Een sterke verzorgingsstaat
Aute ur(s ):
Atkinson, A.B. (auteur)
Nuffield College, Oxford
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4099, pagina 254, 26 maart 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
sociale, zekerheid
De verzorgingsstaat heeft grote sociale en economische baten, maar kan wel efficiënter. Meer prikkels helpen daarbij, en ook het
opstellen van een Europese doelstelling voor armoedebestrijding zal de verzorgingsstaten goed doen.
Er wordt vaak gesproken over ”de Europese verzorgingsstaat” alsof dit een homogene entiteit is. Ook wordt gezegd dat ”Europa geen
sterke concurrentiepositie heeft vanwege de verzorgingsstaat”. Er bestaan echter grote verschillen tussen de Scandinavische landen
en die rond de Middellandse Zee, of tussen het Verenigd Koninkrijk en de Benelux.
De uitgaven verschillen aanzienlijk. De verwachte pensioenuitgaven lopen bijvoorbeeld sterk uiteen, van 17,5% van het bbp in 2030 voor
Duitsland, tot slechts 5% voor het VK. Bovendien is de verzorgingsstaat ingebed in een breder maatschappelijk en economisch systeem
en kan hij alleen in dat licht worden beoordeeld. Bij geringe overheidsuitgaven zijn andere voorzieningen belangrijk. Zo spelen
werkgeverspensioenen en persoonlijke pensioenen in het Verenigd Koninkrijk een belangrijker rol dan in de meeste andere landen,
waardoor men gemakkelijker buiten het overheidspensioen kan. De hoogte van bepaalde uitgaven moet in de verschillende landen
binnen de daar geldende context bezien worden. Een verlaging van de overheidsuitgaven heeft al snel tot gevolg dat er hogere
particuliere uitgaven nodig zijn (zie ook Esping-Andersen, G.).
Ook is het gevaarlijk om alleen maar naar absolute bedragen en getallen te kijken. Een uitgave van x procent van het bbp zegt niet zoveel:
de ene manier van uitgeven heeft compleet andere economische gevolgen dan de andere. Negatieve en positieve effecten zijn beide
afhankelijk van de wijze van overdracht en de manier van financieren. Neem de betaling van bijstand aan werklozen, zoals de Income
Support in het Verenigd Koninkrijk. Deze heeft een negatieve uitwerking op de prikkel voor de partner van een werkloze om werk te
zoeken of te blijven werken. Deze vorm van bijstand wordt verlaagd met een gulden voor elke gulden die de partner verdient, zodat het
totale inkomen van het huishouden niet stijgt als de partner werkt. Zo bestaat er een gerede kans dat de betrokkenen zich niet los weten
te maken uit de werkloosheid, met als gevolg maatschappelijke uitsluiting. Een uitkering daarentegen die wordt betaald op individuele
grondslag en is gebaseerd op het aantal jaren dat premies zijn afgedragen, heeft deze negatieve prikkel niet; sterker nog, vormt juist een
reden om te gaan werken. Het is dan ook van belang om de structuur van de verzorgingsstaat nader te bekijken en niet alleen aandacht te
schenken aan de grote lijnen.
Belang van de verzorgingsstaat
Bestudering van de structuur is ook een vereiste wanneer we kijken naar de pluszijde van de rekening. Een te vaak gehoorde opvatting is
dat de taak van de verzorgingsstaat enkel en alleen bestaat uit het wegnemen van armoede. Het is een voorname taak, maar niet de enige.
Naast het verlichten van de armoede heeft sociaal beleid andere belangrijke doelstellingen, waarbij het accent ligt op herverdeling van
algemenere aard:
» het uitsmeren van inkomen over een zo groot mogelijk aantal jaren dat iemand leeft, waarbij gekeken wordt naar de behoeften van de
betrokkenen;
» het bieden van bescherming bij ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid of overlijden (voor zover deze gebeurtenissen verlies van
inkomen met zich brengen zonder dat ze meteen tot armoede leiden);
» herverdeling ten behoeve van mensen van wie anderen (kinderen bijvoorbeeld) afhankelijk zijn;
» herverdeling naar geslacht en het bieden van waarborgen voor de onafhankelijkheid van individuen.
Sociaal beleid is gericht op het uitbannen van maatschappelijke uitsluiting. Dit is het uitgangspunt bij elke beoordeling van het socialezekerheidsstelsel. In een aantal Europese landen was de verlichting van de armoede vroeger zelfs niet eens de belangrijkste reden voor
de invoering van het principe van de overdrachtsuitgaven; in Frankrijk bijvoorbeeld werd ”de sociale zekerheid … nooit primair gezien als
een instrument bij de armoedebestrijding. Zekerheid in de zin van bescherming tegen de bij het leven horende risico’s en gevaren was
doel nummer een van de sociale zekerheid” 1. Het is dan ook essentieel om deze functies niet uit het oog te verliezen, temeer daar het
geen uitgemaakte zaak is dat deze doelstellingen met het huidige voorzieningenpakket gerealiseerd kunnen worden.
