Uitbesteding vereist transparantie

Uitbesteding vereist transparantie
Aute ur(s ):
Dijkgraaf, E. (auteur)
Gradus, R.H.J.M. (auteur)
Verb onden aan Ocfeb , Gradus tevens aan het ministerie van Economische Zaken. Met dank aan de NVRD vereniging voor afval en
reinigingsmanagement voor het ter b eschikking stellen van data en R.C.G. Haffner en B. Melenberg voor commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4176, pagina 852, 13 november 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
marktw erking, regulering

Het uitbesteden van overheidsdiensten aan private bedrijven leidt veelal tot lagere kosten voor dezelfde dienstverlening. Dat geldt
ook voor vuilophaal. Toch wordt er lang niet altijd uitbesteed. Vaak wordt dit geweten aan de macht van belangengroepen en
politieke preferenties van het gemeentebestuur. Ook de omvang van gemeentes blijkt echter van belang: grote gemeentes willen niet
uitbesteden.
Het uitbesteden van met name uitvoeringsgerichte overheidstaken kan leiden tot aanzienlijke kostenbesparingen. Deze stelling lijkt
niet omstreden. Zo geven Domberger en Jensen voor vele soorten diensten aan, dat dezelfde overheidsdienst tien tot dertig procent
goedkoper is als zij door de markt geleverd wordt en niet door de overheid 1. Ondanks dit rooskleurige relaas is de praktijk
aanzienlijk genuanceerder. In de bakermat van uitbesteding, de Angelsaksische landen, blijkt zelfs voor diensten die relatief
gemakkelijk uitbesteed kunnen worden, het feitelijke percentage slechts circa 25% te bedragen. Dit duidt erop dat ook andere
overwegingen een rol spelen. In dit artikel zullen we ingaan op die andere overwegingen (zoals werkgelegenheid en ideologie) en
vervolgens aan de hand van een Nederlandse dataset laten zien, dat ook hier dergelijke overwegingen aanwezig zijn. Dit leidt tot de
conclusie dat als we de doelmatigheid van de publieke sector willen verbeteren (zoals bepleit in het plan van aanpak MDW II) er bij de
vormgeving nadrukkelijk aandacht dient te zijn voor andere overwegingen dan kostenoverwegingen.
De opbouw van het artikel is als volgt: allereerst schetsen we de ervaringen in een aantal landen met het uitbesteden van publieke taken,
vervolgens zullen we illustreren welke afwegingsmechanismen aanwezig zijn bij een dergelijke beslissing. Daarna zullen we voor het
ophalen van huisvuil een empirische analyse presenteren voor Nederland.
Ervaringen met het uitbesteden van publieke taken
Ondanks het feit dat sinds 1988 de Engelse overheid gemeenten dwong om diensten zoals ophalen van huisvuil, schoonmaken, catering
