Ga direct naar de content

Kosten en baten van waterkwaliteitsbeleid

Geplaatst als type:
Gepubliceerd om: april 29 2009

De Nederlandse waterbeheerders hebben maatregelen voorgesteld om aan de Europese Kaderrichtlijn Water te voldoen.
Dit beleid wordt geëvalueerd door de kosten van deze maatregelen af te zetten tegen maatstaven die rekening houden
met de complexe wijze waarop die maatregelen de milieu- en
natuurkwaliteit beïnvloeden. Hieruit blijkt dat de maatregelen
kosteneffectief zijn, maar niet volledig hun doel bereiken.

I

n 2000 is de Kaderrichtlijn Water (KRW) van
kracht geworden. Deze Europese richtlijn kent
een ambitieuze doelstelling: uiterlijk in 2015
zijn alle oppervlaktewateren chemisch schoon
en ecologisch gezond, en is er voldoende schoon
grondwater voor de natuur. Als dit technisch niet
haalbaar of onevenredig kostbaar is, kan voor specifieke wateren maximaal twaalf jaar uitstel worden
gevraagd. In 2027 moet de KRW-ambitie dus zijn
gerealiseerd.
Sinds 2005 werken regionale waterbeheerders,
provincies en Rijkswaterstaat (RWS) intensief samen
bij de opstelling van de voor de KRW benodigde
stroomgebiedbeheersplannen. Voor elk van de 737
waterlichamen die Nederland telt, heeft de verantwoordelijke waterbeheerder waterkwaliteitsdoelen
en maatregelen geïdentificeerd. In 2008 is dit
bijeengebracht in een maatregelenpakket waarmee
wordt beoogd uiterlijk in 2027 aan de KRW-doelen
voor de Nederlandse wateren te voldoen. In Ligtvoet
et al. (2008) zijn de voornemens van de waterbeheerders geëvalueerd. Deze evaluatie betreft de
door de waterbeheerders gekozen ambitieniveaus,
de relevante welvaartseffecten van het totale maatregelenpakket, en de mate waarin de doelen worden
gehaald. Hier worden de uitkomsten van de evaluatie
van het RWS/regiopakket gepresenteerd waarmee
een verbetering van de ecologische waterkwaliteit
in Nederland wordt nagestreefd. Daarbij wordt
dit pakket vergeleken met een aantal aanvullende
maatregelen zonder daarbij de baten van het beleid
te monetariseren.

Evaluatie implementatie KRW
in Nederland
Corjan Brink,
Herman Vollebergh,
Frank Dietz en
Willem Ligtvoet
Economen bij het Plan­
bureau voor de Leefomgeving en projectleider van
de ex ante evaluatie KRW.

Om een zinvolle afweging te kunnen maken tussen
het niveau van de doelen en de kosten die dat
niveau met zich meebrengt, is gerichte informatie
over de relatie tussen de te evalueren maatregelen,
de kosten daarvan en de effecten van deze maatregelen op de waterkwaliteit essentieel. Het effect van
een maatregel op de milieu- en natuurkwaliteit hangt
echter mede af van specifieke omstandigheden en

beleid

Kosten en baten van
waterkwaliteitsbeleid
deze kunnen ook nog van locatie tot locatie sterk
verschillen. Bovendien is vaak sprake van interactie
tussen maatregelen. Dergelijke complicaties maken
de opgave van een evaluatie van maatregelen in een
standaard-MKBA (maatschappelijke kosten-batenanalyse) problematisch.
Belangrijk punt van discussie is daarbij of de baten
van een verdere verbetering van de ecologische
toestand van het watersysteem wel in geld zijn uit
te drukken. De batenmeting wordt namelijk sterk
gecompliceerd doordat er geen eenduidige ­ aatstaf
m
bestaat voor veranderingen van de ecologische
kwaliteit. Een belangrijke uitdaging in de eerdere
evaluatie was dan ook om de effecten van maatregelen op de ecologische kwaliteit kwantitatief in
beeld te brengen, waarbij zo veel mogelijk is aangesloten op de in het kader van de KRW gevraagde
beleidsinformatie.

