Bevordering arbeidsparticipatie moeders

ESB Sociale zekerheid

sociale zekerheid

Bevordering
arbeidsparticipatie
bijstandsmoeders
Een inkomensvrijlating vergroot de arbeidsinschakeling van bijstandsmoeders met jonge kinderen. Hoewel de uitstroom uit de
bijstand op korte termijn niet toeneemt, kan de gemiddelde uitkeringslast dalen wanneer de inkomensvrijlating zich richt op de
bijstandsmoeders voor wie de afstand tot de arbeidsmarkt groot is.

marike knoef
Universitair docent
aan de Universiteit
Leiden
jan van ours
Hoogleraar aan de
Universiteit van
Tilburg

548

A

lleenstaande moeders in de bijstand komen
moeilijk aan een baan. Ze zijn vaak laagopgeleid en hebben een geringe verdiencapaciteit. Hun sociale netwerk is dikwijls beperkt en als zij gaan werken moeten zij dit
combineren met opvang voor hun kinderen. Onderzoek naar
het effect van financiële prikkels op het arbeidsaanbod van
alleenstaande moeders in de bijstand is niet eenduidig in de
uitkomsten. Bettendorf et al. (2013) bestuderen de uitbreiding van de aanvullende alleenstaande-ouderkorting naar
moeders met een jongste kind van twaalf tot en met vijftien
jaar oud. Hoewel deze hervorming het netto-inkomen van de
doelgroep met vijf procent verhoogde, waren de effecten op
de arbeidsparticipatie verwaarloosbaar. Matsudaira en Blank
(2014) analyseren het effect van een inkomensvrijlating in de
Verenigde Staten voor alleenstaande moeders in de bijstand.
Ook zij vinden dat er slechts sprake is van een klein effect op
de arbeidsparticipatie van die alleenstaande moeders. Brewer
et al. (2007) daarentegen vinden dat in Groot-Brittannië
financiële prikkels voor alleenstaande moeders wel een aanzienlijk effect hebben.
In Nederland hadden alleenstaande moeders in de bijstand tot 2012 geen financiële prikkel om te gaan werken, om-

dat elke euro die zij verdienden in mindering werd gebracht
op hun uitkering. Een deeltijdbaan was daarom financieel
gezien niet aantrekkelijk. De overheid wilde hier verandering
in brengen en deeltijdarbeid voor alleenstaande moeders in
de bijstand met jonge kinderen bevorderen. Om na te gaan
welk beleid effectief zou kunnen zijn, heeft het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een beleidsexperiment uitgevoerd in samenwerking met een aantal gemeenten,
CentERdata en IVA Beleidsonderzoek en Advies. Dit artikel
beschrijft het experiment en de effecten van de beleidsmaatregelen die we gemeten hebben. Ten opzicht van de beleidsevaluatie uit 2011 gaat de aandacht uit naar alleenstaande moeders in plaats van vaders en moeders, en worden verschillende
effecten toegestaan voor ouders met kinderen tussen 0‒4 en
5‒12 jaar (Knoef en Van Ours, 2014).
Het experiment

Veertien Nederlandse gemeenten hebben tussen 1 januari
2009 en 31 december 2010 deelgenomen aan het beleidsexperiment. In deze gemeenten hadden alleenstaande bijstandsmoeders met kinderen jonger dan twaalf jaar recht op een
inkomensvrijlating. Van het verdiende loon mochten ze vier
euro per uur zelf houden, tot een maximum van 120 euro per
maand. Het doel van deze inkomensvrijlating was om deeltijdwerk financieel aantrekkelijk te maken en de uitkeringslast
te verlagen. De achterliggende gedachte was ook dat op deze
manier alleenstaande moeders op termijn hun arbeidstijd
kunnen uitbreiden zodra hun kinderen minder zorg nodig
hebben.
Figuur 1 laat zien welke financiële prikkels ontstaan door
de inkomensvrijlating. De figuur geeft de relatie weer tussen
het aantal gewerkte uren en het inkomen (per week). De oude
budgetlijn volgt de route BCA en de nieuwe budgetlijn de
route BDECA. Er is uitgegaan van een netto-uurloon van
7,50 euro. We zien dat de inkomensvrijlating deeltijdarbeid
stimuleert. Ook zien we dat het onwaarschijnlijk is dat de
alleenstaande ouders een voltijdbaan aantrekkelijker vinden
Jaargang 99 (4693) 11 september 2014

