Marktactiviteiten kunnen Planbureau goed doen
Aute ur(s ):
Barten, A.P. (auteur)
Oskam, E.A. (auteur)
Voorzitter respectievelijk secretaris van de commissie die het functioneren van het CPB heeft onderzocht. Met dank aan Erik van Merrienb oer voor
commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4161, pagina 567, 17 juli 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
onderzoek, economie-beoefening
Meer ruimte voor marktactiviteiten van het CPB kan de kwaliteit van het bestaande onderzoek verbeteren. Het kabinet wil deze
ruimte juist beperken. Meer ruimte voor marktactiviteiten van het CPB kan de kwaliteit van het bestaande onderzoek verbeteren. Het
kabinet wil deze ruimte juist beperken.
In oktober 1997 presenteerde een visitatiecommissie bestaande uit twee Nederlandse en vier buitenlandse economen een rapport over
het functioneren van het CPB 1. Daarin wordt onder andere geconstateerd dat het CPB terecht grote nadruk legt op de kwaliteit van
zijn werk omdat deze cruciaal is voor de geloofwaardigheid en onafhankelijkheid van het bureau. Tegelijkertijd stelde de commissie
dat het CPB te weinig oog heeft voor de mogelijkheden die contractonderzoek biedt om nieuwe kennis te vergaren en zo tot
kwaliteitsverbetering te komen. Daarbij speelt de angst de onafhankelijkheid in gevaar te brengen een belangrijke rol. Ook is van
belang dat het CPB weinig ruimte wordt geboden voor contractonderzoek voor derden. Als uitvloeisel van de discussie over het
marktoptreden van (semi-)overheidsinstellingen dreigt het kabinet deze ruimte zelfs nog verder te beperken.
In dit artikel worden de argumenten voor een verruiming en die voor een verdere beperking van de ruimte van het CPB voor
contractonderzoek geïnventariseerd en gewogen. Daartoe wordt eerst ingegaan op de bestaande situatie en de visie van het CPB zelf.
Daarna komt de opstelling van het kabinet aan de orde. Ten slotte wordt de zienswijze van de visitatiecommissie geschetst en
geconfronteerd met de opstelling van het CPB en de recente stellingname van het kabinet.
De huidige situatie
Het CPB is een overheidsinstelling die voor zijn financiering niet afhankelijk is van het binnenhalen van opdrachten. Het gros van de
activiteiten wordt gefinancierd uit het reguliere budget dat valt onder de begroting van Economische Zaken. In 1996 kwam weliswaar
14% van de begroting uit ‘speciale projecten’, maar veelal waren ook dat projecten voor de rijksoverheid, maar dan additionele projecten,
gericht op thema’s waarvan het opdrachtgevende ministerie vindt dat ze onvoldoende aandacht krijgen in het reguliere werk van het CPB
2. Voor zover het CPB tegen betaling onderzoeksopdrachten uitvoerde voor derden betrof het opdrachten van non-gouvernementele
organisaties en internationale organisaties (OESO en EU), die in de ogen van het bureau aansloten op de publieke taak.
Sinds 1996 is de ruimte voor het CPB om tegen betaling opdrachten van derden uit te voeren overigens beperkt. In een door het kabinet
vastgesteld protocol wordt het de vier planbureaus 3 in beginsel verboden tegen betaling opdrachten voor commerciële instellingen uit
te voeren, aangezien dit hun gezag en onafhankelijkheid kan schaden. Om concurrentie met commerciële onderzoeksinstellingen te
vermijden mogen slechts opdrachten worden aanvaard als het evident is dat deze door het desbetreffende planbureau moeten worden
gedaan.
Het CPB lijkt deze beperking van zijn bewegingsvrijheid niet te betreuren: “Wanneer het CPB in belangrijke mate financieel afhankelijk
wordt van contractonderzoek, zal terecht of ten onrechte de indruk ontstaan dat de opdrachtgevers een stem in het kapittel hebben. Al
het CPB-werk boet dan snel in aan geloofwaardigheid”, zo stelde CPB-directeur Don 4. Daarnaast vreest het CPB dat meer
contractonderzoek afbreuk zal doen aan de motivatie en cohesie van het personeel, omdat dit zal leiden tot meer medewerkers met
tijdelijke contracten 5. Het bureau kiest er daarom voor slechts externe opdrachten te accepteren die passen binnen het protocol. Wel
wordt geprobeerd meer opdrachten te verwerven van internationale klanten.
De kabinetsvisie
Recente uitspraken maken duidelijk dat het kabinet niet van plan is de ruimte voor contractonderzoek door het CPB te vergroten.
Integendeel: het CPB zal juist zijn activiteiten in overeenstemming moeten brengen met zijn wettelijke taak. Concreet betekent dit dat
marktactiviteiten voor derden, behalve die voor instellingen als EU en OESO moeten worden beëindigd 6.