en onderhoud openbaar aan te besteden, bleek bij een evaluatie in 1991 van de 438 getenderde diensten er 74% ‘binnenshuis’ te blijven 2.
Latere studies bevestigen dit beeld. Zo geeft Szymanski voor het ophalen van huisvuil een uitbestedingspercentage van dertig procent
voor de periode 1984-1994 3. Ook een groots opgezette studie voor de VS wijst in die richting 4. Voor een dataset met bijna 16.000
waarnemingen van stortplaatsen, bibliotheken, ziekenhuizen enz. blijkt dat in 1987 25% wordt uitbesteed, terwijl in 1992 dit was
opgelopen tot 35%.
Dergelijke groots opgezette tijdreeksanalyses zijn voor Nederland niet beschikbaar. Wel is in verschillende studies in kaart gebracht
welke gemeentelijke diensten uitbesteed worden. Volgens het CBS besteedt circa veertig procent van de gemeenten het huisvuil uit aan
een private partij 5. Omdat particuliere inzamelaars vooral actief zijn in kleinere gemeenten, ligt hun aandeel in de hoeveelheid ingezameld
afval lager dan twintig procent. Gegevens over andere gemeentelijke diensten zijn te vinden in een studie van Moret, Ernst and Young,
dat een enquête heeft gehouden onder 207 gemeenten 6. Hieruit blijkt dat respectievelijk 44% en 38% van de gemeenten het onderhoud
aan wegen en groenonderhoud heeft verzelfstandigd. Hierbij wordt overigens geen onderscheid gemaakt tussen volledige uitbesteding
en een gemeenschappelijke regeling. In de gehele sector van onderhoud, sport en recreatie, afvalinzameling en sociaal-cultureel werk
wordt circa dertig procent uitbesteed. Overigens constateren de onderzoekers een stijgende tendens.
Overwegingen bij het uitbesteden
López-de-Silanes et al. geven drie argumenten waarom vaak toch voor de publieke voorzieningswijze wordt gekozen. Het eerste argument
geeft het belang aan van sociale overwegingen. Private aanbieders zouden onvoldoende in staat zijn om de sociale doeleinden en
kwaliteit te garanderen die politici wenselijk achten. Daar staat tegenover dat de publieke voorzieningswijze met inefficiënties gepaard zal
gaan. Vooral wanneer een contract niet alle gewenste keuzen af kan dwingen, ontstaat er een dilemma tussen publieke en private
voorzieningswijze 7. Het meest sprekende voorbeeld is het gevangeniswezen. Ondanks de potentiële kostenreducties van tien procent
ligt het niet voor de hand om deze activiteit uit te besteden, omdat er onvoldoende garanties zijn in te bouwen dat private ondernemers
extra investeren in personeel en maatschappelijk gewenste methoden van detentie. In de VS is dan ook maar drie procent van de
gevangenissen in private handen.

