Het Belgische stelsel van dienstencheques slaagt erin om
een markt voor persoonlijke diensten te ontwikkelen, anders
dan de Nederlandse witte-werkster-regeling. De kosten van
de dienstencheque zijn echter erg hoog, terwijl nauwelijks
sprake is van het witten van zwart werk of van doorstroming
naar de reguliere arbeidsmarkt.
n 2006 is de Regeling Schoonmaakdiensten
voor Particulieren (RSP) door toenmalig minister van SZW De Geus beëindigd. De RSP
voorzag sinds 1998 in een subsidie voor
particulieren die hun woning via een schoonmaakbedrijf door een witte werkster schoon lieten maken.
Schoonmaakbedrijven namen daarvoor werklozen
in dienst. De uitgespaarde uitkeringsgelden werden
aangewend om de regeling (mede) te financieren.
Bescheiden resultaten met RSP
Met de decentralisering van de bijstand door de
komst van de Wet Werk en Bijstand (WWB) kwam de De RSP subsidieerde huishoudelijk werk bij particulieren. Daarmee zou wit uitgevoerd schoonmaakwerk
financiering van de RSP in het gedrang. De uitgein prijs moeten kunnen concurreren met schoonspaarde uitkeringsgelden kwamen sindsdien volmaakwerk in het informele circuit. In 2004 bedroeg
ledig ten goede aan de gemeentekassen, terwijl het
de subsidie gemiddeld 7,13 euro per uur, veertig
Ministerie van SZW de kosten droeg. In het kielzog
procent van het tarief dat de klanten betaalden. De
van de Melkertbanen verdween daardoor ook deze
subsidie werd om administratieve redenen niet aan
vorm van gesubsidieerde arbeid.
de klanten, maar aan schoonmaakondernemingen
De beslissing om de regeling te beëindigen werd
uitbetaald. Om voor de subsidie in aanmerking te
gemakkelijk gemaakt door het gebrek aan succes
komen moesten de ondernemingen werklozen in
van de RSP. Oorzaken voor de stagnerende ontdienst nemen.
wikkeling waren het gebrek aan aanbod van witte
De aanvankelijk beoogde vijfduizend arbeidsplaatsen
werksters en de moeizame bedrijfsvoering bij de
en enkele tienduizenden klanten (streeftallen geschoonmaakbedrijven, die de exploitatie nauwelijks
noemd in de Toelichting van de minister van SZW bij
rond konden krijgen (Batelaan et al., 2000). Een
de RSP) werden nooit gerealiseerd: in 1999 waren
tendens naar specialisatie bij de bedrijven kon deze
818 witte werksters in zestig ondernemingen actief,
trend onvoldoende keren: wervingsproblemen en een
die voor 5.167 huishoudens schoonmaakwerk deden.
moeizame financiering bleven bestaan (Berkhout en
In 2004 waren dat er 1.235 in 42 ondernemingen,
Homburg, 2004). Lokale initiatieven die met behulp
die in ruim 5.800 huishoudens huishoudelijk werk
van RSP-subsidies zorg en huishoudelijke diensten
verrichten. De werkneemsters waren in meerderheid
wilden combineren hielden evenmin het hoofd boven
(96 procent) vrouw, laag opgeleid
water (Homburg, 2000).
(bijna twee derde had hooguit een
Hoewel de regeling is beëindigd, zijn
de achterliggende doelen nog actueel: Huishoudelijk werk lagere beroepsopleiding voltooid) met
een gemiddelde leeftijd van 38 jaar.
banen voor laag opgeleide werklozen,
is een breekijzer
De overheidssubsidie voor de RSP
een formele markt voor schoonmaakom een markt
bedroeg in 2004 ruim 7,3 miljoen
werk bij particulieren en bestrijding
euro. Daarbovenop kwamen nog uitvan het zwarte circuit. Huishoudelijk
voor persoonlijke
voeringskosten van bijna 200 duizend
werk is een breekijzer om een markt
dienstverlening
euro. De kosten bedroegen dus ruim
voor persoonlijke dienstverlening te
zesduizend euro per werkneemster.
creëren ter stimulering van de arte creëren ter
De netto kosten voor de overheid
beidsparticipatie (MDW-werkgroep
stimulering van de waren vrijwel nihil door besparingen
persoonlijke dienstverlening, 2002).
