ILLUSTRATIE: LOEK WEIJTS
maatschappelijke ondernemingen
De verwarde onderneming
De maatschappelijke onderneming is recentelijk gepresenÂ
teerd als een oplossing voor allerhande problemen met
marktwerking. Als marktwerking een probleem is dan heeft
de overheid al een scala aan oplossingen tot haar beschikÂ
king. De maatschappelijke onderneming voegt daar niets
aan toe, behalve verwarring.
M
Barbara Baarsma en
Jules Theeuwes
Adjunct directeur en directeur van SEO Economisch
Onderzoek
68
ESB
arktwerking lijkt definitief te hebben afgedaan in de Haagse politiek. Dit blijkt
wel uit het debat over marktwerking in
de Tweede Kamer dat op 30 mei 2007
plaats had. Tijdens dat debat werd bijvoorbeeld een
motie ingediend over het opschorten van nieuwe
initiatieven voor meer marktwerking in de publieke
sector. Steeds meer politici willen breken met het
privatiseringsdenken van vorige kabinetten. “Als er
geen dwingende redenen zijn, privatiseren we nietâ€,
zei PvdA-minister Bos niet lang na zijn aantreden
(Financieele Daglad, 2007). Ook maatschappelijke
organisaties, zoals de vakbonden, voeren actie
tegen marktwerking en willen dat programma’s om
marktwerking te introduceren worden stilgelegd.
De vakbeweging wil bovendien voor een aantal
sectoren, zoals het busvervoer en de thuiszorg, het
8 februari 2008
huidige systeem van marktwerking terugdraaien.
Marktwerking krijgt in deze discussies de schuld van
ongerechtvaardigde verrijking, overdreven bureaucratisering, ondeugdelijke dienstverlening en ongunstige
arbeidsvoorwaarden. Het niet uitgesproken argument
achter deze emotionele uitspraken is dat de markt
tot maatschappelijk ongewenste resultaten kan leiden. Dat argument wordt niet alleen gebruikt om het
marktwerkings- en dereguleringsbeleid te vertragen
of zelfs stop te zetten. Het is ook aanleiding om te
pleiten voor het inrichten van sociale vennootschappen of hybride organisaties die niet winst, maar een
breder spectrum aan maatschappelijk aanvaardbare
doelen voor ogen staat. De maatschappelijke onderneming is echter overbodig en het is onduidelijk voor
welk probleem deze nieuwe institutie een oplossing
biedt.
Privaat, publiek en daartussen
Marktwerking is een neutraal begrip, namelijk het
inzetten van de markt als coördinatie- en motivatiemechanisme voor productie, consumptie, sparen
en investeren. De markt is een economische organisatievorm met de marktprijs in een centrale rol om
vragers en aanbieders te motiveren en hun econo-
mische beslissingen te coördineren. In de publieke
discussie wordt de term marktwerking onterecht ook
gebruikt om te verwijzen naar bedrijfseconomische
processen van bezuiniging, kostenbesparing en
prestatiecontrole binnen een bedrijf of een organisatie. Strakkere interne bedrijfsprocessen kunnen
weliswaar het gevolg zijn van scherpere concurrentie
op de markt, maar moeten daar wel van worden
onderscheiden.
Als markten niet goed werken (dus falen) kan de
overheid, mits die zelf niet meer faalt, soelaas
bieden. Er zijn twee basisvormen van economische
ordening: de markt en de overheid. De essentie van
de markt is dat het product of de dienst tot stand
komt en wordt verdeeld (verhandeld) als gevolg van
individuele beslissingen van huishoudens en bedrijven die decentraal reageren op de marktprijs of daarover onderhandelen. De essentie van de overheid
is dat er centraal (via het democratische politieke
proces) wordt vastgesteld wat nodig is en wie dat
mag hebben. Allerlei mengvormen tussen markt en
overheid zijn mogelijk en komen in de praktijk voor.
Een mogelijke indeling in verschillende soorten van
bedrijven is: het private bedrijf, de publieke instelling, het gereglementeerde bedrijf en de maatschappelijke onderneming (de sociale vennootschap, de
hybride organisatie).