Het tweede argument komt voort uit de belangengroeptheorie: bepaalde groepen zoals de vakbeweging slagen er in om hun
deelbelangen te stellen boven het algemeen belang. De kostenvoordelen van uitbesteding zijn voor het grote publiek (de
belastingbetaler) slechts beperkt merkbaar. Het is daarom moeilijk te mobiliseren. Naarmate deelbelangen dominanter zijn, wordt
uitbesteding onwaarschijnlijker.
Het derde argument is ideologisch van aard. In de samenleving leven verschillende opvattingen over de rol van de staat. Dit is terug te
vinden in de opvattingen van politieke partijen. Partijen aan de linkerzijde van het politieke spectrum zouden minder belang hechten aan
het uitbesteden van publieke diensten. Uit de empirische analyse door López-de-Silanes et al. blijkt dat vooral de belangengroeptheorie
en in mindere mate de politieke of sociale overwegingen een rol spelen in de uitbestedingsvraag.
Overwegingen in Nederland
Eerder hebben we laten zien dat uitbesteden van het ophalen van huisvuil voor de Nederlandse situatie tot een kostenvoordeel leidt 8.
Circa veertig procent van de gemeenten besteedt het ophalen van huisvuil uit. Vraag in deze studie is welke factoren een rol spelen voor
Nederland. In deze sectie zetten we de opzet van het onderzoek uiteen.
Een gemeente heeft een aantal keuzemogelijkheden bij het ophalen van huisvuil. Twee ‘uitersten’ zijn het door een eigen gemeentelijke
dienst of door een privaat bedrijf laten ophalen van huisvuil. Er zijn tevens tussenvormen mogelijk: een gemeenschappelijke regeling
(samen met andere gemeenten) of een overheids-NV. Bij de door ons uitgevoerde empirische analyse nemen we twee vormen als
uitgangspunt. Enerzijds gaat het om de keuze tussen het wel of niet in eigen hand houden van het ophalen van huisvuil en anderzijds
tussen het laten verzorgen van het ophalen van huisvuil door een publiek dan wel een privaat bedrijf.
Bij het achterhalen van de verklarende factoren baseren we ons op de door López-de-Silanes et al. genoemde determinanten. Voor de
belangengroeptheorie gebruiken zij onder meer het percentage vakbondsleden en het werkloosheidspercentage. De invloed van
vakbonden is in Nederland niet te achterhalen door een gebrek aan gegevens op gemeentelijk niveau. In onze dataset wordt de
werkloosheid per gemeente opgenomen. De achterliggende gedachte is dat gemeenten bij een relatief hoge werkloosheid eerder zullen
besluiten het ophalen van huisvuil zelf te doen om zodoende werkgelegenheid in de eigen gemeente te garanderen.
Het belang van sociale overwegingen wordt door López-de-Silanes et al. benaderd door variabelen, die de mogelijke beperkingen van het
gemeentelijk begrotingsbeleid (zoals een goedkeuringsrecht van de staten voor lokale belastingtarieven, een verbod op uitgifte van korte
termijn schuldtitels en een verplichting tot een sluitende begroting te hebben) weergeven. Veel restricties aan het begrotingsbeleid zullen
het uitbesteden stimuleren en beperken de mogelijkheden om sociale overwegingen een rol te laten spelen. In Nederland zijn dergelijke
variabelen vanwege de autonomie van gemeenten minder voor handen. Om het belang van het gemeentelijk begrotingsbeleid in te
schatten nemen we de opbrengst van de Onroerendzaakbelasting (OZB) mee, wat het belangrijkste instrument van gemeenten is om zelf
opbrengsten te genereren. Bij een relatief hoge OZB kan verondersteld worden dat gemeenten eerder zullen uitbesteden omdat bij een
hoge lokale lastendruk de weerstand tegen een hoog tarief voor het ophalen van huisvuil zal toenemen.
Als politieke variabelen nemen we de uitslag op van de gemeenteraadsverkiezingen in 1994. We maken daarbij een onderscheid tussen
partijen die al dan niet in het college vertegenwoordigd zijn. Een partij die een wethouder levert zal bij een gelijk stemmenpercentage naar
verwachting meer invloed kunnen uitoefenen. Naast de stemmenpercentages van de verschillende partijen nemen we ook de politieke
kleur van de burgemeester mee.
Tenslotte is van belang in hoeverre gemeenten door privaat uitbesteden kunnen profiteren van schaalvoordelen. Er zijn aanwijzingen dat
dergelijke voordelen vooral gelden voor kleine gemeenten 9. Om de invloed van de schaal te achterhalen, bekijken we of gemeenten met
minder dan 20.000 inwoners en gemeenten met meer dan 40.000 inwoners een afwijkend uitbestedingsbeleid hebben. Deze variabelen zijn
vooral een indicatie voor het belang van kostenoverwegingen.
Het beleid van Nederlandse gemeenten
Het aandeel van gemeenten waar het afval begin 1998 opgehaald wordt door private bedrijven in onze dataset is 42% 10. Van de andere
gemeenten maakt 20% gebruik van een gemeenschappelijke regeling terwijl 32% van de gemeenten het huisvuil op laat halen door de
gemeentelijke dienst en 6% door een overheids-NV.
In tabel 1 zijn de door ons verzamelde gegevens opgenomen. In de eerste kolom is per variabele het gemiddelde weergegeven voor alle
gemeenten. De tweede en derde kolom geven vervolgens het gemiddelde voor gemeenten waar afval door respectievelijk een privaat of
eigen reinigingsdienst wordt opgehaald.

