.
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
marktordening
Macht en onmacht
van de MKBA:
een essay
Jarig
van Sinderen
Chief Economist bij
ACM en hoogleraar
aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam
44
D
e kwantificering van de economische
effecten van beleidsmaatregelen is in
ons land populair. De schatting van de
impact van beleidsvoornemens op de
groei, de werkgelegenheid en het financieringstekort
is niet meer weg te denken, zoals we bijvoorbeeld
kunnen constateren bij de jaarlijkse publicatie van
de Macro Economische Verkenning. Het Centraal
Planbureau (CPB) neemt bij de doorrekening van
overheidsingrepen al jaren een vrijwel onaangetaste
positie in, maar dat was bij de besluitvorming in de
jaren negentig van de vorige eeuw rond grote infrastructuurprojecten veel minder het geval. Iedereen
die een bepaald plan wilde adstrueren nam dan een
onderzoekbureau in de arm om aan te tonen dat het
eigen idee positieve economische effecten genereerde. Anderen lieten dan weer cijfermatig zien dat een
alternatief plan nog beter uitpakte. Bij de over elkaar
heen buitelende berekeningen stonden de traditionele macro-economische becijferingen diametraal tegenover de calculaties waarin de impact van de infrastructuur op de versterking van de aanbodkant van de
economie centraal stond. Dat betekende dat veel studies incompleet waren, wat weer een voedingsbodem
leverde voor felle discussies tussen diverse bureaus
wat nu wel of niet een goede becijfering was. De invloed van de diverse onderzoeken bij de uiteindelijke
beleidskeuzes was daardoor beperkt. Zo is het besluit
om de Betuweroute aan te leggen uiteindelijk niet ge-
baseerd op een eensluidend economisch advies, want
dat was er niet. Het CPB was aanvankelijk positief
over deze spoorlijn, maar werd later kritischer toen er
nieuwe feiten over zowel de kosten als de te verwachten opbrengsten kwamen. De prognose over de investeringskosten stegen in een periode van twee jaar
met maar liefst veertig procent (CPB, 1995). Eduard
Bomhoff (1995) echter was zeer positief over de impact van dit project op de concurrentiepositie van
Nederland en het ondernemersklimaat. Hij baseerde
zich daarbij op meer algemene noties over de relatie
tussen investeringen in infrastructuur en economische groei, zonder zich om de specifieke vraagstukken rond de infrastructuurprojecten te bekommeren.
Het CPB (1995) concludeerde daarom: “Bomhoff
levert geen bijdrage tot verhoogd inzicht in de economische effecten van de Betuwerouteâ€. Deze controverse maakte de besluitvorming over wel of geen
Betuweroute vooral een politieke beslissing. De door
minister Annemarie Jorritsma in 1994 ingestelde
commissie-Hermans om een eerder kabinetsbesluit
over de Betuweroute nog eens te heroverwegen, adviseerde uiteindelijk positief, waarbij de diverse studies
vanwege hun tegenstrijdigheid slechts een marginale
rol speelden. Later verzuchtte ex-minister Jorritsma:
“Er liggen gewoon tien rapporten en ieder heeft zo
zijn eigen methode om iets uit te rekenen. Daarna
probeert de politiek volstrekt zelfstandig al die gegevens te gebruiken om tot een volstrekt zelfstandige
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
Marktordening ESB
beslissing te komen. Het is toch niet zo dat wij dan
proberen om die rapporten te veranderen? Die rapporten liggen er.†(Commissie-Duivesteijn, 2005, p.
189).
