Wetenschap …
B~kbeSl’reldng
De onzekere toekomst van de
welvaartsstaat
Het MIMIC-model van het Centraal Planbureau wordt gebruikt om de
lange-termijngevolgen van beleid te analyseren. Een onlangs verschenen bundel van Gelauff en Graafland gaat dieper in op de werking
van MIMIC en op de effecten die MIMIC voorspelt van diverse sociaaleconomische beleidsmaatregelen.
De oordeelsvorming over de economische politiek en de besluitvorming
over beleidsvoorstellen die een economische dimensie hebben, leunen
in ons land zeer sterk op berekeningen van het Centraal Planbureau. De
invloed van het CPB gaat ver. Het is
bij voorbeeld in internationaal opzicht uniek dat politieke partijen het
CPB verzoeken hun verkiezingsprogramma’s door te rekenen. In de politiek lijkt niet iedereen even gelukkig
met deze rol van het CPB. WD-fractievoorzitter Bolkestein heeft zelfs
gesuggereerd de de facto monopoliepositie van het CPB te beëindigen
door een tweede club van Haagse
rekenmeesters op te richten.
Vanwege het politieke belang
dat aan CPB-exercities wordt gehecht en het ontbreken van relevante concurrentie van andere beleidsmodellen is het van zeer
groot belang dat de objectiviteit
en de wetenschappelijke fundering van de door het CPB gehanteerde en ontwikkelde methodieken
boven alle twijfel verheven is. Daarom is de volledige en toegankelijke
documentatie van gegevens, methoden en resultaten een eerste vereiste
voor het handhaven van de geloofwaardigheid van het CPB. Anders is
het immers onredelijk om van de afnemers te verwachten dat zij de vooronderstellingen en interne consistentie van de modelsimulaties zullen
accepteren, zeker waar de uitkomst
van de strijd tussen tegengestelde belangen afhankelijk kan zijn van de
rapportcijfers van het CPB. De wetenschappelijke discussie over de aanpak van het CPB vormt de beste garantie voor het handhaven van de
hoge kwaliteit die zijn produkten
reeds sinds lang kenmerkt.
ESB 11-1-1995
In dit licht bezien, heeft de recente
publikatie van Gelauff en Graafland
over het model MIMIC (een acroniem
voor MIcro-Macro model voor de analyse van de Institutionele Context) de
moeilijke taak twee heel verschillende doelgroepen tevreden te stellen:
de beleidsmakers en de wetenschappelijke wereld. Voor beide groepen
heeft deze gestructureerde bundeling
van eerdere CPB-onderzoeksmemoranda en Cinter)nationale wetenschappelijke publikaties van de twee CPBmedewerkers, die tevens voortbouwt
op Gelauffs proefschrift uit 1992, veel
te bieden1. Model/ing welfare state reform bestaat uit twee delen. Het eer-
G.M.M. Gelauff en].]. Graafland,
Modelling welfare state reform,
Elsevier, 1994, xx + 287 blz.,
literatuurlijst, auteursindex.
ste deel geeft een helder inzicht in de
structuur van het MIMIC-model, dat
door het CPB vooral wordt gebruikt
om de lange-termijngevolgen van beleid te analyseren. Hier komen de relevante modelveronderstellingen
aan
bod en wordt het model binnen het
scala van CPB-modellen en de groep
van toegepaste algemeen-evenwichtsmodellen geplaatst. Dit deel is met
name interessant als wetenschappelijke onderbouwing van het model. In
het tweede deel worden beleidsmakers bediend met een uitvoerige presentatie van diverse simulaties van beleidsvoorstellen gericht op herijking
en herinrichting van de welvaartsstaat. Een relevant thema want ons
land is op dit punt een buitenbeentje
vergeleken met andere OESO-landen.
MIMIC is een toegepast algemeenevenwichtsmodel dat is onderverdeeld in vijf blokken voor respectievelijk producenten, huishoudens,
overheid, de loonvorming en het
zoekgedrag van werklozen. Deze
worden afzonderlijk besproken, en in
hoofdstuk 6 wordt de relatie tussen
de diverse model blokken toegelicht.
