Ivo Arnold
Hoogleraar aan Nyenrode
Business Universiteit
De Nederlandse spaarmarkt kent een zeer hoge
concentratiegraad: een drietal aanbieders is goed voor
meer dan zestig procent van de markt (Boonstra en
Groeneveld, 2006). Een deconfiture van een van deze
grote banken kan onmogelijk worden opgevangen door
de sector, want het omslaan over de overige banken
zou immers een domino-effect teweegbrengen. Dit
probleem is bekend en bij de behandeling van de
Wet op het financieel toezicht (Wft) besproken in
de Tweede Kamer (Tweede Kamer, 2004–2005).
Volgens de toenmalige minister van Financiën wordt
het ondervangen door de hoge kwaliteit van het
prudentieel toezicht in Nederland. Deze opvatting
suggereert dat goed toezicht en depositogarantie
substituten zijn. Spaarders zullen zich echter veiliger
voelen wanneer deze instrumenten complementair
De gebeurtenissen rond Icesave hebben de
Nederlandse spaarder geschokt. Hoe kan een
buitenlandse bank via internet geld ophalen en
vervolgens met de noorderzon verdwijnen? Hoe kan
er onzekerheid bestaan over de naleving van de
depositogarantie door de IJslandse overheid? Dit
is een uitzonderlijke situatie, maar geen uitzonderlijke manier van bankieren. In Europa kunnen
buitenlandse banken via bijkantoren deposito’s
aantrekken die vallen onder de garantieregeling
van het land waar de bank zijn hoofdkantoor heeft.
Het gevolg hiervan is dat een depositohouder niet
meer automatisch valt onder de garantieregeling
van het land waarin hij woont. Figuur 1 visualiseert
dit. Een Nederlandse ingezetene bankiert ofwel bij
een in Nederland geïncorporeerde kredietinstelling,
bijvoorbeeld de Postbank, ofwel bij een bijkantoor
van een in het buitenland geïncorporeerde kredietinstelling, bijvoorbeeld het beruchte Icesave van de
IJslandse bank Landsbanki. Landsbanki was een
late speler op het gebied van internetbankieren.
Figuur 1
Bijkantoor versus dochteronderneming.
Depositogarantieregeling
Nederland
Buitenland
Nederland
Concentratie
Internationalisering
Postbank
Icesave via
bijkantoor
Buitenland
T
ijdens deze kredietcrisis kan het depositoÂ
garantiestelsel zich in een ongekende
belangstelling verheugen. Al ruim voor het
Icesave-debacle beklaagde de Rabobank
zich erover dat zij als AAA-bank het risico draagt
van het omvallen van zwakke broeders. Daarna zijn
de protesten van de gezonde banken nog luider
geworden. Het uitgangspunt van het huidige stelsel
is immers dat het bankwezen achteraf de rekening betaalt van een deconfiture. Deze wettelijk
afgedwongen onderlinge garantiestelling is voor de
bedrijfstak misschien nog wel acceptabel zolang de
bankiers elkaar vertrouwen en er geen al te sterke
concurrentie heerst, maar wordt moeilijker te verteren wanneer minder solide buitenlandse prijsvechters
zich op de Nederlandse spaarmarkt vertonen. Ook
Prast (2008) vindt het huidige systeem onrechtvaardig. Zij pleit onder andere voor fondsvorming en
risicoafhankelijke premies om dit euvel te verhelpen.
De perverse prijsstelling (de goeden betalen voor
de kwaden) is niet de enige tekortkoming van het
stelsel. De sterke concentratie in het Nederlandse
bankwezen maakt het huidige stelsel ongeloofwaardig. Daarnaast stelt de sterke recente groei van de
internationale activiteiten van een aantal Nederlandse
banken de staat bloot aan onnodige risico’s.
worden ingezet, zodat er een vangnet is voor het geval
het toezicht tekortschiet. Bij de behandeling van de
Wft merkte de minister ook op dat de garantieregeling
alleen bij een aantal kleine banken was toegepast,
daarmee implicerend dat de grotere banken niets kon
overkomen (Tweede Kamer, 2004–2005). De kredietcrisis heeft ons intussen geleerd dat ook grote banken
in de problemen kunnen komen. Dat een deconfiture
van een grotere Nederlandse bank zal worden voorkomen of betaald door de overheid, wordt nu ook door
de overheid zelf erkend. Daarmee is de wettelijke
regeling officieel een dode letter en rest de vraag hoe
in de toekomst moet worden omgegaan met de toobig-to-fail-doctrine.