Tabel 1. Kenmerken van de 562 gemeenten uit het onderzoek

alle
gemeenten
werkloosheid (inwoners per WW’er)
41
OZB (guldens per inwoner)
215
gemeentes kleiner dan 20.000 inwoners
64
gemeentes groter dan 40.000 inwoners
13
burgemeester
VVD
CDA
PvdA

van de gemeenten met
private
eigen
ophaal
dienst
42
200
81
3

19
48
28

41
225
53
21

22
52
23

17
44
31

D66

4

2

5

stemmenpercentages partijen indien in college (niet in college)
VVD
10 (6)
8 (7)
12 (5)
CDA
21 (5)
21 (5)
21 (4)
Klein christelijk
1 (2)
1 (2)
2 (2)
PvdA
11 (5)
9 (6)
13 (4)
D66
3 (5)
1 (5)
4 (5)
GroenLinks
1 (2)
1 (1)
1 (3)
SP
1 (1)
0 (0)
1 (2)

Gemeenten met een eigen ophaaldienst hebben een iets hogere werkloosheid dan gemeenten met een private inzameling. Gemeenten die
privaat uitbesteden hebben gemiddeld een lager OZB-tarief. Het privaat ophalen van afval is vooral geconcentreerd bij kleine gemeenten
(van de gemeenten met een private inzameling heeft 80% minder dan 20.000 inwoners) terwijl grote gemeenten (met meer dan 40.000
inwoners) relatief veel gebruik maken van een eigen reinigingsdienst. Burgemeesters van VVD en CDA huize komen relatief veel voor in
gemeenten met een privaat verzorgde ophaal, terwijl PvdA- en D66-burgemeesters een groter aandeel hebben in gemeenten met een
eigen reinigingsdienst. De overige partijen leveren bijna geen burgemeesters. De verschillen in de percentages die de politieke partijen
behaald hebben bij de verkiezingen van 1994 zijn opvallend. Alleen het CDA blijkt (marginaal) beter te scoren in gemeenten met een
privaat uitbesteedde ophaal. De klein christelijke partijen, de PvdA en GroenLinks scoren beduidend beter in gemeenten met een eigen
reinigingsdienst.
Om de invloed van de verschillende variabelen te achterhalen zijn twee vergelijkingen geschat. De eerste schatting analyseert de invloed
op de keuze tussen een private en een publieke inzamelaar. De tweede vergelijking schat de invloed van de genoemde variabelen op de
keuze tussen een eigen dienst versus andere vormen van ophaal. tabel 2 vat de schattingsresultaten samen 11. Tezamen verklaren de
variabelen een groot deel van de door de gemeente genomen beslissing. De geschatte vergelijkingen voorspellen met een
waarschijnlijkheid van 70% (privaat versus rest) en 78% (eigen dienst versus rest) de juiste beslissing. In de tabel is weergegeven wat de
marginale invloed van de variabelen is. Als een variabele met een eenheid toeneemt geeft het getal in de kolom ‘effect op kans’ aan wat de
invloed is op de waarschijnlijkheid dat al dan niet uitbesteed wordt. Zo leidt 1% meer stemmen voor de kleine christelijke partijen tot een
afname van de waarschijnlijkheid dat privaat uitbesteed wordt met 1,48% en tot een toename van de waarschijnlijkheid dat een eigen
dienst het afval ophaalt met 0,71%.

Tabel 2. De invloed van verschillende factoren op de kans dat een gemeente de vuilophaal uitbesteedt, resp. de kans dat een
gemeente een eigen reinigingsdienst heeft. ‘-0,38’ betekent dat een toename van deze factor met 1%-punt leidt tot een afname van
de kans op dit beleid met 0,38%-punt.
verklarende variabele

effect op kans
private
eigen
ophaal
dienst

Werkloosheid (inwoner per WW’er)
OZB (guldens per inwoner)
gemeenten kleiner dan 20.000 inwoners
gemeenten groter dan 40.000 inwoners

-0,38
-0,08*
17,55**
-27,57**

burgemeester
VVD
PvdA
D66

11,61*
-4,53
-26,44*

-0,55**
0,11**
-22,15**
1,04

-2,87
-3,21
-8,28

percentage stemmen op partij, indien in college
VVD
-0,60*
CDA
-0,39
Klein christelijk
-1,48**
PvdA
-0,86**
D66
-1,35**
GroenLinks
1,00

0,39
0,29
0,71**
-0,04
0,93**
-0,79

percentage stemmen op partij, indien in de oppositie
VVD
0,06
CDA
0,06
Klein christelijk
-0,84*
PvdA
-0,43
D66
-0,68
GroenLinks
-1,00
SP
-0,22

-0,10
0,21
0,73*
-0,37
0,50
0,61
-0,01

* significant op 90%, ** significant op 95%.
De invloeden zijn mede afhankelijk van de waarde van de verklarende variabelen. De hier weergegeven invloeden gelden bij een
gemiddelde waarde van alle verklarende variabelen.

