De Milioenennota: lastenverlichting
boven tekortbestriiding
C. van Ewijk*
D
e Miljoenennota belooft voor 1995 een forse impuls van de economie in de vorm
van lastenverlichting. Vermindering van het financieringstekort krijgt een lagere
prioriteit. De kosten van dit begrotingsbeleid worden afgewenteld op de komende
generaties, terwijl de baten eroan onzeker zijn: de lastenverlichting is conjunctureel
slecht getimed, en er mogen geen al te grote effecten van worden verwacht voor de
harde kern van de werkloosheid.
De eerste Miljoenennota van het nieuwe kabinet
ademt vooral de geest van pragmatisme. Er wordt
geen ‘grand design’ ontvouwd van de Nederlandse
economie. Het economisch beleid richt zich op de
belangrijkste knelpunten. Toch worden voorzichtig
lijnen uitgezet waarlangs de paarse coalitie tot vernieuwing zou kunnen komen. Meer dan in voorgaande miljoenennota’s wordt nadruk gelegd op kwalitatief beleid zoals de kerntaken van de overheid,
de-regulering, herstel van de marktwerking, en
privatisering van bepaalde overheidstaken. Dit kwalitatieve beeld moet echter nog grotendeels worden
ingevuld. Of het kabinet in de komende vier jaar
werkelijk een economische klimaatsverandering tot
stand kan brengen, kan pas later worden beoordeeld.
Gunstige uitgangssituatie
De nieuwe Miljoenennota is geschreven onder gunstig gesternte. De economie trekt sneller aan dan verwacht. Het huidige kabinet heeft daardoor een eenvoudiger start dan het vorige kabinet. In 1991 lag er
een dik pakket van nog in te vullen bezuinigingsmaatregelen op tafel, en lagen er nieuwe tegenvallers
in het verschiet. Het huidige kabinet mag daarentegen stilzwijgend, en vaak ook openlijk, rekenen op
meevallers in de toekomst.
Dit neemt niet weg dat de uitgangssituatie voor
het nieuwe kabinet zeer zorgelijk is. Het financieringstekort is in dit jaar naar verwachting wel iets lager dan in 1990, maar dat is vooral te danken aan incidentele maatregelen, zoals de verkoop van de P1T
(zie tabell). De collectieve lastendruk is nog steeds
even hoog als in 1990, en de netto schuld van de
overheid is verder opgelopen. Tegenover dit gemengde beeld van de overheidsfinanciën, staat een zeer
negatief beeld van de arbeidsmarkt. De werkloosheid
is tussen 1991 en 1994 opgelopen met 155.000 personen. Mede hierdoor is de verhouding tussen inactieven en actieven verslechterd van 81,6 tot 85%. Met
een gemiddeld aantal gewerkte uren van 20 per
hoofd van de bevolking (20-64 jaar) neemt Nederland thans de laagste plaats in van de Europese Unie
(EU-gemiddelde 24 uur Vooral bij laaggeschoolden
is de arbeidsparticipatie in Nederland zeer laag.
Tweeslachtigheid
Het optimisme dat uit de Miljoenennota en de MEV
spreekt, komt voort uit het feit dat de conjunctuur
minder slecht is dan eerder werd verwacht. Na het
schrik-effect van de regeringsverklaring kan nu beter
nieuws worden gebracht. Het verdelen van meevallers is immers aantrekkelijker dan het verdelen van tegenvallers.
De Miljoenennota neemt hierbij echter een tweeslachtige houding in. Bij de meerjaren-perspectieven
is vastgehouden aan de (te) voorzichtige prognoses
van het ‘behoedzame’ scenario van het CPB. Deze
keuze is bewust gemaakt, hoewel ook de tijd te kort
was om de ramingen te herzien. Politiek kan het verstandig zijn om van een conservatieve prognose uit
te gaan, maar economisch gezien is het toch een beetje vreemd om het beleid niet te baseren op de best
beschikbare gegevens. Dit levert ook een vreemde
tweeslachtigheid op: in de zijlijn, maar soms ook direct, wordt op tal van plaatsen toch gespeculeerd op
een gunstiger uitkomst dan officieel vermeld. Zo kan
het voorgenomen trendmatige begrotingsbeleid alleen slagen als het financieringstekort in werkelijkheid door meevallende belasting-opbrengsten
beneden het geraamde tekort blijft.
Ook ter verdediging van de magere resultaten op
het gebied van werkloosheid wordt erop gewezen,
dat de aantrekkende economie waarschijnlijk voor
een ‘meevaller’ zal zorgen. Dat de snellere groei tegelijkertijd ook een bom onder de plannen legt in de
vorm van een niet te vermijden loonstijging, wordt
verzwegen. Zeker bij een oplevende conjunctuur zal
de toch al gekleurde prognose van een nullijn voor
de contractlonen als ‘wishful thinking’ bestempeld
moeten worden.
• De auteur is hoogleraar economie aan de Universiteit van
Amsterdam en de Katholieke Universiteit Brabant.
Ten slotte zal moeten blijken of bij meevallende
inkomsten de minister van Financiën bestand zal zijn
tegen nieuwe claims. Om zich hiertegen “te wapenen,
is in de miljoenennota reeds vastgelegd hoe eventuele meevallers verdeeld zullen worden: eerst verdere
reductie van het financieringstekort tot 2,7% ni, vervolgens meer geld voor justitie en politie, en daarna
lastenverlichting of verdere tekortreductie. Hieraan is
echter cryptisch aan toegevoegd “waarbij de noodzaak van maatregelen ten behoeve van structuurversterking een aparte afweging vraagt”, waarmee het
voorgaande weer op losse schroeven lijkt te staan.