Deze uitspraken vloeien voort uit de doorlichting van de activiteiten van het CPB die is verricht als onderdeel van het project ‘Markt en
overheid’. In het eindrapport van de gelijknamige werkgroep wordt geconstateerd dat (semi-)overheidsinstellingen steeds vaker
concurreren met gewone marktpartijen en dat dit gepaard gaat met concurrentieverstoringen, bijvoorbeeld doordat voor (semi-)
overheidsinstellingen een ander fiscaal regime geldt en zij voor marktactiviteiten gebruik kunnen maken van productiefactoren waarover
zij beschikken ten behoeve van hun publieke taak, zonder de kosten daarvan (volledig) in rekening te brengen 7.
De werkgroep constateert dat het Europese noch het Nederlandse mededingingsrecht voldoende mogelijkheden bieden om een gelijk
speelveld te creëren. Om die reden bepleit zij dat (semi-)overheidsinstellingen hun marktactiviteiten volledig afstoten. Slechts in een
viertal situaties wordt deze oplossing onwenselijk geacht en moeten zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen worden gerealiseerd
via gedragsregels. Relevant voor de positie van het CPB daarbij is de vaststelling dat een uitzondering gemaakt kan worden voor (semi-)
publieke instellingen binnen de kennisinfrastructuur die marktactiviteiten verrichten die meerwaarde opleveren voor de publieke
taakuitoefening.
De visitatiecommissie
De visitatiecommissie ondersteunt het streven van het CPB om vaker contractonderzoek te doen voor internationale klanten. Dit is een
logische reactie op de internationalisering en de Europese integratie. Kritischer oordeelt zij over de argumenten van het CPB om niet
actief te zoeken naar particuliere opdrachtgevers. Zo lijkt het argument dat meer externe financiering de motivatie en cohesie van het
personeel kan schaden nogal ouderwets en defensief. Evenmin staat vast dat een grotere afhankelijkheid van particuliere opdrachtgevers
de onafhankelijkheid en de reputatie van het CPB in gevaar zullen brengen. Ervaringen van gerespecteerde buitenlandse
onderzoeksinstituten als IFS in Groot-Brittannië, ESRI in Ierland en RAND Corporation in de VS, leren dat deze zorg onterecht is. Sterker
nog, zij bewijzen dat dit juist een methode vormt om nieuwe kennis te vergaren en aldus de kwaliteit van de publieke taak te verbeteren.
Deze ervaringen suggereren derhalve dat contractonderzoek ook positieve externe effecten kan hebben, zoals ook sprake is van een
zekere synergie tussen enerzijds derde geldstroom- en anderzijds eerste geldstroomonderzoek en onderwijs op universiteiten 8. Door
bewust af te zien van contractonderzoek laat het CPB derhalve een middel onbenut om te komen tot kwaliteitsverbetering. Daarmee maakt
het bureau zich bij het kwaliteitsstreven afhankelijker van interne standaarden en procedures, alsmede van disciplinerende en
stimulerende contacten met collega-wetenschappers van buiten het bureau.
De visitatiecommissie onderkent dat de belangrijke rol die het CPB speelt bij de beleidsvoorbereiding en de politieke impact die het werk
van het bureau heeft, impliceert dat bij een vergroting van de ruimte voor contractonderzoek garanties moeten worden ingebouwd om de
onafhankelijkheid van het bureau te waarborgen. Zo moet worden voorkomen dat opdrachtgevers de publicatie van
onderzoeksresultaten kunnen tegenhouden. Het CPB zou daarom slechts in zee moeten gaan met opdrachtgevers die ermee instemmen
dat het bureau zelfstandig beslist over het al dan niet publiceren van resultaten. Dit is ook gebruikelijk bij universitair contractonderzoek,
of zou dat althans moeten zijn. Uiteraard zal dit een deel van de potentiële opdrachtgevers afschrikken; de solide reputatie van het CPB
lijkt er echter garant voor te staan dat er een markt voor het CPB overblijft. Het CPB zou daarnaast moeten overwegen actief die projecten
te selecteren die goed aansluiten op haar kernactiviteiten en zou projecten moeten weigeren die politiek te gevoelig liggen.
Eerlijke concurrentie
Gezien de toename van de marktactiviteiten van (semi-)overheidsinstellingen is er alle reden om de concurrentieverhoudingen tussen
dergelijke instellingen en particuliere ondernemers nauwgezet te volgen. In dat kader is het ook terecht dat individuele organisaties, zoals
het CPB, worden doorgelicht en dat zonodig maatregelen worden genomen om gelijke concurrentieverhoudingen te realiseren. Dat laat
echter onverlet dat vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de maatregelen die het kabinet, op basis van de aanbevelingen van de
werkgroep ‘Markt en overheid’, aankondigt voor het CPB.
In de eerste plaats geldt dat de principiële vraag of het beëindigen of afsplitsen van marktactiviteiten wel altijd nodig is om te komen tot
gelijke concurrentieverhoudingen, lang niet door iedereen bevestigend wordt beantwoord. Een alternatieve aanpak bestaat eruit
dergelijke activiteiten niet te verbieden, maar via gedragsregels voor (semi-)overheidsinstellingen, via het wegnemen van hun btwvoordeel en hun vrijstelling van de vennootschapsbelasting, concurrentievervalsing ten koste van particuliere ondernemingen te
voorkomen 9.
