De verstorende werking van de loonbijstelling in de publieke sector

Personeel & Organisatie ESB
535Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
De verstorende werking
van de loonbijstelling in de publieke sector
PERSONEEL & ORGANISATIE
B
egin juli zijn overheidswerkgevers en drie
vakcentrales na vijf jaar nullijn tot een loon -
ruimteovereenkomst gekomen die moet
leiden tot een loonstijging van ambtenaren
van ruim vijf procent over de periode 2015
–2016. In deze overeenkomst geeft het kabinet aan dat de
keuze voor een nominale nullijn van de afgelopen jaren
geen gelukkige is. Dat laat echter onverlet dat ook in de toe -
komst het kabinet alle ruimte heeft om de uitkomst van het
referentiemodel aan te passen. Het referentiemodel bepaalt
de hoogte van de kabinetsbijdrage in de arbeidsvoorwaar -
denvorming voor ambtenaren, de zogenaamde loonbijstel -
ling. De afgelopen jaren is er op deze loonbijstelling flink
bezuinigd. Op basis van nieuwe berekeningen wordt in dit
artikel inzicht gegeven in de hoogte van deze bezuinigin -
gen en de gevolgen hiervan. Waar andere onderzoeken zich
primair richten op de daadwerkelijke contractloonstijging
van ambtenaren, wordt in dit artikel de verhouding tussen
de beschikbare loonruimte bij overheidswerkgevers en de
daadwerkelijke gerealiseerde loonstijging onderzocht.
DE WERKING VAN HET REFERENTIEMODEL
In 1997 is het referentiemodel formeel vastgesteld door de ministerraad waarna het in 1999 in werking trad. Het refe
-
rentiemodel is een beslismodel voor het vaststellen van de be -
schikbare budgetten voor arbeidsvoorwaarden en daarmee
voor de hoogte van de loonbijstelling. Dit is het percentage
waarmee de overheids- en onderwijswerkgevers hun loon -
kosten kunnen laten stijgen, bijvoorbeeld door het primaire
loon te verhogen. Overigens geldt het referentiemodel niet
voor de zorgsector. In dit artikel wordt onder de publieke
sector verstaan: het openbaar bestuur (inclusief de rechter -
lijke macht en het Openbaar Ministerie), de onderwijssecto -
ren, politie en defensie. Het referentiemodel bestaat uit twee delen: een ob -
jectief technisch deel en een beleidsmatige afweging. Eerst
wordt op technische wijze een marktconforme arbeidskos-
tenontwikkeling bepaald. Hierna volgt een beleidsmatige
afweging door het kabinet, waarbij wordt bezien in hoever -
re het politiek mogelijk en wenselijk wordt geacht om deze
uitkomst onverkort te volgen. Het kabinet heeft dus de vrij -
heid om daar om beleidsmatige redenen van af te wijken. Het uitgangspunt van het referentiemodel is om de loon -
ontwikkeling in de overheidssectoren aan te laten sluiten bij
de loonontwikkeling in de marktsector. Dit betekent niet dat
ambtenaren altijd de loonontwikkeling in de markt volgen.
Overheidsorganisaties krijgen in beginsel wel de budgetten
om de lonen marktconform aan te passen. Overheidssectoren
onderhandelen vervolgens aan de cao-tafels met vakbonden
over de inzet van deze middelen, zonder dat de exacte hoogte
daarvan bekend is. Als er een lagere loonstijging wordt afge -
sproken kunnen de middelen elders aan worden besteed. Ho -
gere loonafspraken dan de uitkomst van het referentiemodel
gaan veelal gepaard met bezuinigingen op andere posten of
meevallers op de kosten van andere arbeidsvoorwaarden.