De minister van SZW liet dan ook blijarbeidsparticipatie op uitkeringen en extra premie- en
belastinginkomsten. Kosten en opken dat hij geïnteresseerd bleef in al-
I
GER HOMBURG EN
PIET RENOOY
Directieleden Regioplan
Beleidsonderzoek
ternatieven voor de RSP. Het Belgische systeem van
dienstencheques sprak daarbij tot de verbeelding als
niet-bureaucratisch alternatief voor het ingewikkelde
administratieve systeem van de RSP. De gedachte
was dat een dienstencheque een marktgerichte
variant zou kunnen zijn met een veel groter bereik
dan de RSP ooit wist te realiseren. In een recente
evaluatie stellen Peeters et al. (2006) dat het stelsel
van de dienstencheques in België een doeltreffend
systeem is, dat de vooropgestelde doelstellingen
(meer banen voor laag opgeleide werklozen en het
terugdringen van het zwarte circuit) in grote mate
bereikt. In dit artikel proberen we door een vergelijking van de RSP en het stelsel van dienstencheques
vast te stellen of de dienstencheque een alternatief
voor de RSP kan zijn.
ESB
15 juni 2007
375
binnenland
Witte werksters en
dienstencheques
brengsten waren echter scheef verdeeld: het rijk droeg de kosten,
terwijl de inkomsten vooral aan de gemeenten ten goede kwamen.
De RSP zorgde ten dele voor het witten van zwart werk: bijna de
helft van de klanten maakte voorheen gebruik van een werkster uit
het informele circuit. Een deel van de deelneemsters, circa tien
procent, stroomde weer uit naar ander werk. Er was dus sprake
van enige (verdere) activering (Batelaan et al., 2000; Berkhout en
Homburg, 2004). Al met al zag de minister te weinig voordelen
om de regeling voort te zetten en werd de RSP, na een overgangsperiode, eind 2006 definitief beëindigd.
De Belgische dienstencheque
Er is voldoende
vraag naar
de goedkope
dienstverleners,
maar er lijkt
onvoldoende
belangstelling
vanuit de
doelgroep om
deel te nemen
Net als Nederland kent België al jarenlang een hoge werkloosheid
onder laag opgeleiden en een omvangrijke zwarte sector (Pacolet
en Marchal, 2003). Veel van dat zwarte werk vindt plaats in en
rond het huis(houden). In 2004 lanceerde de Belgische overheid een plan dat een oplossing voor beide problemen moest
bieden: de dienstencheque, in feite een loonkostensubsidie voor arbeidsintensieve huishoudelijke dienstverlening. De dienstencheques vormen een groot
sociaal experiment, aldus de Vlaamse minister voor Onderwijs Werk en Vorming
Frank Vandenbroucke in 2004. Het staat uitgebreid beschreven op www.dienstencheques.be. Met het stelsel kunnen duizenden mensen met een zwakke
arbeidsmarktpositie aan het werk geholpen worden en werk dat vooral vaak in
het zwarte circuit plaatsvindt kan gewit worden. Het idee is simpel: huishoudens
kunnen dienstencheques kopen, die elk een waarde hebben van een uur arbeid.
Eén cheque kost 6,70 euro. Daarmee kunnen diensten ingekocht worden, bijvoorbeeld een uur schoonmaak. Dat kan bij daarvoor gecertificeerde instellingen
of bedrijven. Veelal zijn dit uitzendorganisaties. Deze bedrijven nemen werkzoekenden in dienst, eerst tijdelijk, later vast. De inhurende klant betaalt het uitzendbureau met een cheque per uur. Voor elk uitgezonden uur legt de Belgische
overheid 13,30 euro bij, zodat de uitlenende organisatie in totaal twintig euro
ontvangt. Hieruit wordt de werknemer betaald en worden de overige kosten
gedekt. Dienstencheques kunnen voor de diensten schoonmaak, wassen en
strijken, verstellen, boodschappen doen, koken en transport van minder validen
worden gebruikt. Bij de lancering hoopte de Belgische overheid er voor het einde
van 2007 27 duizend banen mee te creëren.
Aan het einde van 2005 waren er bijna achthonderd bedrijven of instellingen als
werkgever actief in het stelsel van dienstencheques. Ruim veertig procent daarvan waren uitzendbureaus en nog eens vijftien procent andere bedrijven. Een
kwart bestond uit niet-winstgerichte ondernemingen en achttien procent waren
publieke instellingen, zoals arbeidsbureaus. Bijna 200 duizend Belgen hebben in
2005 actief van de dienstencheques gebruik gemaakt, tegen bijna 100 duizend
in het jaar daarvoor, een behoorlijke groei dus. Zij gebruikten in totaal 17,2 miljoen euro aan cheques, tegen 5,6 miljoen euro in 2004 (Peeters et al., 2006).
