaatonderhandelingen
A.J. de Zeeuw: Klimaatonderhandelnigen vanuit speltheoretisch perspectief
M. Davidson en J.P. van Soest: Het klimaat van de economie
1 We noemen beleid efficiënt als de marginale kosten van emissiereductie overal gelijk zijn. De baten van klimaatbeleid blijven buiten
beschouwing en de doelstelling wordt als gegeven beschouwd.
2 Dit voordeel ontstaat doordat de marktconforme instrumenten minder dan directe regulering afhankelijk zijn van private informatie.
3 P.R. Koutstaal, JI and emission trading: an economic evaluation, paper presented at ENER Forum on integrating the Kyoto mechanisms
into the national framework, nog te verschijnen in ENER Bulletin, Krakow, Polen, 8-9 februari 2001.
4 A. Nentjes, De dure weg van de minste weerstand, ESB, 16 april 1999, blz. 290.
5 P.R. Koutstaal, Economic policy and climate change: tradable permits for reducing carbon emissions, Edward Elgar Publishing,
Cheltenham, 1997.
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)