Meten van ecologische waterkwaliteit
De KRW verschaft niet alleen streefdoelen voor ecologische kwaliteit, maar geeft ook aan hoe de ecologische kwaliteit van water moet worden vastgesteld
volgens de EU. Verder is ook de chemische toestand
van een oppervlaktewaterlichaam van belang. Deze
wordt afgemeten aan concentraties van een aantal
door de EU aangewezen schadelijke stoffen, waarvoor op EU-niveau normen zijn vastgesteld.
De ecologische toestand wordt in belangrijke mate
beoordeeld op basis van zogenoemde biologische
kwaliteitselementen. Dit betekent dat moet worden
geïnventariseerd hoeveel van welke algen, waterplanten, macrofauna (kleine waterdiertjes) en vissen in
een waterlichaam voorkomen en wat de samenstelling en leeftijdsopbouw van het visbestand is. In het
kader van de KRW dienen de lidstaten daarvoor een
monitoringssysteem in te stellen. Het ligt voor de
hand om voor beleidsevaluaties direct bij dit systeem
aan te sluiten.
In Nederland zijn voor alle watertypen afzonderlijk
maatlatten ontwikkeld voor elk van de vier kwaliteitselementen. Daarin is gedetailleerd beschreven welke
specifieke soorten worden gebruikt als indicatoren
voor dit element van de ecologische kwaliteit en hoe
de scores worden bepaald (Evers et al., 2007; Van
der Molen en Pot, 2007). De indicatoren zijn zo
gekozen dat verstoringen van het ecosysteem direct
zichtbaar worden. Ter wille van de vergelijkbaarheid
van maatstaven tussen lidstaten eist de KRW dat
de kwaliteit van de biologische ­ waliteitselementen
k
wordt uitgedrukt in een index met een waarde
tussen nul en een. Daarbij staat een waarde van

ESB

94(4559) 1 mei 2009

283

één voor de kwaliteit zoals die in het desbetreffende watertype
regelen dat betrekking heeft op
Het RWS/regiopakket de regionale wateren en waarvan
zou voorkomen als er nauwelijks of geen menselijke verstoring
was geweest: de referentietoestand. De waarde neemt af naar
een substantieel ecologisch effect
bevat meer
nul naarmate de aangetroffen ecologische toestand verder is
wordt verwacht, zoals de aanleg
maatregelen dan nodig van natuurvriendelijke oevers, herverwijderd van de referentietoestand. Deze relatieve maatstaf
wordt de Ecologische Kwaliteitsratio (EKR) genoemd. Voor
meandering van beken en aanleg
voor een verbetering
de KRW moet elk watertype voldoen aan een EKR van 0,6
van vispassages. De totale investevan de ecologische
of hoger. Dat is de operationalisering van de in de richtlijn
ringen voor deze maatregelen zijn
genoemde goede ecologische toestand.
begroot op ongeveer 1,9 miljard
kwaliteit
De EKR van een waterlichaam als geheel wordt dus bepaald op
euro. Vanaf het moment dat alle
basis van de EKR van elk van de vier afzonderlijke kwaliteitsinvesteringen zullen zijn uitgevoerd
elementen. Voor de KRW is de EKR van een waterlichaam gelijk aan de EKR van
in 2027, bedragen de kosten voor instandhouding
het kwaliteitselement met de laagste waarde. Dat betekent dat de ecologische
van de verbeterde ecologische kwaliteit, zowel de
kwaliteit van een waterlichaam als onvoldoende wordt beoordeeld als een van
kapitaalskosten als de operationele kosten, circa
de vier kwaliteitselementen een EKR kleiner dan 0,6 heeft (one out, all out).
honderdvijftig miljoen euro per jaar. Met behulp van
Bovendien blijft een verbetering of verslechtering van de kwaliteit onzichtbaar
het neurale kennissysteem is bepaald in welke mate
zolang het kwaliteitselement met de laagste EKR niet verandert.
de ecologische kwaliteit van waterlichamen zal verBij de opstelling van de stroomgebiedbeheersplannen hebben waterbeheerders
anderen na uitvoering van alle maatregelen in 2027.
op basis van eigen kennis en ervaring, soms ondersteund door modellen, het
Daarbij is gebruikgemaakt van specifieke informatie
effect van maatregelen op de ecologische kwaliteit van waterlichamen ingeover de aard, de omvang en de locatie van de voorschat. Om op landelijk niveau het effect van verschillende typen maatregelen op
gestelde maatregelen.
de ecologische kwaliteit van regionale wateren te kunnen evalueren, heeft het
Als referentie voor de ecologische kwaliteit in 2027
Planbureau voor de Leefomgeving een kennissysteem laten ontwikkelen waarmee (nulalternatief) is uitgegaan van de huidige situatie
de gevolgen van maatregelpakketten op de ecologische waterkwaliteit kunnen
voor nutriëntconcentraties en ecologische kwaliteit.
worden bepaald (Knoben et al., 2008). Op basis van de beschikbare veldmeDat is legitiem omdat de autonome ontwikkelingen
tingen worden met behulp van een kunstmatig neuraal netwerk relaties gelegd
in de periode 2007–2027 naar verwachting slechts
tussen de ecologische toestand van een bepaald waterlichaam en verschillende
tot een beperkte verandering ten opzichte van de
omgevingsfactoren. Per watertype leert het netwerk uit de beschikbare dataset
huidige situatie zullen leiden. Dit heeft mede te
wat bij een bepaalde combinatie van de belangrijkste factoren de toestand is
maken met de huidige nutriëntenverzadiging van
voor de relevante biologische kwaliteitselementen: algen, waterplanten, macrode bodem. Brongerichte maatregelen, zoals een
fauna en vissen.
substantiële vermindering van de fosfaatbemesting,
Maatregelen of combinaties van maatregelen zijn te vertalen als veranderingen in
leiden door nalevering vanuit de fosforvoorraad in
een of meer van deze factoren. Uit het neuraal netwerk wordt vervolgens afgede bodem pas op lange termijn tot een afname van
leid wat het effect van deze verandering is op de ecologische toestand (Knoben
de fosforbelasting van het oppervlaktewater (MNP,
et al., 2008). Het effect op de ecologische toestand wordt uitgedrukt als een
2006). De berekeningen met het kennissysteem
verandering in de EKR voor de verschillende kwaliteitselementen. Berekeningen
konden alleen worden uitgevoerd voor die regionale
met een alternatieve methode leidden tot vergelijkbare uitkomsten (Visser et al.,
waterlichamen waarvoor de maatregelen voldoende
2008).
goed gespecificeerd waren en waarvoor voldoende
informatie beschikbaar was over de huidige situatie.
Evaluatie van het RWS/regiopakket
Dit leverde een selectie van waterlichamen op die
Het RWS/regiopakket bevat meer maatregelen dan nodig voor een verbetering
over het geheel genomen voldoende representavan de ecologische kwaliteit. De analyse blijft beperkt tot dat deel van de maattief is, met uitzondering van het watertype sloten
Tabel 1