Privaat of publiek?

We bespreken als eerste de keuze tussen een private en publieke inzamelaar; de eerste kolom van de tabel. Opvallend is dat volgens deze
schatting geen van de partijen een vast te stellen voorkeur heeft voor privaat uitbesteden. CDA, SP en GroenLinks staan neutraal
tegenover al dan niet uitbesteden (coëfficiënten zijn niet significant) terwijl de overige partijen een significante voorkeur hebben voor de
publieke voorziening. In gemeenten met relatief veel CDA-stemmers spelen dus vooral andere overwegingen een rol. Het op het eerste
oog bevreemdende resultaat voor SP en GroenLinks kan voortkomen uit het feit dat beide partijen relatief klein zijn, en nauwelijks
wethoudersposten hebben. Voor de kleine christelijke partijen (SGP, GPV en RPF) is wel een invloed meetbaar. Zij zien ten opzichte van
de andere partijen het minst in het privaat uitbesteden van huisvuil, terwijl dit in iets mindere mate voor D66 en de PvdA opgaat. De
invloed van de VVD lijkt eveneens licht negatief, maar helemaal scherp is dit niet (effect is niet significant). Voor VVD en CDA geldt dat
hun collegedeelname de kans op uitbesteden licht negatief beïnvloedt, terwijl niet-deelname een beperkt positieve invloed heeft. Voor
GroenLinks geldt het omgekeerde. Overigens is alleen voor de kleine christelijke partijen een duidelijke invloed merkbaar als ze niet in het
college zitten. VVD-burgemeesters hebben (ten opzichte van CDA-burgemeesters die als referentie genomen zijn) een voorkeur voor
privaat uitbesteden terwijl D66-burgemeesters meer zien in de publieke voorziening, maar ook deze effecten zijn niet echt scherp
waarneembaar (significant op 10%).
De invloed van de hoogte van de OZB op de beslissing om al dan niet privaat uit te besteden lijkt gering. Dit zou veroorzaakt kunnen
worden door de relatief hoge kostendekking van het ophalen van huisvuil. Bij een kostendekkend tarief heeft uitbesteden geen invloed
op de begroting van de gemeente. Het niveau van de werkloosheid heeft geen duidelijke invloed op het al dan niet uitbesteden. Het
aantal inwoners blijkt wel een duidelijke invloed te hebben op het privaat uitbesteden van huisvuil. Als het aantal inwoners beneden de
20.000 ligt, is de kans op privaat uitbesteden ruim 17% hoger. Grote gemeenten (meer dan 40.000 inwoners) hebben vaker een publieke
voorziening. Dit kan erop duiden dat bij de beslissing om al dan niet privaat uit te besteden, kostenoverwegingen een belangrijke rol
spelen. Als we onze resultaten vergelijken met die van López-de-Silanes et al. dan lijken voor Nederland kostenoverwegingen dominanter
aanwezig.
Eigen reinigingsdienst?
Laten we nu het effect van de variabelen op de kans op een eigen reinigingsdienst beschouwen. Als de werkloosheid toeneemt (het
aantal inwoners per WW’er afneemt) stijgt de kans op een eigen reinigingsdienst. Blijkbaar is de keuze tussen eigen reinigingsdienst
versus andere vormen van ophaal op dit punt belangrijker dan de keuze tussen publieke en private ophaal. Dit geeft een indicatie in de
richting van de belangengroeptheorie. Bij een eigen reinigingsdienst kan immers veel directer werkgelegenheidsbeleid gevoerd worden.
Ook de OZB-variabele is significant van invloed op de keuze voor een eigen reinigingsdienst. De hierboven geformuleerde hypothese
dat gemeenten met een hoge OZB eerder zullen uitbesteden om zo de totale lastendruk te verminderen, wordt echter niet bevestigd. Net
als bij de keuze voor een private ophaaldienst is de grootte van de gemeente van belang. Kleine gemeenten hebben minder kans op een
eigen reinigingsdienst. Burgemeesterskleur doet er wat de keuze voor een eigen reinigingsdienst betreft niet toe. Ook de politieke partijen
hebben ten opzichte van de keuze publiek – privaat minder voorkeur voor (of tegen) een eigen reinigingsdienst. Slechts de kleine
christelijke partijen en D66 hebben een duidelijke invloed.
Slot
Ondanks dat voorzichtig moet worden omgegaan met de gevonden resultaten, mede vanwege dataproblemen, kunnen toch een aantal
interessante conclusies worden getrokken. Blijkbaar zijn kostenoverwegingen hier dominanter dan in de VS aanwezig bij de vraag of het
ophalen van huisvuil uitbesteed dient te worden. Voor belangengroepoverwegingen zijn, in tegenstelling tot de VS, vooralsnog weinig
indicaties. Politieke aspecten blijken daarentegen een factor van betekenis te zijn. De partijen aan de rechterkant van het politieke
spectrum staan positiever tegenover uitbesteding dan partijen aan de linkerkant. Aangezien geen van de tekens positief en significant is,
lijkt er sprake van een sceptische houding bij politici. Dit brengt ons tot de conclusie dat, omdat uitbesteden van taken in zijn
algemeenheid leidt tot een maatschappelijk gezien betere voorziening, de besluitvorming daarover met de nodige doordachtheid en
transparantie dient te gebeuren om twijfel zo min mogelijk te activeren

