Experiment: het Plan Van Elswijk

Experiment: het Plan Van Elswijk
Aute ur(s ):
Winden, F.A.A.M., van (auteur)
Riedl, A. (auteur)
Wit, J. (auteur)
Dijk, F., van (auteur)
De eerste twee auteurs zijn werkzaam b ij het onderzoekscentrum CREED van de Universiteit van Amsterdam, de derde auteur is thans werkzaam
b ij AAT in de Verenigde Staten en de vierde auteur b ij het Ministerie van Justitie. Het volledige onderzoeksrapport is op te vragen bij CREED. Het
kan ook worden ingezien en uitgeprint via de web site van CREED (http://www.fee.uva.nl/creed).
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4246, pagina 197, 10 maart 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
belastingen

Laboratoriumexperimenten wijzen uit dat het Plan Van Elswijk gunstige gevolgen heeft voor de werkgelegenheid.
Onlangs is door de Tweede Kamer de Wet inkomstenbelasting 2001 aanvaard. Deze wet is onder meer gericht op een verbreding van
de belastingbasis en een verschuiving van directe naar indirecte belastingen. Stimulering van de werkgelegenheid door een verlaging
van de lastendruk op arbeid vormt daarbij een belangrijk oogmerk. De veranderingen op fiscaal gebied staan in het teken van de
modernisering van het belastingstelsel in het kader van de belastingherziening 21e eeuw. Zoals de veelbesproken
vermogensrendementsheffing laat zien, worden hierbij internationaal unieke maatregelen niet geschuwd. Inmiddels hebben de
bewindslieden van Financiën overigens laten weten dat de herziening nog niet af is. De huidige werkgelegenheidssituatie, gekenmerkt
door het feit dat ongeveer éénderde van de potentiële beroepsbevolking niet werkt, zal alleen al in het licht van de voorziene
demografische ontwikkelingen ertoe leiden dat de bevordering van de arbeidsparticipatie een hoge plaats op de beleidsagenda blijft
innemen. Op Europees niveau valt een soortgelijke ontwikkeling te constateren, die gericht is op het bevorderen van werkgelegenheid
via een verlaging van de lastendruk op arbeid en daarmee samenhangend een verschuiving naar indirecte belastingen 1. Volgens de
Europese Commissie verdienen plannen voor een alternatieve, werkgelegenheidsvriendelijkere fiscale structuur grotere aandacht en
serieuze bestudering 2.
Door velen wordt in dit verband de financiering van sociale zekerheid via heffingen op arbeid als zorgelijk ervaren. Het daardoor
optredende verschil tussen de loonkosten voor de werkgever en het nettoloon voor de werknemer wordt schadelijk geacht voor de
werkgelegenheid (de ‘wig’-problematiek). Gesproken wordt van een vicieuze cirkel van werkloosheid en hogere loonkosten 3. Van
betekenis is hierbij dat door het omslagkarakter van de vigerende financieringswijze betrokkenen niet of onvoldoende geconfronteerd
worden met de maatschappelijke lasten van hun beslissingen. De financiële lasten van uitkeringen worden door anderen gedeeld,
waardoor in feite ontslag gesubsidieerd wordt. Een alternatieve financieringswijze die eveneens een verbreding van de belastingbasis en
een verschuiving naar indirecte belastingen inhoudt en die bij zou kunnen dragen aan de vriendelijkere structuur waar de Europese
Commissie naar vraagt, betreft het zogeheten Plan Van Elswijk 4. Kort samengevat, bestaat dit plan uit drie belangrijke onderdelen. Ten
eerste wordt de grondslag voor de premieheffing verbreed van de loonsom naar de netto toegevoegde waarde. Ten tweede wordt een
arbeidssubsidie ingevoerd als bonus voor de werkgever voor een uitgespaarde uitkering, die verloren gaat bij ontslag. Ten derde wordt
het heffingspercentage over de netto toegevoegde waarde gedifferentieerd naar bedrijfstakken, zodanig dat bij de invoering van het plan
de totale afdracht aan sociale premies (na aftrek van subsidies) gelijk is aan het bedrag dat vóór de invoering werd betaald. Van Elswijk
verwacht aanzienlijke positieve economische gevolgen van zijn plan, met name voor de werkgelegenheid. Van verschillende zijden is in
de loop der tijd door andere economen ernstige kritiek geoefend op dit plan 5. Het plan zou geen oplossing bieden voor de
werkgelegenheidsproblematiek en grote nadelige gevolgen hebben voor de concurrentiepositie en relatieve welvaartspositie van
Nederland. Met name de verwachting dat de (impliciete) belasting van kapitaal tot kapitaalvlucht en een verminderde prikkel tot innovatie
en vernieuwing zal leiden, speelt hierbij een rol.