Gezien de felle aanval op de verzorgingsstaat, die de economische ontwikkeling in de weg zou staan, zouden wij een eerder punt van
kritiek licht uit het oog kunnen verliezen, namelijk dat de verzorgingsstaat er in feite niet volledig in geslaagd is zijn doelstellingen te
verwezenlijken. Alle verworvenheden ten spijt zijn er nog steeds velen die onvoldoende bescherming genieten, en de verzorgingsstaat
heeft zich tot dusver nog onvoldoende weten aan te passen aan de ontwikkelingen op het gebied van arbeid en gezin. Groepen als
deeltijdwerkers, werknemers met een tijdelijk arbeidscontract, langdurig arbeidsongeschikten en eenoudergezinnen verkeren vaak in de
marge van de sociale verzekeringen. Door premievoorwaarden en andere eisen komen zij vaak niet in aanmerking voor uitkeringen die
vergelijkbaar zijn met die van werknemers die een meer traditionele plaats hebben in de economie. Een falend uitkeringsstelsel kan leiden
tot maatschappelijke uitsluiting. Of, vertaald in termen van armoede: het aantal mensen dat onder de armoedegrens van de Europese
Commissie leeft bedraagt nog steeds 15% van de totale bevolking.
Gelijkheid en doelmatigheid
Er is dan ook alle aanleiding voor een hervorming van de verzorgingsstaat die zowel gericht is op gelijkheid als efficientie. Alles moet in
het werk gesteld worden om ervoor te zorgen dat de politiek betere resultaten boekt bij de terugdringing van de armoede en de
totstandbrenging van een bredere herverdeling.
Neem, ter illustratie, weer de ouderdomspensioenen. Doelmatigheid en herverdeling kunnen tot stand komen via een betere concentratie
van de uitgaven, waarbij de totale uitgaven worden besnoeid en de middelen zoveel mogelijk ten goede komen aan de armsten. Dit kan
door terug te keren naar inkomensafhankelijke pensioenen. De concentratie kan worden bewerkstelligd door te snijden in de pensioenen
die worden uitbetaald aan mensen met belangrijke andere inkomensbronnen: wanneer zij spaargeld hebben, hebben zij geen
overheidspensioen nodig.
Zo’n hervorming heeft echter ook een keerzijde: zij vormt bepaald geen stimulans om te gaan sparen. Mensen met eigen spaargeld krijgen
een kleiner overheidspensioen. Er zijn echter manieren denkbaar waarop op de budgetten bespaard kan worden zonder dat meteen elke
lust tot sparen ontnomen wordt. In het Verenigd Koninkrijk moeten de mensen voor hun oudedagsvoorziening zorgen via de
overheidsregeling of via werkgevers- of persoonlijke pensioenen, welke belangrijke fiscale voordelen bieden. Het is heel goed mogelijk
om het overheidspensioen af te slanken op basis van de bedragen die worden ontvangen uit werkgevers- of persoonlijke pensioenen,
waarbij dan wel een bepaalde minimum-pensioenwaarborg wordt geboden. Bij een dergelijke constructie worden spaargelden ongemoeid
gelaten voor zover zo’n constructie een verplicht karakter heeft, en in elk geval wordt de prikkel van het belastingvoordeel niet
weggenomen. Andere vrijwillige spaargelden zouden buiten schot blijven: de eerder geschetste spaargeldfuik zou dan niet ontstaan. Ik
heb hier een voorbeeld gegeven, maar er zijn nog veel meer manieren waarop de verzorgingsstaat kan worden gereorganiseerd en betere
resultaten kan boeken op het vlak van gelijkheid en doelmatigheid, waarbij de wijze van reorganisatie van land tot land kan verschillen.
Misschien stelt u wel de vraag: hoe dan wel? We zijn er zo aan gewend geraakt te denken dat de markt efficient werkt en dat dit volledig
teniet wordt gedaan door overheidsingrijpen, dat we ons slechts met de allergrootste moeite kunnen voorstellen dat de verzorgingsstaat
tot efficientieverbetering in staat is. En toch is het mogelijk de koek niet alleen te herverdelen, maar ook nog eens groter te maken.
Daarvoor is echter een goed instrumentarium onontbeerlijk.