1 S. Domberger en P. Jensen, Contracting out by the public sector: Theory, evidence and prospects, Oxford Review of Economic Policy,
1997, blz. 67-78.
2 Zie R.H.J.M. Gradus en E. Dijkgraaf, Vuilophaal kan goedkoper: de winst van uitbesteding, ESB, 19 februari 1997, blz. 144-147.
3 S. Szymanski, The impact of compulsory competitive tendering on refuse collection services, Fiscal Studies, 1996, vol. 17, blz. 1-19.
4 F. López-de-Silanes, A. Shleifer en R.W. Vishny, Privatization in the United States, Rand Journal of Economics, 1997, blz. 447-471.
Eerder gaf Haffner een samenvatting van dit artikel in ‘Uit de vakliteratuur’ (zie R.C.G. Haffner, Het uitbesteden van overheidsdiensten,
ESB, 1998, blz. 252).
5 CBS, Kwartaalberichten, 95/4, blz. 44-48.
6 Moret, Ernst and Young, Trends in uitbesteding, Utrecht, 1997.
7 Zie ook O. Hart, A. Shleifer and R.O. Vishny, The proper scope of government: theory and applications to prisons, Quarterly Journal
of Economics, Nov. 1997, pp. 1127-1261.
8 Zie R.H.J.M. Gradus en E. Dijkgraaf, op. cit.
9 Zie bijvoorbeeld B.J. Stevens, Scale, market structure and the cost of refuse collection, Review of Economics and Statistics, 1978, blz.
438-448. Voor kleinere gemeenten vindt zij schaalvoordelen; voor grotere gemeenten tenderen de schaalvoordelen richting constante
schaalopbrengsten.

10 We hebben 562 gemeenten onderzocht. Van 12 van deze gemeenten ontbraken gegevens voor een aantal verklarende variabelen.
11 Omdat de te verklaren variabele een dummy is, is gebruik gemaakt van een logit schatting. Tevens is voor misspecificatie getoetst
door kwadraten of logaritme van de variabelen mee te schatten. In de regel kan dit de belangrijkste vormen van misspecificatie
wegnemen. Deze exercitie heeft geleid tot de conclusie dat de in tabel 2 gepresenteerde resultaten redelijk robuust zijn. Op dit moment
wordt verder onderzoek met behulp van niet-parametrische technieken uitgevoerd.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)