Kosten en ecologische effecten van het RWS/regiopakket en van de beschouwde varianten voor de regionale wateren.

Verbetering ecologische waterkwaliteit

Regionale wateren

Beken
Meren
Kanalen
Sloten
Oppervlaktegewogen gemiddelde EKR

Huidige situatie
0,47
0,49
RWS/regiopakket (verandering t.o.v. huidige situatie)
Totaal pakket
0,08–0,14
0,06
Waarvan inrichtingsmaatregelen
0,04–0,12
0,04
Aanvullende varianten (verandering t.o.v. RWS/regiopakket)
Natte bufferstroken
0,01
0,04–0,05
Helofytenfilters
0,04–0,05
0,13 –
Actief visstandbeheer
0,00
0,04–0,07

284

ESB

94(4559) 1 mei 2009w

Toename
j
­aarlijkse
kosten
Totaal
Gemiddelde
EKR

­Gemiddelde
kosten­
effectiviteit

Miljoen euro
per jaar

Miljoen euro per
0,01 toename
gemiddelde EKR

0,42

0,36

0,44

0,08–0,16
0,07–0,15

0,09–0,30
0,09–0,29

0,08–0,16
0,06–0,15

150
40

10–20
3–7

0,03–0,05
0,11 –0,13
0,00

0,02–0,04
0,07–0,14
0,00

0,03–0,04
0,09–0,11
0,01–0,02

355
600
1–3

90–130
55–65
1–2

(Ligtvoet et al., 2008). Naast het ­ WS/­egiopakket
R
r
zijn ook enkele alternatieve maatregelpakketten
bestudeerd. Met name is aandacht besteed aan
maatregelen die de nutriëntenbelasting ­ erminderen,
v
omdat dit de belangrijkste belemmering is voor
herstel en behoud van een goede ecologische
kwaliteit van de regionale oppervlaktewateren. In de
evaluatie is berekend wat ten opzichte van het RWS/
regiopakket de extra kosten en effecten zijn van
deze aanvullende maatregelen. De meest relevante
van deze aanvullende maatregelen zijn de aanleg van
natte bufferstroken en van helofytenfilters waarin
met behulp van moerasplanten en bacteriën in de
bodem nutriënten worden afgevangen. Daarnaast is
actief visstandbeheer geëvalueerd als maatregel om
de ecologische kwaliteit van meren te verbeteren.