Centrale instrumenten voor de overheid om beslissingen van actoren centraal te sturen zijn regulering
en toezicht, uitbesteding, verzelfstandiging en overheidsproductie. Dit is weergegeven in figuur 1.
Het private bedrijf
Bij de basisvorm markt hoort de private onderneming die mede door wet- en regelgeving wordt
gestuurd. In een markteconomie wordt verondersteld
dat het private bedrijf in een concurrerende omgeving zijn winsten maximaliseert. Dit in tegenstelling
tot de gereglementeerde onderneming die onderweg
is naar de markt en tot de maatschappelijke onderneming die eeuwig tussen markt en overheid blijft
hangen. Winstmaximalisatie is een essentiële veronderstelling in het bewijs dat marktwerking (onder
ideale omstandigheden) leidt tot maximalisatie van
het maatschappelijke belang.
Winstmaximalisatie van een bedrijf correspondeert
met de maximalisatie van de aandeelhoudersbelangen in een bedrijf. Dit uitgangspunt staat nu vaak
ter discussie. Niet de aandeelhouderswaarde zou
moeten worden gemaximaliseerd maar de waarde
voor alle belanghebbenden. Niet alleen de kapitaalverschaffers, maar ook de werknemers, de toeleveranciers en klanten, en de samenleving als geheel.
Kan en wil een privaat bedrijf al deze verschillende
belangen tegelijk dienen?
Voor een deel lopen de belangen van de verschillende partijen die tot een bedrijf behoren parallel.
Bijvoorbeeld, het betrekken van werknemers bij hun
bedrijf kan leiden tot hogere productiviteit van die
werknemers. Hogere productiviteit vertaalt zich in
hogere lonen en winsten en lagere prijzen. Bedrijven
die inspelen op de duurzame, biologische, milieuvriendelijke, energiebesparende
producten die de consumenten willen hebben, zullen in een concurrerende
omgeving meer winsten maken en het dienen van die belangen loopt dan parallel
met de belangen van de aandeelhouders.
Daar waar de belangen van de aandeelhouders niet parallel lopen met het
publieke belang maakt de overheid gebruik van wet- en regelgeving, convenanten
en heffingen om bij te sturen in de richting van wat maatschappelijk wenselijk is.
De publieke instelling
Bij de basisvorm overheid hoort de publieke instelling. Een voor de hand liggend voorbeeld is de productie van publieke goederen (politie, leger) en semipublieke goederen (onderwijs). Een ander voorbeeld is een natuurlijk monopolie,
zoals bij transport van elektriciteit (TenneT) en aanleg en onderhoud van het
spoor (ProRail). In het geval van een monopolie wordt vaak een overheidsbedrijf
opgezet.
In de publieke instelling wordt het coördinatie- en motivatiemechanisme niet
meer gestuurd door (de verandering in) de prijs. De publieke instelling wordt
aangestuurd door het budget van een ministerie of heeft haar eigen inkomsten
(of een combinatie van de twee). In het geval een overheidsbedrijf eigen inkomsten genereert, wordt het tarief meestal vastgesteld door de overheid (of
een toezichthouder). Economisch gezien is het belangrijkste verschil dat binnen
de overheid het prijsmechanisme geheel of gedeeltelijk vervangen wordt door
bureaucratische regels en budgetmechanismen.