Aan het einde van 2005 waren er 29 duizend personen via de cheques aan het
werk, bijna een verdubbeling ten opzichte van 2004. De dienstencheque-werkneemsters werken gemiddeld vijftien uur per week, zodat het om ruim twaalfduizend fte’s gaat. Peeters et al. (2006) noemen ook het aantal van 17.360 fte’s,
tabel 1
Vergelijking kengetallen RSP en dienstencheque
Deelnemers
Afnemers
Kosten consument per uur
Subsidie per uur
Jaarlijkse bruto kosten per deelnemer
Jaarlijkse netto kosten per deelnemer*
RSP (2004)
1.200
6.000
€ 10,50
€ 7,13
€ 6.000
€ 265
Dienstencheque (2005)
29.000
200.000
€ 6,70
€ 13,30
€ 10.500
€ 7.000
* bruto kosten minus extra loonbelasting, sociale premies en bespaarde uitkeringen
376
ESB
15 juni 2007
maar hierbij gaat het om de contractuele uren, niet om de gewerkte uren.
Met de 29 duizend banen komt het
systeem eind 2005 al tegemoet aan
het doel van de overheid om er voor
2007 27 duizend te creëren, zij het
dat het veelal om parttime banen gaat.
Bijna 99 procent van de deelnemers
is vrouw. De gemiddelde leeftijd ligt
rond de 38 jaar en twee derde van
hen is laaggeschoold. 43 Procent
was voor deelname werkloos, waarvan
tachtig procent langer dan een jaar,
acht procent was niet werkzoekend en
49 procent kwam uit een situatie met
werk (Peeters et al., 2006).
De totale bruto kosten van het stelsel
van dienstencheques worden geraamd op 303 miljoen
euro (2005). Daar staat tegenover dat bespaard wordt
op uitkeringen, ruim 42 miljoen euro, en dat er baten
zijn in de vorm van premies sociale verzekeringen en
inkomstenbelasting, samen ruim 51 miljoen euro.
Tegenover de kosten van 303 miljoen euro staan
derhalve ruim 93 miljoen euro aan opbrengsten, wat
de netto kosten op zo’n 210 miljoen euro (2005)
brengt. Per gecreëerde (contractuele) fulltime baan
bedragen de kosten ruim 12.500 euro, per reële fulltime baan (op basis van gewerkte uren) bijna zeventienduizend euro. Ter vergelijking, het minimumloon
in België bedroeg in 2005 16.250 euro. Wanneer
dit bedrag aan de voormalig werkloze dienstencheque-werkneemsters was uitgekeerd, waren de
kosten voor de overheid lager geweest, namelijk een
kleine 105 miljoen euro.
Heeft het systeem bijgedragen aan het terugdringen
van zwart werk, naast het creëren van banen voor
laag opgeleide werklozen de tweede doelstelling?
Hiervoor biedt het Belgische onderzoek van Peeters
et al. (2006) een aantal aanknopingspunten:
• tien procent van de gebruikers (vragers) geeft toe
in het verleden gebruik te hebben gemaakt van
zwartwerkers voor het werk dat nu via de dienstencheque wordt uitgevoerd;
• 25 procent van hen geeft aan gebruik te zullen
maken van zwart werk als de dienstencheque er
niet zou zijn;
• één procent van de werksters zegt in het verleden
zwart te hebben gewerkt.
Het is lastig om op basis van deze antwoorden uitspraken over het effect op het zwarte circuit te doen.
Er kan immers sprake zijn van sociaal wenselijke
antwoorden als naar regelovertredend gedrag wordt
gevraagd (Hessing en Elffers, 1995). Zelfs wanneer
er sprake zou zijn van een substitutie van vijftig procent (het dubbele van de enquêteresultaten onder de
huishoudens) komt het aantal gewitte fulltime banen
echter niet boven de zesduizend uit. In een land waar
de omvang van het zwarte circuit tussen twee miljard
euro (Pacolet, J. en A. Marchal, 2003) en 22 miljard
euro (McKinsey, 2006) wordt geschat, is dit niet veel
meer dan een druppel op de gloeiende plaat.