Sociale zekerheid ESB

dan een deeltijdbaan in de bijstand met inkomensvrijlating.
Omdat de inkomensvrijlating de bijstand aantrekkelijker
maakt, zou dit kunnen leiden tot een lagere uitstroom uit de
bijstand, of zelfs een hogere instroom erin. In de effectmeting
is onderzocht of dit aanmoedigingseffect een rol speelt. Alleenstaande moeders met kinderen jonger dan twaalf jaar die
al actief waren op de arbeidsmarkt komen ook in aanmerking
voor de inkomensvrijlating gedurende de experimentperiode.
We hoeven ons daarom niet te bekommeren om eventuele
anticipatie-effecten, omdat er geen reden was om arbeidsparticipatie uit te stellen tot de start van het experiment.
Naast de inkomensvrijlating hebben zes van de veertien
gemeenten een arbeidspool ingericht. Hierin hebben klantmanagers van gemeenten banen geworven in de particuliere
sector of bij de gemeente zelf voor minstens twaalf uur per
week. Vervolgens werden alleenstaande ouders met kinderen
jonger dan twaalf jaar naar deze banen geleid. Het dienstverband in de arbeidspool was tijdelijk en alleenstaande ouders
werden gestimuleerd om meer uren te gaan werken. De gemeente koos zelf welke alleenstaande ouders zij benaderde
voor de arbeidspool.

niet aan het experiment deelnemen, leidt vanwege deze zelfselectie niet tot een correcte meting van de effecten van het experiment. Aan dit methodologische probleem kan het hoofd
geboden worden door in de effectmeting de ontwikkelingen
tijdens het experiment te vergelijken met ontwikkelingen
voorafgaand aan het experiment in de experimentgemeenten
en de overige Nederlandse gemeenten. Verder zien we dat de

Omdat de inkomensvrijlating
de bijstand aantrekkelijker maakt,
zou dit kunnen leiden tot een lagere
uitstroom uit de bijstand

Data en methode

Om de effecten van het experiment te meten, worden de
Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS) en de Gemeentelijke
Basisadministratie (GBA) 2005–2010 gebruikt, die verzameld zijn door het CBS. De BUS geeft informatie over alle
bijstandsgerechtigden in Nederland die vanaf januari 2005
tot en met december 2010 een WWB-uitkering hebben ontvangen. De deelnemende gemeenten (experimentgemeenten)
zijn Almere, Bodegraven, Breda, Echt-Susteren, Enschede,
Groningen, Heerenveen, Nijmegen, Reiderland, Schiedam,
Scheemda, Vlaardingen, Winschoten en Zwolle. Sinds 1 januari 2010 vormen Reiderland, Scheemda en Winschoten de
nieuwe gemeente Oldambt. De gemeentelijke arbeidspool is
ingericht in zes van de veertien gemeenten, te weten Almere,
Bodegraven, Groningen, Heerenveen, Nijmegen en Schiedam. Met uitzondering van Drenthe, Zeeland en Utrecht zijn
alle provincies in het experiment vertegenwoordigd. Verder
doen er zeven zeer grote gemeenten mee (meer dan 100.000
inwoners), twee grote gemeenten (tussen 50.000 en 100.000
inwoners) en vijf middelgrote of kleine gemeenten (tot
50.000 inwoners). Als onderdeel van de G4 was Amsterdam
oorspronkelijk betrokken bij het experiment, maar de uitvoering van het experiment was daar vanwege de grote omvang
van de doelgroep dermate veeleisend, dat het niet goed van
de grond is gekomen. Amsterdam is daarom buiten de analyse
gehouden. Let wel, ook wanneer alle G4-gemeenten uit de
analyse gehouden worden, zijn de resultaten nagenoeg gelijk.
Alle overige Nederlandse gemeenten zijn controlegemeenten.
In het experiment is gekozen voor een vrijwillige deelname van gemeenten, want dat creëert draagvlak, het zorgt
ervoor dat de deelnemende gemeenten gemotiveerd zijn en
in staat zijn om de experimentele instrumenten toe te passen
en de data voor de effectmeting aan te leveren. De keerzijde
van vrijwillige deelname is dat gemeenten kunnen afhaken en
er mogelijk selectie plaatsvindt. Daarbij kan het bijvoorbeeld
gaan om gemotiveerde gemeenten die al relatief goed presteren of juist de gemeenten met veel kansarme alleenstaande
ouders. Het simpelweg vergelijken van gemeenten die wel en
Jaargang 99 (4693) 11 september 2014