In het politieke bedrijf en bij uitvoerders in de publieke sector gaat het niet om
winst, maar om de kwaliteit en de toegankelijkheid van de dienstverlening, en
dat is een notie met veel facetten waarbij verschillende groepen van belanghebbenden betrokken zijn. Andrei Shleifer (1998) concludeert in zijn artikel State
versus private ownership dat een publieke instelling in vier gevallen te prefereren
is boven een privaat bedrijf: “These considerations point to a rather narrow set
of circumstances in which government ownership is likely to be superior. These
are the situations in which: (1) opportunities for cost reductions that lead to (…)
deteriorations of quality are significant; (2) innovation is relatively unimportant;
(3) competition is weak and consumer choice is ineffective; and (4) reputational
mechanism are also weak.â€
Het gereglementeerde bedrijf
In het recente verleden heeft de overheid besloten om een andere economische organisatie in te voeren in de sectoren die beheerst werden door publieke
instellingen (zoals PTT en nutsbedrijven). Onderdelen van die sector of van de
oorspronkelijke publieke instelling zijn als natuurlijk monopolie ondergebracht in
een gereguleerd overheidsbedrijf (zoals TenneT en ProRail). Andere onderdelen
zijn omgevormd tot een gereguleerd privaat bedrijf (bijvoorbeeld KPN en TNT)
en neergezet in een concurrerende omgeving. Beide worden aangestuurd door
een toezichthouder, waarbij het voor het private bedrijf de bedoeling is dat het
na een transitieperiode alleen maar onder algemeen toezicht (o.a. de NMa) valt.
Om het te kunnen onderscheiden van het gewone private bedrijf dat ook aan
figuur 1
Situering van de maatschappelijke onderneming
ESB
8 februari 2008
69
wet- en regelgeving moet voldoen, worden hier de termen het gereglementeerde
overheidsbedrijf respectievelijk het gereglementeerde private bedrijf gebruikt. De
recente politieke discussie waaraan in het begin van het artikel werd gerefereerd,
richt zich vooral op de prestaties van deze gereglementeerde bedrijven.
Gereglementeerde bedrijfsvormen kennen structurele zwaktes. De toezichthouder die een bedrijf (privaat of publiek) op afstand aanstuurt, heeft altijd een
informatieachterstand ten opzichte van de bedrijfsleiding. Het asymmetrische
informatieprobleem neemt twee vormen aan. Allereerst, de toezichthouder weet
niet of het management voldoende inspanning levert om de doelstelling te halen
die gesteld wordt. Het is moeilijk voor de toezichthouder om te beoordelen of het
management onder- of juist bovenmaats heeft gepresteerd. Dit informatieprobleem staat bekend als het probleem van verborgen actie of moreel risico. Een
tweede soort informatieprobleem ontstaat omdat de toezichthouder minder weet
dan het management van de veranderingen in de productietechnologie of de productieprocessen, of van de veranderingen bij toeleveranciers of in afzetmarkten.
De toezichthouder weet minder van de sector dan het bedrijf waarop toezicht
wordt gehouden. Het is voor de toezichthouder minder duidelijk of er zich in een
bepaalde periode in de sector fortuinlijke gebeurtenissen hebben voorgedaan die
het halen van de doelstelling gunstig beïnvloeden of dat er juist pechsituaties
zijn geweest. Dit informatieprobleem staat bekend als het probleem van verborgen informatie of averechtse selectie.
Bekend uit de reguleringstheorie is dat het niet mogelijk is om gelijktijdig beide
informatieproblemen op te lossen. Een toezichtpraktijk die goed werkt om het
probleem van de morele selectie te verzachten, maakt het probleem van adverse
selectie weer groter. Toezicht is daarom altijd onvolmaakt (Laffont en Tirole,
1993).