In het produktieblok worden zes
verschillende sectoren onderscheiden. De bedrijven in deze sectoren
opereren op een produktmarkt die
wordt gekenmerkt door monopolistische concurrentie. Dit prijszettersgedrag van producenten vormt het
eerste Nieuw-Keynesiaanse element
in MIMIC. Het leidt echter niet tot
structurele onevenwichtigheden
op
de produktmarkt omdat bedrijven
hun hoeveelheden aanpassen aan de
marktvraag. Een tweede Nieuw-Keynesiaans element in het model komt
tot uitdrukking in het loonvormingsblok. Als gevolg van vakbondsmacht
is de loonvorming zodanig dat de
werkloosheid op termijn naar een positief natuurlijk evenwichtniveau tendeert2. Het aardige van het loonvormingsblok is dat de herleide-vormparameters in de loonvergelijking
(die cruciaal is voor de modeluitkomsten) zodanig worden geprikt dat de
empirie van de loonvorming
in Nederland zo goed mogelijk wordt benaderd.
Nieuw in vergelijking met
de vorige, volledig gepresenteerde modelversie van MIMIC uit 1992 is het zogenoemde zoekmodel. In deze fraaie
uitbreiding worden de zoekintensiteit van een werkloze en zijn
reserveringsloon (het minimale loon
waarvoor de werkloze aan de slag
wil) endogeen bepaald. Werklozen
worden bij voorbeeld ontmoedigd in
het zoeken naar een baan indien hun
uitkering erg dicht bij het loon ligt of
wanneer de kans op een baan gering
is. Het reserveringsloon hangt af van
de gemiddelde netto beloning van ar-
Taxation, social security and the labour market, dissertatie,
1. G.M.M. Gelauff,
KUB, 1992.
2. Overigens zijn er aanwijzingen dat de
produktmarkt
net als de arbeidsmarkt niet
ruimt, zie S.K. Kuipers, Marktwerking en
werkloosheid in Nederland in de jaren
dertig en tachtig, Amsterdam, 1991, i.h.b.
blz. 83-84.
beid en de hoogte van de uitkering.
Mede als gevolg van dit micro-economische gedrag van werklozen worden beschikbare vacatures niet altijd
direct opgevuld. Er kan bij voorbeeld
frictiewerkloosheid optreden indien
de werknemer en de werkgever het
niet eens worden over de beloning,
omdat het reserveringsloon van de
werkloze de arbeidsproduktiviteit
overstijgt. Het zoekmodel vormt een
belangrijke uitbreiding van MIMIC,
vooral omdat arbeidsmarktinstituties
als het minimumloon, de hoogte van
uitkeringen enzovoort hier in belangrijke mate aangrijpen.
Ten slotte worden in MIMIC de sectoren overheid en huishoudens gemodelleerd. Waar de beschrijving van de
overheidssector wat beknopt is,
wordt er juist uitgebreid ingegaan op
het huishoudensblok.
Dit kent een
hoge mate van desaggregatie. Maar
liefst 17 typen huishoudens worden
onderscheiden naar onder meer hun
leefsituatie, opleidingsniveau en positie op de arbeidsmarkt. Deze enorme
detaillering is vooral ingegeven door
de verwachting dat huishoudens met
verschillende karakteristieken heel anders reageren op veranderingen in de
arbeidsmarktinstituties.
Zo is bij voorbeeld de beslissing omtrent het arbeidsaanbod van een kostwinner exogeen, terwijl een partner wel reageert
op veranderingen in de netto beloning.