In dit artikel wordt beknopt verslag gedaan van een experimenteel economisch onderzoek dat voor het eerst informatie geeft over de
effecten van een volledige implementatie van het plan in een reëel functionerende ‘kleine open economie’ met belangrijke karakteristieken
van de Nederlandse economie. Het onderzoek is verricht naar aanleiding van een door de Tweede Kamer aanvaarde motie 6. In de motie
staat het Plan Van Elswijk als werkgelegenheidsinstrument centraal en wordt het kabinet verzocht met name de effecten van het plan in
internationaal perspectief experimenteel te laten toetsen.
Eerdere studies
Het CPB heeft in 1995 de macro-economische gevolgen van het Plan Van Elswijk doorgerekend met behulp van het zogeheten FKSECmodel 7. Voor de doorrekening van een dergelijke majeure operatie wordt het model niet geschikt geacht omdat het geldigheidsgebied
van de vergelijkingen overwegend lokaal is. Daarom is gekozen voor een beperkte invoering van zo’n tien procent van het
oorspronkelijke plan. De resultaten laten ook op langere termijn (acht jaar) een duidelijk gunstig effect zien voor de werkgelegenheid,
terwijl de effecten op de productie en de investeringen gering genoemd kunnen worden. Het cpb wijst er echter op dat mogelijke

kapitaalvlucht en de wijze waarop de lonen zich aanpassen een belangrijke bron van onzekerheid vormen bij de bepaling van de
werkgelegenheidseffecten. Alles afwegend concludeert het CPB in de mev 1997 dat de risico’s te groot zijn om tot invoering over te gaan.
In de CPB-studie worden verder ook nog enkele andere studies vermeld die positieve werkgelegenheidseffecten laten zien.
Problematisch bij de genoemde studies is evenwel dat zij uitgaan van gedragsreacties bij de huidige financieringswijze. Eén van de twee
door het Ministerie geraadpleegde economische deskundigen waarschuwt in dit verband ervoor dat beleidsmaatregelen zodanige
gedragsveranderingen kunnen oproepen, dat het doorrekenen van de effecten met modellen die op bestaande gedragsreacties gebaseerd
zijn niet zinvol is 8. Algemeen-evenwichtsmodellen, zoals het mimic-model van het CPB, komen aan deze kritiek tegemoet. Daar staat wel
tegenover dat bij dergelijke modellen bepaalde veronderstellingen over het gedrag moeten worden gemaakt. Bovendien kunnen er
meerdere evenwichten zijn en blijft gedrag buiten een evenwicht onbesproken. Volgens de CPB-studie ondersteunen aanvullende
becijferingen met het MIMIC-model overigens de resultaten van het FKSEC-model.
Het experiment
Laboratoriumexperimenten zijn bij uitstek geschikt om de gevolgen van beleidsinnovaties te exploreren. Zonder veronderstellingen over
het gedrag te hoeven maken, kunnen reacties op veranderingen in de economische situatie nauwkeurig en systematisch worden
bestudeerd. Bovendien kan het onderzoek gerepliceerd worden om de robuustheid van bevindingen te toetsen. Op deze wijze kan,
zonder de financiële of andere risico’s bij een daadwerkelijke uitvoering van de beleidsinnovatie, informatie worden verkregen over de
mogelijke effecten. Bovendien bieden experimenten de gelegenheid om vraagstukken te onderzoeken waarover de bestaande
theoretische modellen geen uitsluitsel geven, zoals bijvoorbeeld gedragsreacties in onevenwichtige situaties.