Echter, deze problematiek lost zich gedeeltelijk op in de loop van de tijd. Ten
eerste doordat de gereglementeerde bedrijven zich voor een belangrijk deel
bevinden in een transitieperiode. Aan het eind van de periode is het de bedoeling dat het toezicht op de gereglementeerde private bedrijven wordt losgelaten
en dat het normale private bedrijven worden, die alleen nog onder het algemene
toezicht vallen dat veel minder intensief is en daardoor veel minder informatieproblemen kent. De toezichtproblematiek is in dat geval dus tijdelijk, hoewel
algemeen toezicht altijd wel nodig zal blijven (denk aan de arboregels voor de
bakker om de hoek). Ten tweede vermindert de mate van het principal-agentprobleem ook doordat het uitoefenen van toezicht een leerproces is, zowel voor
de toezichthouder als voor gereglementeerde bedrijven. De informatieproblemen
worden juist vanwege dit leereffect in de loop van de tijd vaak minder. Er is
inmiddels veel (inter)nationale ervaring met toezichtmodellen waaruit lessen kunnen worden getrokken. In de woorden van Joskow (2006):“During the last fifteen
years the theoretical foundations for incentive regulation of legal monopolies has
developed considerably and now provides a reasonably mature theoretical framework for designing incentive regulatory mechanisms for practical application.â€
De maatschappelijke onderneming
Er gaan stemmen op om de gereglementeerde private bedrijven niet langer te
zien als een bedrijf in transitie naar het normale private brdrijf maar om een
nieuwe permanente vennootschapsvorm op te leggen. Dit zou dan de sociale
vennootschap of de maatschappelijke onderneming worden. Aldus ontstaat een
hybride onderneming die permanent blijft hangen tussen het publieke en het
private bedrijf. “Het gaat om zo’n veertig overheidsbedrijven, waaronder bekende
bedrijven als Schiphol, de NS, Gasunie, DNB, de Bank Nederlandse Gemeenten,
Connexxion en het Havenbedrijf Rotterdamâ€, aldus Ferd Crone (2007), die het
idee als eerste publiceerde.
Het doel is om te zorgen dat de maatschappelijke ondernemingen meer verschillende doelen (winst, milieu, werkgelegenheid) nastreven. Tegelijk zijn de
winsten die de maatschappelijke ondernemingen voortbrengen een financieringsmiddel voor de overheid die daar allerlei publieke doelen mee kan bekostigen. Het zou volgens Crone (2007) gaan om tientallen miljarden slapende
euro’s. Overigens zou juist privatisering deze miljarden vrij kunnen maken,
omdat de kapitaalmarkt bij uitstek een meer rationele solvabiliteit afdwingt en
70
ESB
8 februari 2008
tuchtigend werkt wat betreft het verstandig omgaan
met kapitaal.
De minister van Financiën ziet de maatschappelijke
onderneming als een oplossing voor wat hij noemt de
“verdwijndriehoek van de zeggenschapâ€. Er is geen
tucht van de markt, geen echte politieke sturing en
er is ook nog geen of slechts een zwakke toezichthouder. Het gaat daarbij naast gereglementeerde
overheidsbedrijven om enkele publieke instellingen,
zoals de woningcorporaties, het onderwijs en de
zorginstellingen.
Verwarring
Uit de reacties van krantenlezers, wetenschappers
en anderen op deze tussenvorm tussen markt en
overheid spreekt verwarring: wat is nu precies een
maatschappelijke onderneming? Om welk soort
bedrijven gaat het eigenlijk? Gaat het erom de vele
particuliere stichtingen in het onderwijs, de gezondheidszorg en de sociale woningbouw een betere
rechtsvorm te bieden voor hun sociale ondernemerschap? In dat geval is de nieuwe organisatievorm
zeker niet bedoeld voor grote vennootschappen als
Schiphol, de vervoer- en de energiebedrijven.
Onduidelijk is ook hoe dit alles vorm moet krijgen.
Een Raad van Commissarissen die in dienst van het
publiek belang handelt en een Raad van Bestuur die
periodiek de strategie ter toetsing aan het kabinet en
parlement voorlegt? Als het daadwerkelijk de bedoeling zou zijn om meer politieke sturing in het beleid
van de gereglementeerde overheidsbedrijven te
krijgen, ligt het meer voor de hand deze overheidsbedrijven om te zetten in ambtelijke agentschappen
onder rechtstreekse politieke verantwoordelijkheid
(De Ru, 2007).
Een ander probleem is dat de lijn tussen zeggenschap en politieke sturing dun en breekbaar is. Door
de constructie van een maatschappelijke onderneming is het gevaar voor politieke conjunctuur in
publieke doelen die met elk nieuw kabinet veranderen wel erg groot. Het afwijzen van het marktwerkingsbeleid van enkele jaren geleden door de huidige
bewindspersonen en de beleidsplannen om gereglementeerde bedrijven om te vormen tot maatschappelijke ondernemingen zijn een perfecte illustratie van
de inconsistentie van het overheidsbeleid.