De keuze van het kabinet voor afsplitsing c.q. beëindiging van CPB-activiteiten voor derden impliceert dat het voorkomen van mogelijke
concurrentievervalsing klaarblijkelijk belangrijker wordt gevonden dan het via concurrentie met particuliere onderzoeksinstituten
stimuleren van de kwaliteit van het CPB. De hiervoor weergegeven uitzonderingsgrond wordt blijkbaar geacht niet op het CPB van
toepassing te zijn. Het is twijfelachtig of dat terecht is. Naar onze inschatting wordt te snel gesteld dat het onmogelijk is om langs andere
wegen concurrentievervalsing te voorkomen. Door contractonderzoek voor derden te verbieden wordt weliswaar voorkomen dat
particuliere onderzoeksinstituten oneerlijk beconcurreerd worden, maar wordt evenzeer voorkomen dat de potentiële positieve effecten
van deze concurrentie op de kwaliteit van het werk van het CPB zich manifesteren.
Een laatste kanttekening past de vaststelling van de werkgroep ‘Markt en overheid’ dat marktactiviteiten van het CPB voor derden die
niet als noodzakelijk verlengstuk kunnen worden gezien van de publieke taak, dienen te worden beëindigd “aangezien hiervoor (private)
alternatieven voor handen zijn” 10. Dit argument klinkt merkwaardig aangezien ook sommige werkzaamheden voor tweeden (ministeries)
en derden (OESO, EU) die door de werkgroep als noodzakelijk verlengstuk worden gezien van de publieke taak, ook door commerciële
onderzoeksbureaus (kunnen) worden uitgevoerd. Het lijkt dan ook onterecht een directe koppeling te leggen tussen de aard van de
opdrachtgever en het al dan niet tot de publieke taak behoren van bepaalde projecten. Overigens vormt het feit dat in de praktijk ook
commerciële onderzoeksbureaus projecten uitvoeren die door de werkgroep ‘Markt en overheid’ worden gezien als verlengstuk van de
publieke taak van het CPB, naar ons oordeel nog een extra argument om serieus te kijken naar de mogelijkheid om via gedragsregels
concurrentievervalsing te voorkomen. Er lijken immers op voorhand geen doorslaggevende argumenten om concurrentievoordelen van
het CPB bij de uitvoering van marktactiviteiten voor derden niet te accepteren en deze bij de uitvoering van aanvullende projecten voor
ministeries of projecten voor de EU en de OESO wel zonder meer te accepteren. Het kabinet lijkt zich dat inmiddels te realiseren en heeft
een aantal aanwijzingen geformuleerd voor marktactiviteiten door rijksdiensten die onlosmakelijk verbonden zijn aan de publieke taak.
Relevanter dan de aard van de opdrachtgever is de inhoud van een project. Deze zou daarom moeten bepalen of projecten passen op de
onderzoeksagenda van het CPB. Naar onze mening is het niet aan het kabinet te bepalen of projecten door het CPB mogen worden
verricht. Dit leidt slechts tot onduidelijkheid en arbitraire keuzes. Veel beter lijkt het om het CPB op dit punt een eigen
verantwoordelijkheid te geven, en aldus op zijn minst de gelegenheid te bieden ook via de weg van contractonderzoek voor derden te
investeren in handhaving en verbetering van kwaliteit.
1 Review Committee CPB, Scanning CPB; A view from the outside, 1997. Op te vragen bij het CPB.
2 CPB, Scanning CPB: A view from the inside, Den Haag, 1997, blz. 10. Op te vragen bij het CPB.
3 Behalve om het CPB gaat het daarbij om het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, het Sociaal en Cultureel
Planbureau en de Rijks Planologische Dienst.
4 F.J.H. Don, De positie van het Centraal Planbureau, ESB, 6 maart 1996, blz. 208-212.
5 CPB, Scanning CPB: A view from the inside, op.cit., blz. 12-13.
6 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 24 036, nr. 78. Materieel zullen deze uitspraken overigens weinig gevolgen hebben voor het
CPB, aangezien de omvang van die marktactiviteiten die volgens het kabinet niet als noodzakelijk verlengstuk van de publieke taak
kunnen worden gezien, zeer bescheiden is.
7 Eindrapport werkgroep Markt en Overheid, 20 februari 1997. Het eindrapport richt zich op alle organisaties die beschikken over
exclusieve of bijzondere marktrechten. Zie ook: M.J. Cohen, Gelijke monniken, gelijke kappen, ESB, 11 juni 1997, blz. 467.
8 Zie ook G.J.H. van den Maagdenberg, Verborgen gebreken in de kennisinfrastructuur?, ESB, 29 mei 1998, blz. 438-439.
9 Zie bijvoorbeeld: R.J. in ‘t Veld, Scheiding van overheid en markt lost niets op, NRC Handelsblad, 22 april 1997, en: H.J. de Ru,
Verbieden en afstoten van nevenactiviteiten; de onwerkelijke voorstellen van de Werkgroep Cohen, Markt & Mededinging, juni 1998,
blz. 43-49.
10 Tweede Kamer, 24 036, nr. 78, 4 februari 1998, blz. 8.
Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)