MKBA. In hoeverre het zinvol is deze stap daadwerkelijk te zetten, blijft een
open vraag. In ieder geval vergt dit monetaire waardering van de veranderingen
in waterkwaliteit en de daarvoor benodigde waarderingsstudies zijn tijdrovend
en kostbaar, en bovendien vaak specifiek en locatiegebonden. De beschreven
benadering geeft beleidsmakers inzicht in de effecten van het gevoerde beleid
en draagt zo, ook zonder monetaire waardering, bij aan een verbetering van het
besluitvormingsproces.
Zelfs bij de inzet van de geanalyseerde aanvullende maatregelen worden de
doelen van de KRW niet volledig gerealiseerd. Op grond van deze analyse wordt
geconcludeerd dat inrichtingsmaatregelen op een relatief kosteneffectieve wijze
een verbetering van de ecologische kwaliteit opleveren. Het lijkt dan ook waarschijnlijk dat met dergelijke maatregelen op relatief kosteneffectieve wijze de in
de KRW aangegeven minimale ecologische kwaliteit in meer waterlichamen kan
worden bereikt dan nu het geval is.

Kosten, baten en kosteneffectiviteit
Tabel 1 presenteert de kosten van de maatregelen
en de daarmee samenhangende verbetering in de
ecologische kwaliteit die rond 2027 wordt verwacht,
gemeten als de gemiddelde EKR per watertype. Uit
de evaluatie blijkt dat het RWS/regiopakket de ecologische kwaliteit van de regionale wateren aanzienlijk
verbetert. Ten opzichte van de huidige situatie neemt
de EKR-maatstaf gemiddeld toe tussen de 0,08 en
0,16 als gevolg van het hele pakket, waarvan het
grootste gedeelte dankzij de inrichtingsmaatregelen.
Niettemin zal in 2027 het KRW-doel naar verwachting in slechts veertig tot zestig procent van de
waterlichamen worden bereikt.
Verder blijkt uit de tabel dat de inrichtingsmaatregelen in het RWS/regiopakket kosteneffectiever zijn,
dat wil zeggen tegen lagere kosten een toename
in de gemiddelde EKR bewerkstelligen, dan de
overige maatregelen in dit pakket. Het lijkt dan ook
waarschijnlijk dat hiermee op een relatief kosteneffectieve wijze een verdere verbetering van de ecologische waterkwaliteit kan worden bereikt. Van de
onderzochte aanvullende maatregelen wordt vooral
een belangrijke verbetering in ecologische waterkwaliteit bereikt met de helofytenfiltervariant omdat
die de grootste reductie van de nutriëntbelasting tot
gevolg heeft. Hoewel de ingeschatte jaarlijkse kosten
van de helofytenvariant duidelijk hoger zijn dan die
van de variant natte bufferstroken (600 miljoen
euro per jaar versus 355 miljoen euro per jaar),
blijkt deze maatregel toch kosteneffectiever dan
die van natte bufferstroken: 55 tot 65 miljoen euro
versus 90 tot 130 miljoen euro per 0,01 toename
van de gemiddelde EKR. Het meest kosteneffectief
is toepassing van actief visstandbeheer, maar deze
maatregel is niet in alle watertypen toepasbaar.

Literatuur
Evers, C., A. van den Broek, R. Buskens en A. van Leerdam
(2007) Omschrijving MEP en conceptmaatlatten voor sloten en
kanalen voor de Kaderrichtlijn Water. ‘s-Hertogenbosch: Royal
Haskoning.
Knoben, R., C. Evers en J. Jansen (2008) Ontwikkeling en
toepassing ecologisch expertsysteem voor regionale wateren.
‘s-Hertogenbosch: Royal Haskoning.
Ligtvoet, W., G. Beugelink, C. Brink, R. Franken en F. Kragt
(2008) Kwaliteit voor later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn
Water. Publicatie 50014001. Bilthoven: Planbureau voor de
Leefomgeving.
MNP (2006) Welke ruimte biedt de Kaderrichtlijn Water? Een quick
scan. Publicatie nr 500072001. Bilthoven: Milieu- en Natuur­

Conclusies

planbureau.

Niet eerder was het mogelijk om op deze schaal
landsdekkend kwantitatief in beeld te brengen wat
het effect zou zijn van waterkwaliteitsmaatregelen
en in welke mate doelen voor waterkwaliteit worden
bereikt. Hiermee is een noodzakelijke stap gezet
in de richting van een volledig gemonetariseerde

voor natuurlijke watertypen voor de Kaderrichtlijn Water.

Molen, D. van der en R. Pot (2007) Referenties en maatlatten
Rapportnummer 2007-32. Utrecht: STOWA.
Visser, H., P. van Puijenbroek en P. Janssen (2008) Stuurfactoren
voor de ecologische kwaliteit van regionaal oppervlaktewater. Een
statistische analyse met regressiebomen voor de ex ante evaluatie
KRW. PBL-rapport nr 500140002. Bilthoven: Planbureau voor
de Leefomgeving.

ESB

94(4559) 1 mei 2009

285

Auteurs