Een oplossing voor een
onduidelijk probleem
Welk probleem moet de maatschappelijke onderneming oplossen? Dat is niet duidelijk. In een wereld
van perfecte informatie zou de toezichthouder
complete contracten kunnen afsluiten met het
gereglementeerde bedrijf waarin alles waterdicht
geregeld is. In dat geval is de gedachte van de
maatschappelijke onderneming overbodig (er is dan
geen verdwijndriehoek van zeggenschap). Omdat
in de praktijk geen complete contracten kunnen
worden gesloten, komt de vraag aan de orde wat
de toegevoegde waarde van de maatschappelijke
onderneming is.
Begin bij het gereglementeerde
Meer dan één doel
Er zijn verschillende
Een tweede probleem waarvoor de maatschappelijke onderneprivate bedrijf. Daarvan is de beming een oplossing moet zijn, is de eendimensionale efficiëndoeling dat het na een transitiefase
problemen met
tiedoelstelling van de huidige gereglementeerde bedrijven. De
overgaat in een normaal bedrijf.
het nastreven
vraag is waarom en hoe een maatschappelijke onderneming
Hierbij zijn twee soorten problemen
het multidimensionale publieke belang beter kan borgen dan
mogelijk. Ten eerste, de transitievan meerdere
een gereglementeerd bedrijf dat zich aan allerlei door de overfase verloopt niet zoals de overheid
doelstellingen
heid opgestelde regels moet houden en onder toezicht staat.
zich dat oorspronkelijk had voorgeDe overheid en toezichthouder dienen toch juist bij uitstek om
steld. In dat geval zijn maatregelen
de verschillende dimensies van het publieke belang te dienen?
nodig om het transitieproces in
De maatschappelijke onderneming krijgt in statuten meerdere doelstellingen
betere banen te leiden zodat de overgang naar een
opgelegd. Er zijn verschillende problemen met het nastreven van meerdere doelnormaal bedrijf in een concurrerende markt alsnog
stellingen. Ten eerste kunnen de verschillende doelstellingen onderling conflicteeen succes wordt. De inrichting van een maatschaprend zijn. Bovendien is het wegen van de verschillende doelstellingen niet goed
pelijke onderneming is in dit geval een stap in de
mogelijk, zodat niet kan worden bepaald of de maatschappelijke onderneming
verkeerde richting. Ten tweede, de politiek wil niet
het goed of slecht heeft gedaan. Een derde probleem is dat niet alle doelstelmeer wat eerdere kabinetten wel wilden. Haar verlingen even scherp (specifiek, meetbaar, en tijdgebonden) geformuleerd kunnen
trouwen in marktwerking als geschikte economische
worden. Ook kan het stellen van doelstellingen perverse prikkels genereren (denk
organisatievorm voor deze sector is weg. Echter, de
aan de prestatiecontracten met de politie). Tot slot worden doelstellingen die
geschiedenis is niet zomaar terug te draaien. Het is
niet worden genoemd meteen ook verwaarloosd.
ook niet mogelijk om de transitie halverwege te stopMet de maatschappelijke onderneming wordt het probleem van de toezichthoupen, door hybride bedrijven neer te zetten die dan
der alleen maar groter, omdat de principaal dan nog meer doelstellingen op zijn
moeten concurreren met normale private bedrijven
lijstje heeft staan waartoe hij de agent moet motiveren. Dat geeft de agent nog
die ondertussen tot de sector zijn toegetreden. De
meer discretionaire ruimte en maakt de kans op falen groter.
overheid kan niet van Nuon een maatschappelijke
Indien de doelstellingen betreffende bijvoorbeeld inkomensverdeling, milieuefonderneming maken en deze vervolgens laten confecten, arbeidsmarktbeleid en emancipatiebeleid belangrijk zijn voor de beleidscurreren met Oxxio in de elektriciteitssector. Dat
maker dan is het niet zinvol om die na te streven via de creatie van maatschapcreëert alleen maar ongelijkheid, onduidelijkheid en
pelijke ondernemingen, omdat diezelfde doelstellingen beter op een andere
ondoelmatigheid.