instroom, de uitstroom en de geobserveerde karakteristieken
van de alleenstaande ouders in de WWB voorafgaand aan het
experiment ongeveer gelijk zijn in de experiment- en controlegemeenten.
In essentie is de effectmeting van een experiment eenvoudig.
We vergelijken experimentgemeenten met controlegemeenten, de experimentperiode (2009–2010) met de controleperiode (2005–2008) en de doelgroep (alleenstaande ouders met
het jongste kind tot twaalf jaar) met de controlegroep (alleenstaande ouders met het jongste kind tussen twaalf en achttien
jaar). Dit gebeurt simultaan met behulp van de zogenoemde
difference-in-difference-in-differences-methode.
Het effect van de arbeidspool wordt gemeten door de expe-

Budgetlijn met en zonder inkomensvrijlating

figuur 1

Inkomen per
week
A

E

D

255 euro

4 euro per uur
C

B

225 euro

7,5 euro per
uur

34 uur

30 uur

7,5 uur

O

Arbeidsuren per week

549

ESB Sociale zekerheid

rimentgemeenten met een arbeidspool te vergelijken met
de experimentgemeenten zonder arbeidspool. Aangezien de
gemeenten zelf mochten kiezen welke ouders zij benaderden
voor de arbeidspool, meten we de intention to treat. Dit betekent dat er niet gecorrigeerd wordt voor de onwillekeurige selectie van ouders die benaderd worden door gemeenten voor
de arbeidspool. Mogelijk wordt op deze manier de potentiële
effectiviteit van de arbeidspool onderschat, maar zo kan wel
rekening gehouden worden met het al dan niet succes hebben
van gemeenten om banen te vinden voor de bijstandsmoe-

De inkomensvrijlating heeft
gezorgd voor een significante toename van
het arbeidsinkomen van allochtonen
met zo’n 76 tot 96 euro per maand

ders. Daarnaast wordt enkel het effect van de arbeidspool als
additioneel instrument naast de inkomensvrijlating gemeten.
Er zijn immers geen gemeenten die de arbeidspool ingericht
hebben zonder de inkomensvrijlating.
Resultaten

Figuur 2 vergelijkt de instroom naar werk in de experimentgemeenten (zwarte lijnen) en in de controlegemeenten

Effecten van het experiment, gedifferentieerd
naar de leeftijd van het jongste kind
Allochtonen

tabel 1

Allochtonen

0–4

5–11

0–4

5–11

16,4 **

18,4**

–5,0

–5,5

6,4

14,8

15,9

12,1

9

–4,2

–3,7

–15,3

–11,2

8,4

7,6

Arbeid binnen twee jaar
Inkomensvrijlating
Arbeidspool

5,8

Uitstroom binnen twee jaar
Inkomensvrijlating
Arbeidspool
Arbeidsinkomen
Inkomensvrijlating