Omdat zowel de SG van Verkeer & Waterstaat
als die van EZ, respectievelijk Seen van der Plas en Ad
Geelhoed, deze concurrentieslag tussen onderzoekinstituten met als resultaat dat de onderzoeken geen rol
speelden bij de uiteindelijke beleidskeuze zeer onwenselijk vond, en ook verspilling van belastinggeld, werd
na dit debacle een werkgroep in het leven geroepen
om dit probleem te tackelen. Vele van de onderzoekinstituten die aan de becijferingen hadden bijgedragen
werd gevraagd lid te worden van de werkgroep. Marion Gout, werkzaam bij het toenmalige Ministerie
van Verkeer & Waterstaat, was de eerste voorzitter van
de werkgroep die uiteindelijk zou uitmonden in het
Onderzoekprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI). Marion is sinds 2004 mijn echtgenote. OEEI was toen al lang OEI geworden: Onderzoekprogramma Effecten Infrastructuur. Ik deed mee
vanuit EZ. Carel Eijgenraam was de expert die namens
het CPB deelnam aan de vergaderingen. Hij pleitte
ervoor om de kosten-batenanalyse een prominentere
plaats in de berekeningen te geven. Niemand van de
andere onderzoekinstituten durfde daartegen te protesteren. Het CPB ging, samen met Nol Verster van
het NEI (Nederlands Economisch Instituut), voortvarend te werk om een KBA-leidraad te schrijven en
voelde zich gesteund door de commissie-Barten, die
het CPB eind jaren negentig visiteerde. Barten adviseerde dat het CPB de kosten-batenanalyse serieuzer
op moest pakken (Koopmans, 2010). Het eindadvies
van de OEEI was sterk door de advisering van het CPB
en NEI beïnvloed. Dit advies gaf dan ook aan dat van
alle methoden om effecten van grote infraprojecten te
bepalen de MKBA het beste instrument is om de welvaartseffecten te berekenen (Eijgenraam et al., 2000).
Daarvoor zijn vijf belangrijke argumenten te noemen.
Ten eerste: de methode is goed verankerd in de economische wetenschap. Ten tweede: in de MKBA zijn
welvaartsaspecten goed mee te nemen. Ten derde: de
methodiek maakt het mogelijk de effecten systematisch in te schatten. Ten vierde: er kunnen verdelingsaspecten, onzekerheden en alternatieven worden weergegeven. En ten vijfde: het geheel is goed inpasbaar in
de diverse stadia van de besluitvorming.
Het kabinet besloot daarop dat voor ieder groot
infrastructuurproject van het Rijk een kosten-batenJaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
analyse moet worden uitgevoerd. Het CPB kreeg daarin een prominente rol (Tweede Kamer, 2003).
Sinds het begin van deze eeuw wordt er bij infrastructurele projecten dan ook gebruikgemaakt van
MKBA’s, soms van het CPB zelf, soms van anderen en
in dat geval getoetst door het CPB.
Barbara Baarsma en Jules Theeuwes (2009) pleitten ervoor om ook in al die gevallen waar het gaat om
de rolverdeling markt en/of overheid een MKBA uit
te voeren. Uitgangspunt moet volgens hen zijn dat
het belangrijk is om eerst te bezien of de markt een allocatieprobleem op kan lossen. Wanneer er sprake is
van marktfalen, zal vervolgens gekeken worden welke
overheidsinterventie dit probleem mogelijk zou kunnen aanvatten. In sommige gevallen kan dat betekenen
Juist de waardering van
kosten en baten is een van de
problemen van de MKBA
dat de overheid een probleem moet laten voor wat het
is, omdat de overheidsinterventie meer kwaad aanricht
dan bijdraagt aan de oplossing. In andere gevallen
kan de MKBA aangeven welk instrument het best de
maatschappelijke doelen tegen de laagste kosten kan
verwezenlijken. Gebruikmaken van een MKBA kan
de besluitvorming ondersteunen en verbeteren. Een
explicitering van de kosten en de maatschappelijke
opbrengsten helpt bij de oordeelsvorming. Dat heeft
toepassing van OEI laten zien. Tegelijkertijd is het wel
zo dat het gemakkelijker is om de kosten en baten van
infraprojecten in kaart te brengen dan om alle ins en
outs van het oplossen van marktfalen vast te stellen, te
kwantificeren en in geld te waarderen. Juist deze waardering van de kosten en de baten is een van de problemen van de MKBA.