manier bereikt kunnen worden. Het is beter om het marktwerkingsbeleid alleen
Vervolgens de gereglementeerde publieke bedrijven.
te gebruiken voor een efficiënte organisatie van de markt en de andere doelstelHet betreft hier meestal netwerken. Het zijn nalingen op een andere wijze na te streven.
tuurlijke monopolies (zoals TenneT en ProRail) die
daarom onder een specifieke toezichthouder zijn
Tot slot
geplaatst. Deze kijkt toe op de voorwaarden waaronIn plaats van het bedenken van nog een tussenvorm is het belangrijker en nutder toegang tot het netwerk wordt verleend. Is het
tiger om eerst in kaart te brengen welk probleem precies moet worden opgelost.
zinvol om deze bedrijven om te vormen tot maatschappelijke onderneming? Degenen die de slapende Het probleem van de discussie over de maatschappelijke onderneming is dat
het voorbij gaat aan de inhoudelijke discussie over wat nu eigenlijk het pumiljarden beschikbaar willen krijgen voor de overblieke belang is waar het om gaat. Pas als je dat kent, kan bekeken worden wat
heid, zullen deze vraag met ja beantwoorden. Zoals
de beste oplossing is. Is dat coördinatie en allocatie via de overheid of via de
gezegd is dit echter ook mogelijk bij de overgang
markt, eventueel aangevuld met regels, wetten en toezicht? De vraag blijft wat
van een publiek naar een privaat gereglementeerd
de maatschappelijke onderneming toevoegt aan dit rijtje. In plaats van voortbedrijf. Bovendien betekent de overgang van publiek
durend de slingerbeweging van overheid naar markt en weer terug te maken en
gereglementeerd bedrijf naar maatschappelijke onvage constructies, zoals de maatschappelijke onderneming, te bedenken, is het
derneming alleen dat deze bedrijven meer doelstelmaatschappelijke belang beter gediend met het leren van de fouten die in het
lingen krijgen opgelegd zonder extra prikkel om die
verleden zijn gemaakt om op basis daarvan beter marktbeleid te formuleren.
te halen, en dat het toezicht daardoor alleen maar
gecompliceerder wordt.
Bij de voorstanders van de maatschappelijke onderneming lijkt het uitgangspunt te zijn dat wanneer de
Literatuur
maatschappelijke doelstellingen worden vastgelegd
Crone, F. (2007) Overheidsbedrijf vormt publieke goudmijn. De
in de statuten van de onderneming ze daarmee ook
Volkskrant, 14 maart.
Financieele Dagblad (2007) Minister Bos kondigt gematigder
werkelijkheid worden. Maar ook het speciale statuprivatiseringsbeleid aan, 16 maart.
tenpapier van de notaris is geduldig. Er komt altijd
Joskow, P.L. (2006) Incentive regulation in theory and practice: eleceen dag dat de bedrijfsleiding van de maatschaptricity distribution and transmission networks. National Bureau of
pelijke onderneming zal uitleggen waarom de zeer
Economic Research conferentie, September 9–10.
nastrevenswaardige doelen toch niet zijn gehaald en
Laffont, J.J. en J. Tirole (1993) A theory of incentives in procurement
and regulation, Cambridge, MA: MIT Press.
daarvoor redenen zal noemen die de toezichthouder
Ru, H.J. de (2007) Geen gouden bergen voor het kabinet. De
niet kan controleren. Er is ondanks de beste bedoeVolkskrant, 25 april.
lingen ook bij de maatschappelijke onderneming
Shleifer, A. (1998) State versus private ownership. The Journal of
geen ontkomen aan de onvermijdelijke onvolmaaktEconomic Perspectives, 12(4), 133–150.
heid van toezicht. De maatschappelijke onderneming
Vickers, J. en G. Yarrow (1991) Economic perspectives on privatization. The Journal of Economic Perspectives, 5(2), 11–132.
maakt toezicht waarschijnlijk nog moeilijker.
ESB
8 februari 2008
71