… en beleid
Deel 11kan men lezen als een zoektocht in het oerwoud van de complexe regels en regelingen die de moderne welvaartsstaat kenmerken: een
queeste naar een effectief beleid gericht op het bestrijden van de asociale onevenwichtigheid op de Nederlandse arbeidsmarkt. Nieuw is de
publikatie van de basis projectie van
MIMIC in hoofdstuk 7, waarmee het
inzicht in de methodiek van de modelsimulaties wordt verhelderd. Men
blijft echter met de vraag zitten door
welke vooronderstellingen
het model
op lange termijn een daling voorspelt
van het financieringstekort naar 2%
nni en er een internationaal marktverlies optreedt van ongeveer 20%. In
hoofdstuk 8 komen diverse modaliteiten van budgetneutrale belastingverlagingen aan bod, zoals verlaging van
de IB/LB-tarieven, schijfverlenging,
verhogingen van de belastingvrije
voet en het arbeidskostenforfait en
f
verlaging van het btw-tarief. In hoofdstuk 9 worden de belastingherzieningen volgens Oort en Stevens doorgerekend. Afhankelijk van de gekozen
modaliteit blijkt steeds dat een door
bezuinigingen gefinancierde lastenverlaging van een miljard gulden uiteindelijk leidt tot een stijging in de
produktie en werkgelegenheid (met
0,3% respectievelijk 0,7%).
Hoofdstuk 10 legt vervolgens de
bijl aan de wortel van de welvaartsstaat en analyseert verlagingen van
minimumloon, bijstand en werkloosheidsuitkeringen met 10%. Hierbij is
de produktiewinst van een vergelijkbare orde van grootte als bij de gepresenteerde lastenverlichtingsvarianten,
maar is het effect op de werkgelegenheid ongeveer twee maal zo sterk,
met name wanneer het algemeen-verbindendverklaren van de laagste caoschalen achterwege zou blijven. Opmerkelijk is de effectiviteit van WAOmaatregelen; iedere procent reductie
van het uitkeringsniveau leidt tot een
afname van het aantal WAO-ers met
twee procent.
In hoofdstuk 11 worden de zegeningen van de individualisering van
het belastingsysteem bepaald, die bestaan uit substantiële werkgelegenheidswinsten. Hierbij kan misbruik
evenwel een belangrijke belemmerende factor zijn (de baten verdwijnen
als er meer dan 12% misbruik wordt
gemaakt van uitkeringen) of is koopkrachtreparatie onvermijdelijk (bij afschaffing van de overdraagbaarheid
van de belastingvrije voet). Overigens
zijn de auteurs in hun boek niet erg
consequent ten aanzien van dergelijke koopkrachtreparaties.
Want terwijl
de overheid inkomensverschuivingen
als gevolg van het afschaffen van
voetoverheveling onaanvaardbaar
zou kunnen achten (hier wordt een
alternatief met koopkrachtreparatie
gepresenteerd), worden voor andere
maatregelen geen alternatieven gegeven, ofschoon de inkomensverhoudingen daar soms meer veranderen.
Dit geldt bij voorbeeld voor het
twaalfde hoofdstuk waarin de welvaartsstaat wordt kortgesnoeid en
een ministelsel wordt gecombineerd
met een zogenoemde negatieve inkomstenbelasting. De gevolgen zijn
positief voor de consumptie, de werkgelegenheid aan de onderkant van
de arbeidsmarkt en de inkomenspositie van werkenden, maar negatief
voor de produktie, de investeringen,
het arbeidsaanbod, de hooggeschool-
de werkgelegenheid en de inkomens
van werklozen, ouderen en bijstandsgerechtigden. Er is overigens wel een
wat genuanceerdere vormgeving van
afslanking van de welvaartsstaat mogelijk dan de door de auteurs in dit
hoofdstuk gepresenteerde ‘cold turkey’, zoals bij voorbeeld de doorrekening met MIMIC van het in het VVDverkiezingsprogramma
voorgestelde
basisstelsel heeft aangetoond3.
Het tweede deel van Modelling welfare state reform is met name voor
het actuele beleid relevant, omdat het
de huidige visie van het CPB op hervormingen van de welvaartsstaat op
een omvattende wijze presenteert.