Euromod
In mijn voorbeelden heb ik mij voornamelijk beperkt tot het Verenigd Koninkrijk. Maar ik zal nu laten zien dat ik ook wel degelijk een echte
Europeaan ben. Er is namelijk sterke behoefte aan instrumenten voor de analyse van de gevolgen van reorganisaties van de
verzorgingsstaat in Europa. Op nationaal niveau is de afgelopen jaren veel vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van kwantitatieve
modellen voor de analyse van sociaal beleid. Deze modellen zijn gebaseerd op gegevens uit enquêtes naar huishoudens waarin wordt
nagegaan wat de invloed is van veranderingen in overdrachtsuitgaven en belastingen.
Omdat er op Europees niveau nog niet zo’n model bestaat, voert een team onderzoekers op dit moment een haalbaarheidsstudie uit voor
een dergelijk model, dat de naam Euromod moet krijgen. Het is de bedoeling een geïntegreerd model voor alle vijftien EU-landen op te
stellen, waarin zowel belastingen als overdrachtsuitgaven aan bod komen.
Het model zal eerst het effect van het huidige beleid berekenen en vervolgens de invloed van een door de gebruiker opgegeven
beleidswijziging. Dit moet dan resultaten opleveren op drie niveaus: afzonderlijke huishoudens, land en gehele Europese Unie. Het model
kan bijvoorbeeld worden gebruikt om te laten zien wat voor de naar schatting vijftig miljoen armen in de Gemeenschap de gevolgen zijn
van de bijstelling van het budgettaire beleid die noodzakelijk is om te voldoen aan de eisen van de EMU.
Sociaal èn economisch beleid
Het sociale en het economische beleid dienen in hun onderlinge samenhang te worden bezien. Dit is duidelijk naar voren gekomen in de
discussie over de monetaire unie: het hanteren van begrotingsdisciplinaire en budgettaire criteria kan de sociale dimensie van Europa en
daarmee de legitimiteit van de hele Europese eenwording bedreigen. Het is verleidelijk voor macro-economische beleidsmakers om ervan
uit te gaan dat de sociale kosten van een bezuinigingsbeleid kunnen worden opgevangen door het sociale beleid, maar sociale
vangnetten kunnen gemakkelijk overbelast raken en alsnog gaan drukken op de regeringsbegroting. Het nastreven van meer flexibiliteit
op de arbeidsmarkt zonder daarbij naar de maatschappelijke kosten te kijken kan contraproductief werken, wanneer mensen dan minder
aandacht rkijgen voor opleiding en beroepskwalificaties. De structuur van de verzorgingsstaat heeft belangrijke gevolgen voor het
functioneren van de economie. Het blijkt echter dat integratie van sociaal en economisch beleid een moeizaam proces is. Het zetten van
een duidelijke stap lijkt dan ook geboden. Op dit vlak kunnen wij lering trekken uit de ervaring met de criteria van het Verdrag van
Maastricht. Wat ook de belangen van verschillende lidstaten zijn die hebben geleid tot de criteria die zo’n belangrijke rol spelen, er kan
nauwelijks twijfel over bestaan dat het bestaan van deze criteria op zich al van invloed is geweest op bepaalde ontwikkelingen.
Ik zou dan ook willen voorstellen dat Europa criteria opstelt voor de effectiviteit van de verzorgingsstaat die parallel lopen aan de criteria
voor het macro-economische beleid. En ook dat er naast de gebruikelijke inflatie- en werkloosheidsdoelstellingen, een doelstelling voor
een armoedebestrijding wordt geformuleerd, bijvoorbeeld een vermindering van de armoede met een half procentpunt per jaar. Gelet op
de toename van de armoede in het Verenigd Koninkrijk met 1 procentpunt per jaar in de jaren tachtig lijkt dit geen onredelijk streven 2. En
zoals ook al nadrukkelijk naar voren is gekomen tijdens dit congres, kan het nastreven van zo’n doelstelling het verwezenlijken van
macro-economische doelen eenvoudiger maken, omdat er op die manier wordt gewerkt aan een versterking van de sociale cohesie.
Thema: de economische prestaties van de verzorgingsstaat:
zie Win win van R.F.M. Lubbers
Arbeidsmarkt, bescherming en prestaties van W.B. Roorda en E.H.W.M. Vogels
Uit de vakliteratuur: Economische groei en de verzorgingsstaat van L.J.M. Aarts
De verzorgingsstaat tussen gezin en markt van G. Esping-Andersen
Het succesdilemma van K. Biedenkopf
Duitse belastinghervorming van C.W.A.M. van Paridon
Tot besluit: Succesvolle inkomensverdeling van A.P.W. Melker
1 J.P. Jallade, Redistribution in the welfare state, in: The crisis of redistribution in European welfare states, Trentham Books, Stoke on
Trent, 1988, blz. 248.
2 Zie A.B. Atkinson, Promise and performance: why we need an official poverty report, in: P. Barker (red.), Living as equals, Oxford,
1996.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)