De bestudeerde laboratoriumeconomie bestaat uit een binnenland en een buitenland, met in beide landen producenten en consumenten,
alsmede een sociale-zekerheidskas waarin premies gestort worden voor de uitbetaling van uitkeringen en subsidies (bij het Plan Van
Elswijk). Consumenten beschikken over eenheden arbeid en kapitaal die zij op de diverse factormarkten kunnen verkopen aan de
producenten. De arbeidsmarkt is lokaal, terwijl de kapitaalmarkt internationaal is. Met de opbrengst uit de verkoop van arbeid en kapitaal,
alsmede de vaste uitkering die zij krijgen voor elke niet verhandelde eenheid arbeid, kunnen zij goederen kopen op een tweetal
productmarkten. Consumenten ontlenen ‘nut’ (verdiensten) aan de gekochte goederen, alsmede aan de niet verhandelde eenheden arbeid
(‘vrije tijd’). De producenten zijn verdeeld over twee sectoren, een relatief kapitaalintensieve internationale (‘open’) sector en een relatief
arbeidsintensieve lokale (‘beschermde’) sector. Producenten ontlenen hun verdiensten aan de winst die zij maken. Deze wordt mede
bepaald door de financieringswijze van de sociale zekerheid. De helft van de uitgevoerde experimenten betreft het loonbelastingsysteem,
waarbij producenten een bepaald percentage van de loonvoet afdragen als premie. De andere helft van de experimenten betreft het Plan
Van Elswijk, waarbij, onder handhaving van het loonbelastingsysteem voor het buitenland, binnenlandse producenten een bepaald
percentage van de productprijs afdragen als premie. Daarnaast ontvangen zij voor elke aangeschafte eenheid arbeid een subsidie ter
hoogte van de uitkering. Verder is het premiepercentage in dit geval zodanig per sector bepaald dat de netto-afdrachten initieel dezelfde
omvang hebben als bij het loonbelastingsysteem. Ter benadering van een ‘kleine open economie’ is er voor gekozen om het aantal
eenheden arbeid en kapitaal ter beschikking van de buitenlandse consumenten en de schalingsfactor in de productiefuncties van de
buitenlandse producenten zodanig aan te passen dat de buitenlandse economie zeven keer zo groot is als de binnenlandse.
Onderzoeksresultaten
Het belangrijkste experimentele resultaat betreft de toetsing van de bij het onderzoek geformuleerde hypothesen met betrekking tot
kapitaalvlucht, werkgelegenheid, het nettoloon, de relatieve omvang van de arbeidsintensieve sector en verschillende
welvaartsmaatstaven. Deze toetsing valt ten gunste uit van het Plan Van Elswijk. In vergelijking met het loonbelastingsysteem treedt
onder het Plan Van Elswijk geen kapitaalvlucht op en neemt de werkgelegenheid niet af. Integendeel, uiteindelijk wordt een substantiële
kapitaalimport en toename van de werkgelegenheid waargenomen. De als gevolg hiervan grotere productie blijkt niet arbeidsintensiever
te zijn. Er is in dit opzicht geen verdringing van de internationaal opererende sector. Wanneer de belastingtarieven zich aanpassen aan
het financieringstekort, worden ook positieve effecten gevonden voor het nettoloon en de welvaartsmaatstaven. Als de
belastingtarieven constant worden gehouden, gaat dit gepaard met een aanzienlijk financieringstekort bij het loonbelastingsysteem en
een aanzienlijk surplus bij het Plan Van Elswijk. Verder blijkt dat bij het loonbelastingsysteem het loonbelastingtarief in het binnenland
altijd een negatief effect uitoefent op de grootheden die centraal staan bij de hypothesen, en dit effect is meestal significant. Bij het Plan
Van Elswijk gaat het effect van de productbelastingtarieven in dezelfde richting, maar is dit altijd minder negatief en meestal niet
significant.
Deze positieve economische gevolgen van het Plan Van Elswijk kunnen verklaard worden aan de hand van een tweetal factoren. In de
eerste plaats leidt de veronderstelde aanwezigheid van enig immobiel kapitaal ertoe dat onder dit belastingsysteem lastenverschuiving
van arbeid naar kapitaal kan plaatsvinden, waardoor een efficiëntiewinst geboekt kan worden. Dit is een bekend resultaat uit de theorie.
In de tweede plaats lijkt de verschuiving van het moment van belastingheffing een belangrijke rol te spelen. Bij het loonbelastingsysteem
wordt de producent reeds bij de aanschaf van productiefactoren (arbeid) met belastingen geconfronteerd, op een moment dat het nog
onzeker is in welke mate de te maken productiekosten tot winst zullen leiden. Onder het Plan Van Elswijk worden daarentegen de kosten
van de productiefactor arbeid niet langer belast, maar zelfs gesubsidieerd, en vindt bovendien belastingheffing pas later en naar rato van
de prijsontwikkeling op de afzetmarkten plaats. In tegenstelling tot bij het loonbelastingsysteem deelt de overheid hier derhalve in het
omzetrisico van de producenten. Door ook met deze onzekerheidseffecten rekening te houden (waaraan de huidige theorie voorbij gaat),
kunnen de relatief betere prestaties van het Plan Van Elswijk verklaard worden.