De nieuwste inzichten die zijn gebaseerd op het vernieuwde model, inclusief zoekblok, wijken evenwel
soms opmerkelijk af van bevindingen
die zo’n twee jaar geleden opgang
deden. Dit komt pregnant naar voren
als we een vergelijking maken van
modeluitkomsten ten aanzien van de
relatieve effectiviteit van het scheppen van werkgelegenheid door middel van belastingverlaging in de eerste Oortschijf en het verhogen van
het arbeidskostenforfait. Zonder zoekmodel is schijfverlaging bijna vijftig
procent effectiever dan verhoging
van het arbeidskostenforfaië,
na toevoeging van het zoekmodel is schijfverlaging volgens MIMIC juist vijftig
procent minder effectief. Beleidsmakers zullen zich toch wat ongemakkelijk voelen als door (blijkbaar snel)
wisselende inZichten de uitkomsten
zo fors kunnen wijzigen. Het is overigens verhelderend te zien dat in dit
geval het veranderende inzicht vooral
te herleiden is tot een veel betere en
gedetailleerdere beschrijving van individuele beslissingen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
Wetenschap en Beleid
Het CPB zit natuurlijk niet te wachten
op het feit dat wij vinden dat met het
ontwerpen en implementeren van MIMIC knap werk is geleverd, dus deze
opmerking is vooral voor Gelauff en
Graaf1and bedoeld. Het CPB heeft
meer aan een kritische discussie over
zijn modellen, waarmee het dan wellicht zijn voordeel kan doen. Wij be-
3. CPB, Vijfverkiezingsprogramma’s:
Economische gevolgen van voorgenomen beleid, SOU, Den Haag, 1994, blz. 80-82.
4. G.M.M. Gelauff, Taxation and employment, Public Finance, 1994, blz. 387- 406.
perken ons in onze beoordeling tot
twee punten die zowel voor de wetenschap als het beleid van belang
zijn. Het gaat dan ten eerste om de
vraag wat je wel en wat je niet modelleert en ten tweede om het feit dat
ondanks deze publikatie nog steeds
onvoldoende inzicht bestaat in het
functioneren van het MIMIC-model.
Overigens wordt de beoordeling van
dit model erg vergemakkelijkt door
de openhartige zelfkritiek van de bouwers op de interne consistentie en de
empirische relevantie in hun slothoofdstuk.
Natuurlijk kan men in één model
niet alle elementen uit de economie
vatten; terecht geldt het adagium “different models for different purposes” .
Men kan bij de keuze om het ene element wel te modelleren en van het
andere te abstraheren altijd wel vraagtekens plaatsen en dikwijls is dat flauwe kritiek. Echter, zulke vragen snijden nu wel hout: enerzijds omdat de
keuzen niet altijd afdoende worden
beargumenteerd en anderzijds vanwege het stempel dat het CPB met
zijn modelkeuzen op beleidsdiscussies drukt. Het wekt bij voorbeeld
verwondering dat in de besproken
versie van MIMIC de besparingen
exogeen zijn, in tegenstelling tot de
eerdere versie in Gelauffs proefschrift
waarin de besparingen op basis van
onderzoek van Draper waren geëndogeniseerd. Dit is van belang omdat
besparingen worden beïnvloed door
veranderingen in de primaire inkomensverdeling die in sterke mate
wordt bepaald door institutionele
factoren (bovenmodale inkomens
sparen meer dan minima). Deze invloeden worden in MIMIC veronachtzaamd omdat de micro-economische
spaarquote voor alle huishoudtypen
gelijk is verondersteld aan het huidige macro-economische gemiddelde.
Besparingen worden bovendien beinvloed door het bestaan van een sociaal vangnet, omdat hierdoor de
besparingen uit hoofde van het voorzorgsmotief deels achterwege kunnen blijven5. Omvorming van de verzorgingsstaat kan op beide terreinen
veranderingen teweegbrengen. Het
veronachtzamen van de invloed van
institutionele veranderingen op de
besparingen is ons inziens dan ook
een onverwachte stap terug.