Het stelsel van dienstencheques kent een aantal
serieuze bedreigingen. Ten eerste blijkt er een tekort
aan aanbod. Er is voldoende vraag naar de goedkope
dienstverleners, maar er lijkt onvoldoende belangstelling vanuit de doelgroep om deel te nemen. Ten
tweede klagen de bedrijven over de te lage vergoeding.
De subsidie van 13,30 euro per uur is volgens twee
derde van de bedrijven onvoldoende om uit de kosten
te komen. Tot slot is het opvallend dat het stelsel een
lage uitstroom heeft; deelneemsters blijven er lang in
zitten, waardoor de functie als opstap naar de reguliere
arbeidsmarkt niet goed uit de verf komt. Het overgrote
deel van de werkneemsters zegt tevreden te zijn met
de inhoud van het werk, de flexibiliteit, het inkomen
en de woon-werkafstand (Peeters et al., 2006).
Dienstencheque geen alternatief
Bij een vergelijking van de RSP met het stelsel
van dienstencheques valt als eerste natuurlijk het
aanzienlijk grotere bereik op. Waar de RSP in bijna
tien jaar niet verder is gekomen dan ruim 1.200
werkneemsters en bijna zesduizend afnemers,
heeft het stelsel van dienstencheques binnen drie
jaar ruim 29 duizend mensen ingeschakeld, die
voor 200 duizend klanten werken. De schaal van
het Belgische systeem is dus veel groter dan de
RSP in Nederland. Voor de kosten geldt hetzelfde:
ze zijn in België veel hoger dan in Nederland, niet
alleen in totaal, maar ook per uur dienstverlening.
Daarbij komt dat de besparingen op uitkeringen in
Nederland relatief veel hoger zijn. Een activerende
werking en het witten van zwart werken komen in
beide regelingen nauwelijks van de grond: er stromen weinig werkneemsters door naar regulier werk
en de substitutie van zwart door wit werkt is gering.
Of de marktwerking echt is gestimuleerd staat ter
discussie: waar de Nederlandse schoonmaakondernemingen moeite hadden met de exploitatie tegen
een subsidie van 7,13 euro per gewerkt uur, vinden
veel Belgische uitvoerders zelfs een bijna twee maal
zo hoog subsidiebedrag te weinig.
Conclusie
Door het hoge bereik past het Belgische stelsel
van dienstencheques veel beter bij de ambities van
het ontwikkelen van een formele markt voor persoonlijke dienstverlening dan de Nederlandse RSP.
Het stelsel kent echter zwakheden, met name de
wervingsproblematiek, de geringe doorstroom naar
regulier werk en de beperkte inbreuk op het zwarte
circuit. Belangrijk is dat het stelsel erg duur is, zowel
absoluut (de totale uitgaven) als relatief (de kosten
per deelneemster). Het is de vraag of de financiering
op de langere termijn houdbaar is. De Nederlandse
overheid vond zelfs een fractie van de kosten van het
Belgische stelsel van dienstencheques te duur voor
het ontwikkelen van een formele markt voor persoonlijke diensten door het inzetten van werklozen. Het is
dan ook niet te verwachten dat een stelsel van dienstencheques naar Belgisch model in de Nederlandse
verhoudingen een serieus beleidsalternatief vormt.
LITERATUUR
Batelaan, H., E. Wiersma en G.H.J. Homburg (2000) Evaluatie
Regeling schoonmaakdiensten voor particulieren. Den Haag:
Ministerie van SZW.
Berkhout, A. en G. Homburg (2004) Kosten en baten RSP.
Amsterdam: Regioplan.
Hessing, D. en H. Elffers (1995) De validiteit van de self-report
methode in onderzoek naar regelovertredend gedrag.
Tijdschrift voor Criminologie 37, 55–70.
Homburg, G.H.J. (2000) Evaluatie serviceorganisatie voor dienst- en
zorgverlening ONS. Amsterdam: Regioplan.
MDW-werkgroep persoonlijke dienstverlening (2002) Vijf
vliegen in één klap. Den Haag.
Pacolet J. en A. Marchal (2003) Sociale fraude en zwartwerk
in België: zoektocht naar het ondefinieerbare? Leuven: Hoger
Instituut voor de Arbeid, K.U. Leuven
Peeters, A., A. Gevers en D. Sanders (2006) Evaluatie van het
stelsel van de dienstencheques voor buurtdiensten en -banen 2005.
Brussel: IDEA Consult.
Vandenbroucke, F. (2004) http://oud.frankvandenbroucke.
be/html/index.php?id=286
ESB
15 juni 2007
377