Ingezetene
Ons depositogarantiestelsel blijkt niet bestand te zijn tegen
de toegenomen concentratie en internationalisering in het
bankwezen. De hoge concentratiegraad maakt de regeling
ongeloofwaardig, terwijl de groeiende internationale activiteit
van ons bankwezen de Nederlandse staat blootstelt aan
onnodige risico’s.
beleid
Beperk depositogarantie tot
ingezetenen
ING Direct via
bijkantoor
ING Direct via
dochter
ESB
93(4546) 31 oktober 2008
667
Nederlandse banken doen dit al veel langer en op veel grotere schaal. ING Direct
is een toonaangevende bank op het gebied van direct banking en wordt hieronder
afzonderlijk besproken, uitsluitend op grond van de schaal van haar  ctiviteiten.
a
Er zijn meer Nederlandse banken die aan direct banking doen, zoals de
Rabobank, Credit Europe Bank, Akbank, Demir-Halk Bank en GarantiBank. De
visie van CEO Harryvan van ING Direct is “to become the world’s most  referred
p
consumer bank through focusing on simple and low-cost products covering the
main retail client needs …†(www.ing.com). ING Direct is de afgelopen acht jaar
hard gegroeid en streeft naar een verdubbeling van de toevertrouwde middelen
tussen nu en 2013. Op dit staaltje ondernemerschap valt niets af te dingen.
Het is echter aan de overheid om te beoordelen of deze ontwikkeling wenselijk
is vanuit Nederlands perspectief. Het onderscheid tussen bijkantoor en dochteronderneming is daarbij van cruciaal belang (figuur 1). Eind 2007 had ING
Direct 191 miljard euro aan deposito’s aangetrokken in het buitenland, deels via
dochterondernemingen in de Verenigde Staten, Duitsland, Canada en Australië,
maar deels ook via bijkantoren in het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en
Spanje (ING jaarverslag, 2007). De dochters staan onder locaal toezicht en
vallen onder de locale garantieregeling. Zij vormen daarmee geen risico voor de
Nederlandse belastingbetaler. Blijft over het bedrag van 62 miljard euro (ultimo
2007) aan spaargeld bij de bijkantoren van ING Direct. Een saillant detail is
overigens dat het Britse bijkantoor van ING Direct onlangs drie miljard pond aan
Brits spaargeld heeft overgenomen van omgevallen IJslandse banken. Deze middelen vallen wel onder de Nederlandse garantieregeling, tot honderdduizend euro
per persoon. Hiermee ontstaat de vreemde situatie dat een binnenlands opererende bank als Van Lanschot volgens de Wft risicodrager is van de internationale
expansie van ING. Intussen is duidelijk dat de Nederlandse overheid hiervoor
garant zal staan. Maar ook deze garantstelling is om de volgende redenen
onwenselijk. Internationaal bankieren via bijkantoren resulteert in een onbalans
tussen de omvang van de depositogaranties en de draagkracht van de economie die zich garant stelt. IJsland is een extreem voorbeeld: de deposito’s van
Landsbanki waren groter dan het IJslandse bbp. Maar ook de blootstelling van de
Nederlandse economie aan ING Direct is hoog. Het bedrag van 62 miljard euro
komt neer op ongeveer tien procent van het Nederlandse bbp en twintig procent
van de totale deposito’s van Nederlandse huishoudens (figuur 2).