Een MKBA maakt gebruik van gegevens van
derden over kosten, de te verwachten opbrengsten, de
welvaartseffecten et cetera. Bij projecten waarbij het
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
45
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
fysieke investeringen betreft, zijn dat soort prognoses
al onbetrouwbaar, laat staan wanneer het gaat om het
becijferen van meer abstracte entiteiten zoals regulering, hervormingen of de invloed van wetgeving. Zoals
hiervoor al aangegeven bij calculaties rond de aanleg
van de Betuweroute veranderde de opvatting van het
CPB rond het wel of niet aanleggen van deze verbinding tussen 1993 en 1995, omdat de raming van de
kosten met veertig procent was veranderd. Een ander
probleem is dat er het risico bestaat van dubbeltellingen. Stel dat een nieuwe weg de reisafstand tussen A en
B verkort. Mede door de vermindering van de reistijd
zal de waarde van de huizen in plaats A stijgen. Tegelijkertijd dient aan de vermindering van de reistijd zelf
ook een positieve waarde toegekend te worden, hoewel
een deel daarvan al verdisconteerd is in de waarde van
de huizenprijs. Welk deel moet er precies aan toegekend worden? Verder is de keuze van het te hanteren
model van invloed op de uitkomsten. Een van de problemen die bij de discussie tussen het CPB en Bomhoff
meespeelde, was de vraag of een investering in de infrastructuur een eenmalige impuls in de economische
groei geeft of een permanente. De economische standaardtheorie doceert het eerste; de aanbodeconomen
geloven ook in een meer permanent effect. Ten slotte
is het niet mogelijk om alle ins en outs van projecten
te kwantificeren. Voordelen kunnen ook in de immateriële sfeer liggen, zoals schoonheid, solidariteit en
moreel gedrag. Deze zijn moeilijk te kwantificeren.
Desondanks is het nuttig MKBA’s te maken, maar de
beperktheid ervan dient voortdurend onder ogen gezien te worden. Transparantie van de becijferingen is
essentieel.
Een MKBA is een hulpmiddel om besluiten weloverwogen te nemen. Het is dus goed om ook bij grote
reguleringsvraagstukken een dergelijke analyse uit te
voeren. Toch zal een MKBA nooit het laatste woord
kunnen hebben. Ik weet nog goed dat ik met Ad Geelhoed sprak om een vergadering van de OEEI voor te
bereiden. Hij kwam toen aan met de economische
analyses rond de voor- en nadelen van de Kanaaltunnel. Zijn conclusie was helder: “Niks van wat er werd
voorspeld is gebeurd, en wat er is gebeurd heeft niemand voorzien. Uiteindelijk gaat het om visie.†Visie is
moeilijk te becijferen.
Literatuur
Baarsma, B. en J. Theeuwes (2009) Publiek belang en marktwerking: argumenten
voor een welvaartseconomische aanpak. Preadviezen voor de Koninklijke Vereniging
voor de Staathuishoudkunde. Amsterdam: KVS.
Bomhoff, E.J.(1995) ‘Met de spade op de schouder’: infrastructuur en economische groei. Breukelen: Nijenrode Forum for Economic Research.
Commissie-Duivesteijn (2005) Reconstructie Betuweroute: de besluitvorming uitvergroot. Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten, Tweede Kamer, 29283, nr. 7.
CPB (1995) Economische effecten van de Betuweroute op basis van recente informatie, CPB Werkdocument, 75.
Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster (2000) Evaluatie
van infrastructuurprojecten; Leidraad voor kosten-batenanalyse. Den Haag: Sdu.
Koopmans, C. ( 2010) Kosten en baten van het Centraal Planbureau: verleden,
heden en toekomst. TPEdigitaal, 4(3), 19–30.
Tweede Kamer (2003) Brief van Minister van V&W. DBS 2003/436.
46
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014