BELANG VAN MARKTCONFORM LOON
Het uitgangspunt van het referentiemodel is dat de over -
heid de loonontwikkeling in de marktsector volgt. De alge -
mene loonontwikkeling die in de samenleving optreedt, is JAAP
UIJLENBROEK
Bijzonder hoogleraar
aan de Universiteit
Leiden en bij CAOP
GEERT
JANSEN
Senior beleids-
adviseur bij het
Ministerie van Bin-
nenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Het kabinet heeft in de afgelopen jaren veelvuldig gekozen voor
een beleidsmatige korting op het beschikbare budget voor de
loonsverhoging van rijksambtenaren. De daadwerkelijke besparing
op de loonkosten was echter beperkt omdat het contractloon van
veel ambtenaren wel is gestegen om zo voldoende gekwalificeerd
personeel aan te trekken. Om te besparen op de totale apparaats-
kosten kan het kabinet beter inzetten op het verlagen van de opera -
tionele kosten door te prikkelen tot productiviteitsvergroting.

ESB Personeel & Organisatie
536Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
–200
20
4
0
6
0
8
0
1
0 0 In procenten
‘9 9 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12 ‘13 ‘14
FIGUUR 1
bepalend voor de budgettaire ruimte om de loonontwikke -
ling van overheidspersoneel te financieren. Dit uitgangspunt sluit goed aan bij de notie dat het
functioneren van de overheid randvoorwaardelijk is voor
het functioneren van alle andere maatschappelijke sectoren
(SCP, 2012) en daarmee voor de welvaart in de samenle -
ving. Het algemene loonniveau in een samenleving is een
factor die het welvaartsniveau weerspiegelt. Indien de lo -
nen bij de overheid lager liggen, is de overheid onvoldoende
in staat om gekwalificeerd personeel aan te trekken. Boven -
dien blijkt uit verschillende studies dat er sprake van een
negatieve correlatie tussen de hoogte van overheidslonen
en de mate van corruptie in een land (Dutt, 2009; Pelle -
grini en Gerlagh, 2008). Zou de loonontwikkeling bij de
overheid daarentegen hoger zijn dan in de markt, dan zou
dit kunnen leiden tot een verslechterend imago van over -
heidsmedewerkers en vriendjespolitiek. Bovendien is er slechts één arbeidsmarkt en kan de
overheid niet langdurig van de markt afwijken (CPB, 2012)
zonder dat dit effecten heeft voor de personeelsvervulling.
Recent onderzoek van het CPB naar loonverschillen tussen
markt en overheid over de periode 1980–2012 toont aan
dat de lonen in de publieke sector die van de marktsector
volgen. Als er een exogene schok plaatsvindt dan keren de overheidslonen, na gemiddeld drie tot vier jaar terug naar
het niveau zonder de schok (Zeilstra en Elbourne, 2014).
Vandaar dat het referentiemodel de marktlonen als uit
-
gangspunt neemt. Lonen van ambtenaren zijn niet structureel hoger dan
lonen in de markt (CPB, 2012). SEO (2013) berekende
in 2009 dat, voorafgaand aan de vijfjarige nullijn, over -
heidsmedewerkers gemiddeld een 1,8 procent lager loon
ontvingen dan een vergelijkbare medewerker in de markt -
sector. Hierbij heeft SEO zo veel mogelijk gecorrigeerd
voor baan- en persoonskenmerken. Sinds 2010 is het loon -
verschil tussen markt en overheid verder opgelopen.
HET REFERENTIEMODEL IN DE PRAKTIJK
Figuur 1 geeft een overzicht van de totale beleidsmatige
korting van de loonbijstelling die is doorgevoerd sinds de
start van het referentiemodel in 1999. Hoewel de beleids-
matige afweging zowel positief als negatief kan zijn, blijkt
uit de figuur dat de beleidsmatige afweging in de praktijk
vrijwel altijd negatief is. Zes jaar was er een budgettaire nul -
lijn (2005, 2010, 2011, 2012, 2013 en 2014). De afgelopen
jaren is er vaak sprake geweest van een beleidsmatige kor -
ting ; alleen in de jaren 2000–2002 is er geen sprake geweest
van enige beleidsmatige korting. Omdat de loonbijstelling
naast componenten voor loonstijging ook de sociale-las-
tenontwikkeling omvat, is de totale korting in deze jaren
minder dan honderd procent. Over de afgelopen zestien jaar heeft het kabinet ge -
middeld op jaarbasis een beleidsmatige korting op de
loonbijstelling doorgevoerd van 28 procent. De technische
uitkomst van het referentiemodel bedroeg gemiddeld 3,10
procent per jaar van de totale loonsom, terwijl er na de be -
leidsmatige korting gemiddeld 2,22 procent per jaar is uit -
gekeerd. Deze gemiddelde korting van 0,88 procentpunt
betreft, uitgedrukt in de huidige loonsom, een bedrag van
ongeveer 440 miljoen euro per jaar, ruim zeven miljard euro
in het totaal sinds de start van het referentiemodel. Het is
daarom niet verwonderlijk dat politiek vaak wordt geko -
zen voor de loonbijstelling als bezuinigingsinstrument. Het
korten van de loonbijstelling is politiek en publicitair een
relatief pijnloze bezuiniging die eenvoudig uitvoerbaar is.