Figuur 2 toont verder dat de activiteiten van ING Direct zeer snel zijn opgebouwd. Gezien de ambities zal het bedrag de komende jaren verder doorgroeien. De theoretische bovengrens is de omvang van de Europese spaarmarkt,
maar deze is nog lang niet in zicht. Het valt dus te voorzien dat de balans
tussen de garantstelling van de Nederlandse staat en de draagkracht van de
Nederlandse economie verder zal verslechteren. Voorlopig kan de staat de door
de Nederlandse banken in het buitenland aangegane verplichtingen nog wel
dragen, maar waarom zou de overheid dit doen? Voor de Nederlandse staat is er
geen reden om de internationale expansie van een private bank op deze wijze te
Figuur 2
Ontwikkeling toevertrouwde middelen (in miljarden euro).
350
300
250
200
faciliteren. Er is immers geen nationaal belang in het
geding. De blootstelling van de belastingbetaler aan
dit soort onbegrensde en onnodige risico’s lijkt een
onderwerp voor parlementaire discussie.
Oplossingen
De onbalans tussen de omvang van de garanties en
de draagkracht van de economie kan worden gerepareerd door de staat alleen de deposito’s van ingezetenen te laten garanderen. Op die manier ontstaat
automatisch een gezonde verhouding tussen de
garanties en de belastingbasis. Deze kleine ingreep
heeft als groot gevolg dat de vrijheid van de bancaire
dienstverlening binnen Europa wordt belemmerd.
Buitenlands bankieren via bijkantoren wordt immers
onaantrekkelijk. Het gastland zal de garanties niet
willen overnemen, omdat het geen prudentieel
toezicht op de buitenlandse bijkantoren uitoefent.
De logische consequentie is dan dat de bijkantoren
worden omgezet in dochterondernemingen, waarop
het gastland wel toezicht uitoefent, en dat grensoverschrijdend bankieren daarmee iets lastiger wordt
gemaakt. Dit is weliswaar een stap terug in het integratieproces, maar een verbetering ten opzichte van
de huidige situatie. Een andere oplossing is om een
grote sprong voorwaarts te maken, door financieel
toezicht en vangnet op Europees niveau te organiseren. Een vroege oproep hiertoe is te vinden in Arnold
(1997). Voor deze oplossing is echter veel tijd en
politieke wil nodig.
Een oplossing voor het too-big-to-fail-probleem
is lastiger te vinden. Sinds de jaren tachtig is het
overheidsbeleid ten aanzien van de financiële sector
erop gericht om de financiële instellingen groot
en sterk te maken. De samenklontering zou nodig
zijn ter voorbereiding op de Europese integratie en
concurrentie (Europa 1992 en EMU). Het systeemrisico waar Nederland nu mee te maken heeft, is
daarmee een direct gevolg van het gevoerde beleid.
In afwachting van de Europese concurrentie heeft
de bankconsument bovendien de marktmacht van
de grote banken moeten dulden. Er is veel voor te
zeggen om de financiële instellingen terug te snoeien
tot hun oorspronkelijke proportie. Het biedt de consument weer keuze en concurrentie op de thuismarkt
en de overheid minder zorgen in tijden van crisis.
Minister Bos kan hiermee een eenvoudig begin
maken door ABN-AMRO en Fortis Bank Nederland
niet te integreren en te zijner tijd afzonderlijk naar
de beurs te brengen. DNB-president Wellink doet er
ten slotte goed aan de ING Groep te verzoeken om
ING Direct overal ter wereld als dochteronderneming
te incorporeren.
150
Literatuur
100
Arnold, I. (1997) Het vergeten stabiliteitspact. ESB, 82(4107),
411–414.
50
0
Boonstra, W. en H. Groeneveld (2006) Concentratie en concurrentie in het Nederlandse bankwezen. Financiële en Monetaire
2000
2001
2002
ING Direct via bijkantoren
2003
2004
ING Direct totaal
2005
2006
2007
Deposito’s Nederlandse huishoudens
Studies, 24(1).
Prast, H. (2008) Eind goed al goed? ESB, 93(4545), 623.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29708, nr. 14.
668
ESB
93(4546) 31 oktober 2008