96 ***

76**

43

61*

Arbeidspool

49

79**

94**

61

Uitkeringslast
Inkomensvrijlating

–55*

–23

Arbeidspool

–33

–76**

*/**/*** Significant op respectievelijk tien-, vijf- en eenprocentsniveau

550

–6

–47

–57*

–57

(grijze lijnen) voor alleenstaande moeders voorafgaand aan
de experimentperiode (gestreepte lijnen) en gedurende de
experimentperiode (doorgetrokken lijnen). Het gaat hier om
deeltijdarbeid, waarmee niet genoeg wordt verdiend om uit
de bijstand te stromen (anders hebben we te maken met uitstroom). De horizontale as geeft de uitkeringsduur in dagen,
de verticale as het percentage alleenstaande ouders dat bij een
gegeven uitkeringsduur met deeltijdarbeid is begonnen. De figuur laat zien dat voorafgaand aan het experiment de duur tot
de eerste deeltijdbaan ongeveer gelijk was in de experimenten controlegemeenten (de twee gestreepte lijnen). Na een jaar
(365 dagen) was ongeveer tien procent met deeltijdarbeid begonnen. Tussen de controleperiode en de experimentperiode
daalde het aantal nieuwe banen in controlegemeenten, waarschijnlijk vanwege de crisis. Daarentegen is in de experimentgemeenten de instroom naar werk toegenomen, wat wijst op
een positief effect van het experiment. Figuur 2 betreft allochtone alleenstaande moeders. Voor autochtone alleenstaande
bijstandsmoeders is geen effect zichtbaar (hier niet getoond).
Figuur 3 geeft de uitstroom uit de bijstand weer voor
allochtone bijstandsmoeders. Tijdens de experimentperiode
was de uitstroom naar werk lager dan tijdens de controleperiode, wederom waarschijnlijk vanwege de crisis. De uitstroom
is bijna gelijk in de controle- en de experimentgemeenten,
zowel in de controleperiode als tijdens de experimentperiode. Het experiment lijkt dus geen effect te hebben op de
uitstroom uit de bijstand. Dit geldt ook voor autochtone bijstandsmoeders.
In tabel 1 zien we de effecten van het experiment voor
autochtonen en allochtonen, gedifferentieerd naar de leeftijd
van het jongste kind. Deze effecten zijn bepaald met behulp
van duurmodellen en lineaire regressiemodellen waarin de
difference-in-difference-in-differences-methode geïmplementeerd zijn om het effect van het experiment te meten. We zien
dat de inkomensvrijlating een significant positief effect heeft
gehad op de instroom naar arbeid voor allochtone bijstandsmoeders. De kans dat zij binnen twee jaar een deeltijdbaan
hebben naast hun bijstandsuitkering neemt door de inkomensvrijlating zo’n zestien à achttien procentpunten toe. De
arbeidspool heeft geen effect op de instroom naar arbeid.
De instrumenten hebben geen significant effect gehad
op de uitstroom uit de bijstand, noch positief noch negatief.
Mogelijk kunnen er op lange termijn wel meer bijstandsmoeders uitstromen, als zij hun uren uit kunnen breiden wanneer
kinderen ouder worden en vanwege de opgedane werkervaring.
De inkomensvrijlating heeft gezorgd voor een significante toename van het arbeidsinkomen van allochtonen met
zo’n 76 tot 96 euro per maand. Dit betekent dat er gemiddeld zo’n twee à drie uur meer gewerkt werd per week, wat
in lijn is met figuur 1. De arbeidspool heeft een significant
effect op het arbeidsinkomen van allochtonen met het jongste kind tussen vijf en elf jaar en autochtonen met het jongste
kind tussen nul en vier jaar. Allochtone bijstandsmoeders met
het jongste kind tot en met vier jaar behoren tot een relatief
moeilijke groep en zijn waarschijnlijk minder vaak benaderd
voor de arbeidspool. Daarentegen vormen autochtonen met
het jongste kind tussen vijf en elf jaar relatief de makkelijkste
groep. Zij hebben waarschijnlijk minder hulp nodig bij het
vinden van een baan en daarom is de arbeidspool voor hen
Jaargang 99 (4693) 11 september 2014