Nagenoeg elk kabinet kiest derhalve hiervoor, maar het is
de vraag of deze bezuinigingen duurzaam zijn. Het CPB
(2012) stelt dat overheidslonen de lonen in de marktsector
volgen. Lagere loonontwikkeling als gevolg van beleids-
matige kortingen wordt na gemiddeld drie tot vier jaar
ingehaald, het zogenaamde inhaaleffect. Dit onderzoek
suggereert dat de totale bezuiniging van de nullijn van de
afgelopen jaren, een bedrag van omstreeks vier miljard euro
sinds 2010, in ieder geval deels van tijdelijke aard is. De loonbijstelling wordt bijna elk jaar gekort. Finan -
ciële ruimte voor overheidswerkgevers om na jaren van nul -
lijn de lagere loonontwikkeling te compenseren is er nau -
welijks. Dit betekent dat andere middelen uit de begroting
van overheidswerkgevers worden aangewend om alsnog de
hogere beloning van medewerkers te betalen. Met andere
woorden: er wordt bijna jaarlijks gekort op de loonbijstel -
ling , maar overheidswerkgevers maken toch hogere afspra -
ken over de contractloonontwikkeling om gekwalificeerd
personeel aan te kunnen trekken en huidig personeel te
Bron: berekeningen Ministerie van BZK, op basis van cijfers CPB
Korting van de totale loonbijstelling,
in procenten van de uitkomst van het referentiemodel
Over de afgelopen zestien jaar
heeft het kabinet gemiddeld op jaarbasis
een beleidsmatige korting op de loonbijstelling
doorgevoerd van 28 procent

537Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
Personeel & Organisatie ESB
01
2 3
4
5
6
7
In procenten
‘9 9 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12 ‘13 ‘14
Loonontw ik kelin g i n r e fe re n tie m odel (percentage van l oonso m ) Feit e lijk e l o onontw ik kelin g o ve rh eid ( m uta tie p er j a ar i n procenten)
behouden. In figuur 2 is te zien dat de gemiddelde loonstij -
ging van overheidsmedewerkers bijna elk jaar hoger ligt dan
wat er voor loonstijging in het referentiemodel beschik -
baar is. Alleen in 2002 en 2008 lag de vergoeding vanuit
het referentiemodel hoger dan wat er uiteindelijk door de
overheidssectoren aan loonontwikkeling is uitgegeven. De
veelvuldige kortingen op het referentiemodel worden blijk -
baar gedeeltelijk gecompenseerd uit andere middelen. Een
besparing op de loonkosten is de afgelopen jaren dus slechts
gedeeltelijk een echte besparing op loonkosten geweest, en
gedeeltelijk betaald door bezuinigingen op andere kosten.
Zo hebben gemeenten bijvoorbeeld in 2012 een cao met
een (beperkte) loonstijging afgesloten, terwijl de nullijn
van kracht was en er geen extra budgetten beschikbaar kwa -
men. Het kabinet kiest voor een beleidsmatige korting op
de uitkomsten van de referentiesystematiek, waar sommige
overheidssectoren op hun beurt weer van afwijken.