Slotopmerkingen
Omdat bij het ontwerp van het experiment zoveel mogelijk rekening is gehouden met belangrijke karakteristieken van de Nederlandse
economie en de resultaten een sterke systematiek vertonen, lijkt het geoorloofd te concluderen dat het Plan Van Elswijk substantiële
positieve gevolgen kan hebben. Voor het eerst zijn daar nu aanwijzingen voor gekregen aan de hand van een reëel functionerende
economie, waarin het Plan Van Elswijk volledig is geïmplementeerd. Op zijn minst zijn er geen aanwijzingen voor het tegendeel verkregen.
Ten behoeve van de beleidsontwikkeling, alsmede een verdere verdieping van de leer der openbare financiën, zou additioneel onderzoek
op de volgende terreinen wenselijk zijn. Ten eerste is verder experimenteel onderzoek op zijn plaats, zowel om de robuustheid van de
bevindingen te toetsen als om uitbreidingen te onderzoeken (waarbij gedacht kan worden aan de vormgeving van de arbeidsmarkt of de
introductie van economische groei). Ten tweede is het bestaande gebrek aan empirische kennis omtrent de mobiliteit van kapitaal en de

gevolgen daarvan voor de productie-omstandigheden van bedrijven (waarbij met name ook gedacht dient te worden aan de publieke
infrastructuur) als een belangrijk manco ervaren. Ten derde attendeert het uitgevoerde onderzoek op een ander gewichtig manco in de
economische kennis. Dit betreft de invloed van onzekerheid inzake de omzet bij ondernemersbeslissingen over de aanschaf van
productiefactoren. Alleen in een evenwichtssituatie – waarop de bestaande theorie zich concentreert – is van een dergelijke onzekerheid
geen sprake. Het experiment laat zien dat in een reëel economisch proces een belasting op inputs heel anders kan uitwerken dan een
belasting op outputs (zoals bij het Plan Van Elswijk). Ten slotte verdient het aanbeveling onderzoek te verrichten naar wijzigingen in het
belastingstelsel die inspelen op de positieve bevindingen ten aanzien van het Plan Van Elswijk.
Macro-economische experimenten zijn in opkomst en hebben al tot belangwekkende resultaten geleid 9. Voor de beleidsgerichte
bestudering van de economische gevolgen van macro-economische beleidsinnovaties is de toepassing van deze onderzoeksmethode
echter nieuw. De verrichte studie toont onzes inziens aan dat laboratoriumexperimenten dienstbaar kunnen zijn aan dergelijk onderzoek.
Zij zijn overigens geen substituut voor andere vormen van empirisch onderzoek, noch voor theoretisch onderzoek. Het betreft een
complementaire onderzoeksmethode, met relatieve voor- en nadelen. Vanuit een breder perspectief dient de mogelijkheid zich aan van
een waardevolle koppeling tussen experimenten en meer traditionele macro-economische beleidsmodellen

1 Zie de Memorie van Toelichting bij de Wet inkomstenbelasting 2001, blz. 18.
2 Europese Commissie, Growth, competitiveness, employment: the challenges and ways forward into the 21st century, White paper,
Office for official publications of the european community, Luxemburg, 1994.
3 Zie bijvoorbeeld: CPB, Alternatieve financiering van de sociale zekerheid: Plan van Van Elswijk, Werkdocument no. 79, Den Haag,
1995.
4 Zie P. van Elswijk, De markteconomie sociaal ingevuld, Van Gorcum, 1996, dat door R. de Mooij is besproken in esb, 9 april 1998, blz.
294-295. De essentie van het plan staat in P. van Elswijk, Homeostatische financiering van de sociale zekerheid, esb, 4-5-1994, blz. 408411. Zie ook de reactie van R. Leerling, Lost produktieheffing de werkloosheid op? (met naschrift van P. van Elswijk), esb 12 oktober
1994, blz. 927-929.
5 Zie de voorgaande voetnoot, alsmede het commentaar van economische deskundigen vermeld in de brief van de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer, 3 juli 1997 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 000 XV, nr 63).
6 De motie Kalsbeek-Jasperse c.s., Tweede Kamer, 1996-1997, 25.000 XV, nr. 23.
7 Zie het in voetnoot 3 aangehaalde rapport van het CPB.
8 Zie de eerdergenoemde brief van de Minister van 3 juli 1997.
9 Zie bijvoorbeeld C.N. Noussair, C.R. Plott en R.G. Riezman, An experimental investigation of the patterns of international trade,
American Economic Review, 1995, blz. 462-491.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)