Een ander knelpunt vormt de geringe aandacht voor de relatie tussen instituties op de arbeidsmarkt en de arbeidsproduktiviteit. Want terwijl de
ESB 11-1-1995
zoekintensiteit van een werkloze inmiddels afhankelijk is gemaakt van
bij voorbeeld de verhouding tussen
netto uitkering en netto loon, verandert de produktiviteit van een werkende in MIMIC nooit, zelfs niet als
hem de wortel van een hogere beloning wordt voorgehouden. Vanuit hetzelfde gezichtspunt is ook de keuze
voor het niet endogeniseren van scholingsinspanningen (er is een constante verhouding tussen het aantal laagen hoog-opgeleide mensen) onbevredigend. De relatie tussen instituties
op de arbeidsmarkt, de ontwikkeling
van de arbeidsproduktiviteit
en de gevolgen voor de werkgelegenheid liggen in het hart van de discussie over
de welvaartsstaat.
Door het exogeen houden van de
besparingen en de arbeidsproduktiviteit worden belangrijke consequenties van het omvormen van de verzorgingsstaat veronachtzaamd, met
name voor de kapitaalmarkt en de
kwaliteit van arbeid. En omdat het
hier om een model van het CPB gaat,
draagt deze modelkeuze ertoe bij dat
dit aspect ook in de publieke discussie vaak wordt vergeten. Men kan
zich afvragen of de winst van de gedetailleerde beschrijving van de diverse huishoudens en inkomensplaatjes
wel in voldoende mate compenseert
voor het buiten beeld blijven van besparingen en arbeidsproduktiviteit,
te
meer daar de analyse van de gevolgen van wijzigingen in het belastingregime voor de inkomensverdeling in
dergelijke simulatiemodellen met
zeer grote onbetrouwbaarheidsintervallen gepaard gaaé.
Het tweede punt van discussie is
dat slechts de einduitkomsten van
specifieke varianten zijn opgenomen.
Hierdoor weten we wel in welke toestand de economie op lange termijn
terecht zal komen, maar niet hoe ze
daar terecht komt. Deze omissie is
van belang voor beleidsmakers (zeker als de korte-termijneffecten tegengesteld zouden zijn aan de lange-termijneffecten), maar ook voor wetenschappers die het MIMIC-model immers mede op de plausibiliteit van
het tijdpad zullen willen beoordelen.
Hieraan gerelateerd is het probleem
dat onzekerheidsvarianten
volledig
ontbreken en dat de lezer geen inzicht wordt geboden in de vraag hoe
het model reageert op exogene
schokken anders dan wijzigingen in
de institutionele context. Daar waar
Gelauff in zijn dissertatie nog een
gevoeligheidsanalyse
deed op de
arbeidsaanbodelasticiteit
en de flexibiliteit van de arbeidsmarkt worden
zowel de wetenschappelijk geïnteres~eerde lezer als de beleidsmakers nu
volledig aan hun lot overgelaten. Wellicht menen de auteurs dat beleidsmakers niet overspoeld willen worden
met cijfers en daarom geen behoefte
hebben aan onzekerheidsmarges.
Helaas is dit dikwijls maar al te waar,
maar hieraan zou een wetenschappelijk instituut nu juist geen boodschap
moeten hebben. Het is voor een rationele discussie over de merites van
het instrumentarium van de economische politiek immers onontbeerlijk
om te weten hoe robuust een bepaalde bevinding is en dan zijn onzekerheidsvarianten eerder noodzaak dan
luxe. En juist dit boek bood hiervoor
een mooie gelegenheid.
Deze kanttekeningen doen niets af
aan het feit dat de jongste publikatie
over MIMIC interessante inzichten
verstrekt in de kunst van het modelleren van algemeen-evenwichtsmodellen, de praktijk van het CPB en de
mogelijke gevolgen van een herijking
van de verzorgingsstaat.
Peter van Bergeijk
Ruud de Mooij
De auteurs zijn werkzaam bij de Directie
Algemene Economische Politiek van het
Ministerie van Economische Zaken.
5. J.R. Neill, A welfare-theoretic
evaluation of unemployment
insurance, Public
Finance Quarterly, jg. 17, 1989, blz. 429444.
6. Zie bij voorbeeld S. Pudney en H.
Sutherland, How reliable are microsimulation results?, journalof Public
Economics, jg. 53, 1994, blz. 327-365.