Sociale zekerheid ESB

Conclusie

Een inkomensvrijlating vergroot deeltijdwerk onder alleenstaande bijstandsmoeders met kinderen jonger dan twaalf
jaar. Het aantal gewerkte uren neemt toe, vooral voor allochtone bijstandsmoeders die een heel zwakke positie op de arbeidsmarkt hebben. De toename van het aantal uren is evenwel gering. Verwonderlijk is dat niet omdat er geen financiële
prikkel is om veel uren te gaan werken. Als het doel is om de
bijstandsuitkeringslast te verminderen, dan zou het verstandig zijn om de leeftijdsgrens van twaalf jaar te verlagen omdat
alleenstaande moeders met niet heel jonge kinderen toch wel
participeren op de arbeidsmarkt. Een inkomensvrijlating is
dan verhoudingsgewijs een duur beleidsinstrument wanneer
het aan iedereen aangeboden wordt. Dit sluit aan bij de beleidsevaluatie uit 2011 waar voor alle mensen in de doelgroep
samen (vaders en moeders en beide leeftijdscategorieën van
het jongste kind) gevonden werd dat de inkomensvrijlating
geen effect had op de uitkeringslast.
Na afloop van het experiment is er een landelijke wettelijke inkomensvrijlating gekomen voor alleenstaande ouders
in de bijstand met kinderen jonger dan twaalf jaar. Tijdens
het experiment kwam naar voren dat de urenregistratie tijdrovend is. Er is daarom gekozen voor een inkomensvrijlating
van 12,5 procent van de arbeidsinkomsten met een maximum
van ongeveer 120 euro per maand. Dit zal voor de meeste
alleenstaande ouders minder zijn dan de 4 euro per uur uit
het experiment. De inkomensvrijlating is mogelijk gedurende
maximaal dertig maanden en moet naar het oordeel van de
gemeente bijdragen aan de arbeidsinschakeling. Gemeenten
mogen eigen regels opstellen om dit te beoordelen. Deze beleidsvrijheid biedt mogelijkheden om te experimenteren en
kennis op te doen over de meest efficiënte aanpak. De weg
naar een slimmere arbeidsinschakeling begint met experimenteren, meten en weten.

Instroom werk naast de bijstandsuitkering,
allochtone bijstandsmoeders

figuur 2

Ratio instroom werk

0,3

0,2

0,1

0
0

365

730

1095

Aantal dagen
Controlegemeente, controleperiode
Controlegemeente, experimentperiode

Experimentgemeente, controleperiode
Experimentgemeente, experimentperiode

Uitstroom uit de bijstand, allochtone
bijstandsmoeders

figuur 3

0,8
0,7
Ratio uitstroom bijstand

waarschijnlijk niet significant effectief. Aangezien de arbeidspool geen effect heeft op de instroom naar arbeid, heeft deze
er waarschijnlijk voor gezorgd dat alleenstaande moeders
meer uren zijn gaan werken dan ze zonder arbeidspool gedaan
zouden hebben.
De inkomensvrijlating zorgde voor een significante daling van de gemiddelde uitkeringslast voor allochtone bijstandsmoeders met het jongste kind tussen nul en vier jaar.
De gemiddelde uitkeringslast daalde met 55 euro per maand.
Dit is minder dan de toename van het arbeidsinkomen (96
euro per maand), omdat een deel van het arbeidsinkomen (4
euro per uur) vrijgelaten werd. De gemiddelde uitkeringslast
daalde niet voor allochtonen met het jongste kind tussen vijf
en elf jaar en voor autochtonen. Een verklaring hiervoor is dat
er in die groepen meer bijstandsmoeders zijn die ook zonder
de inkomensvrijlating werken. Aan deze ouders moest in het
experiment ook een inkomensvrijlating gegeven worden en
dat kostte geld. Dit vermindert de effectiviteit van de inkomensvrijlating. De arbeidspool verlaagde de gemiddelde uitkeringslast voor allochtonen met kinderen tussen vijf en elf
jaar en voor autochtonen met kinderen tussen nul en vier jaar.

0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0

365

730

1095

Aantal dagen
Controlegemeente, controleperiode
Controlegemeente, experimentperiode

Experimentgemeente, controleperiode
Experimentgemeente, experimentperiode

Literatuur
Bettendorf, L., K. Folmer en E. Jongen (2013) The dog that did not bark: the EITC for single
mothers in the Netherlands. CPB Discussion Paper, 229.
Brewer, M., A. Duncan en A. Shepard (2007) Did working families’ tax credit work? The impact of in-work support on labour supply in Great Britain. Labour Economics, 13(3), 699-720.
Knoef, M. en J.C. van Ours (2014) How to stimulate single mothers on welfare to find a job;
evidence from a natural experiment. CentER Discussion Paper, 14(30).
Matsudaira, J.D. en R.M. Blank (2014) The impact of earnings disregards on the behavior of
low income families. Journal of Policy Analysis and Management, 33(1), 1–29.

Jaargang 99 (4693) 11 september 2014

551