CONCLUSIES EN BELEIDSIMPLICATIES
Analyse van de werking van het referentiemodel gedurende
de afgelopen zestien jaar laat zien dat opeenvolgende kabi-
netten veelvuldig kiezen voor een beleidsmatige korting op
de uitkomsten van het referentiemodel. Het toepassen van
de beleidsmatige korting heeft niet het gewenste effect: de
loonkosten stijgen desondanks toch, wat ertoe leidt dat dit
gecompenseerd wordt uit andere (daar niet voor bedoelde)
middelen. Tevens wordt in latere jaren de achterstand in
loonontwikkeling ingehaald. Door af te zien van de beleidsmatige korting is er ruim -
te voor overheidswerkgevers om werknemers de gemid -
delde loonontwikkeling in de markt te vergoeden, zonder
daar in financieel opzicht op achteruit te gaan en zonder
middelen te moeten aanspreken die niet bedoeld zijn voor
arbeidsvoorwaarden. Dit kan, door de werking van het re -
ferentiemodel wettelijk vast te leggen. Een beleidsmatige
korting in tijden dat het kabinet het financieel wat krapper
heeft, is dan op korte termijn niet meer mogelijk. Besparingen op loonkosten zouden in de toekomst be -
ter in het licht kunnen worden gezien van besparingen op
de totale apparaatskosten, oftewel alle personele en materi-
ele kosten. Overheidsorganisaties zouden een prikkel moe -
ten hebben om goedkoper en efficiënter te werken, door de
werkprocessen voortdurend te willen optimaliseren. Dit
vraagt om een actieve en systematische sturing op de pro -
ductiviteitsontwikkeling van een organisatie. De OESO
(2011; 2014; 2015) heeft al meerdere malen geadviseerd
om een dergelijke sturing in Nederland in te voeren, wat
ook door SEO (2012) wordt gesteld. Een jaarlijks terugkerende korting op operationele
kosten, gerealiseerd door productiviteitsstijgingen (een zo -
genoemde productiviteitskorting ), voorziet in de politieke
wens om tot een kleinere, compactere overheid te komen,
en te sturen op overheidsbudgetten. Bovendien prikkelt
een jaarlijkse productiviteitskorting de overheid om effi-
ciënter te werken en kan het de innovatie in de publieke
sector aanwakkeren. Ervaringen in het buitenland, zoals in
Denemarken en Australië, laten zien dat een productiviteit -
korting in de publieke sector goed kan werken. Een produc-
tiviteitskorting , van bijvoorbeeld één procent per jaar, zou
dan in de plaats kunnen komen van de nu onvoorspelbare en omvangrijke kortingen op de loonbijstelling , en over
-
heidsorganisaties de mogelijkheid geven om besparingen
naar eigen inzicht in te vullen. Daarbij dient dan geborgd
te zijn dat er geen uitwisseling kan zijn tussen personele en
materiële middelen enerzijds, en beleidsgelden anderzijds.
Op deze wijze wordt een besparing op het overheidsap -
paraat gerealiseerd zonder de verstorende effecten van het
toepassen van de beleidsmatige korting op de uitkomsten
van de referentiesystematiek.
LITERATUUR
CPB (2012) Wat levert de nullijn voor de ambtenaren in 2011 op? Centraal Economisch Plan 2012.
Den Haag: Centraal Planbureau.
Dutt, P. (2009) Trade protection and bureaucratic corruption: an empirical investigation.
Canadian Journal of Economics, 42(1),155–183.
OESO (2011) Value for money in government: the Netherlands 2010 . Parijs: OESO.
OESO (2014) Working party of senior budget officials, building on basics, draft final report of the
OESO Value for money in government study. Berlijn: OESO.
OESO (2015) Building on basics. Value for money in government. Parijs: OESO.
Pellegrini, L. en R. Gerlagh (2008) Causes of corruption: a survey of \ cross-country analyses
and extended results. Economics of Governance, 9(3), 245–263.
SCP (2012) Countries compared on public performance. A study of public sector perfo\ rmance in 28
countries. Den Haag: SCP.
SEO (2012) Prikkels voor productiviteit. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
SEO (2013) Development of the public-private wage differential in the Netherlands 1979–2009.
Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Zeilstra, A.S. en A.C. Elbourne (2014) Follow the leader? Public and pr\ ivate wages in the
Netherlands. CPB Discussion Paper, 274.
Bron: berekeningen Ministerie van BZK, op basis van cijfers CPB
Loonkosten van overheidswerknemers
afgezet tegen de vergoeding uit het referentiemodelFIGUUR 2