Dat het in de praktijk niet zo eenvoudig zal zijn,
blijkt al direct bij de uitvoering van de begroting voor
1994. Mede op grond van de meevallende belastingopbrengsten is besloten tot het “slechts gedeeltelijk
compenseren van problematiek 1994″.
Probleem nummer één: werkloosheid
De voorspoedige economische ontwikkeling neemt
niet weg dat het nieuwe kabinet voor enorme problemen staat. Terecht wordt herstel van de werkgelegenheid als prioriteit nummer één van het beleid aangemerkt. Speerpunt van het werkgelegenheidsbeleid
is
een lastenverlichting van! 4 mrd, die meteen in 1995
zal worden gerealiseerd. Het is de bedoeling dat
vooral arbeid aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt
goedkoper en aantrekkelijker wordt gemaakt. Van de
! 4 mrd wordt! 1,7 mrd gebruikt voor verlaging van
het tarief van de eerste schijf, en! 0,6 mrd voor verlaging van de werkgeverslasten (door invoering van
een franchise in de ZFW-premie). Opvallend genoeg
wordt geaccepteerd dat het financieringstekort hierdoor in het komende jaar zal oplopen. Pas in latere
jaren wordt deze stijging weer goedgemaakt door omvangrijke nieuwe ombuigingen op de uitgaven.
Naar verwachting (van het CPB) zal het voorgestelde beleid een gunstig effect hebben op de werkgelegenheid van circa 100.000 arbeidsjaren in 1998.
Door bevordering van deeltijdarbeid zal het effect in
personen groter zijn. Helaas is dit echter lang niet voldoende om een daling van de werkloosheid te bereiken. Mede door de – demografische bepaalde – stijging van het arbeidsaanbod blijft de werkloosheid
volgens het behoedzame scenario van het CPB nog
steeds boven de 700.000. De inactieven-actieven verhouding daalt mondjesmaat van 86 in 1994 tot 853/4
in 1998. Is dit voldoende om aan de ‘sociale norm’
van premier Kok te voldoen, of wordt hier ook stiekem gehoopt op een meevallend resultaat?
Is het beleid voldoende?
Het is de vraag of de lastenverlichting wel het meest
geschikte middel is om de werkloosheid te verminderen. De maatregel is erg algemeen en verandert vooral het algemene niveau van loonkosten. Uit de ervaringen met de lang volgehouden loonmatiging blijkt
ook dat hierdoor misschien wel het algemene investeringsklimaat verbetert, maar dat het nauwelijks helpt
om de harde kern van de werkloosheid, de langdurige werkloosheid en de werkloosheid onder laaggeschoolden, te verminderen. Het is dan de vraag of las-
ESB 21-9-1994
Tabel 1. Overbeidsfinanciifn 1990-1995
1994
1995
2,9
3,4
4,4
79,7
4,7
79,1
tenverlichting niet een erg dure maatregel is, die weinig toegesneden is op het eigenlijke probleem. Bovendien is de timing gezien het verrassende conjuncturele herstel ongelukkig.
De kern van het werkloosheidsprobleem
betreft
vooral de werkloosheid onder laaggeschoolden,
waaronder veel allochtonen. Mede door de technische ontwikkeling is de vraag naar laaggeschoold
personeel drastisch afgenomen. Met het stijgen van
het algemene scholingsniveau komen laaggeschoolden slechts zeer moeizaam aan de slag. De hoogte
van de uitkeringen staat voldoende loondaling in de
weg, hetgeen in het huidige systeem van sociale zekerheid leidt tot inactiviteit. De enige echte oplossing
op wat langere termijn is verbetering van het scholingsniveau. Dit vergt echter tijd. Op korte termijn is
het van belang de prikkel om te werken te versterken. Dit kan op minder creatieve (verlagen van de
uitkeringen), en meer creatieve manieren (activerend
arbeidsmarktbeleid door beter toezicht, experimenten met werken met – gedeeltelijk – behoud van uitkering, banenpools, jeugdwerkgarantieplan).
Ook
het verkleinen van de wig door algemene lastenverlichting biedt een bijdrage, maar deze is onvoldoende om echt soelaas te bieden.
Het vorige kabinet zocht – zeker in de eerste jaren – de oplossing vooral in activerend arbeidsmarktbeleid. Het nieuwe kabinet lijkt minder vertrouwen
te hebben in dit beleid, en kiest voor de eerste weg.
Een reeks van maatregelen is er op gericht om uitkeringen minder aantrekkelijk en toegankelijk te maken. Het ‘afschatten’ van arbeidsongeschikten
en
inperking van de WW en wachtgeldregelingen
springen hierbij in het oog. Ook de – halve – loskoppeling van de uitkering past in dit kader (overigens zou
ook de door het kabinet zo strek afgeraden loonstijging een gunstig effect op het verschil tussen lonen
en uitkeringen kunnen hebben, en daardoor de werkloosheid kunnen verkleinen). Maar ook indirect
wordt – mede door de vakbeweging – gewerkt aan
een beleid om de kloof tussen contracdonen en uitkeringen te vergroten, bij voorbeeld door het bevorderen van vormen van niet -looninkomen voor werknemers, zoals spaarloonregelingen,
winstdeling,
arbeidsduurverkorting,
enzovoort.
Hoe je het ook wendt of keert, dit beleid is gericht op een effectieve daling van de uitkeringen ten
opzichte van de lonen. Voor sommigen, met name
voor langdurig arbeidsongeschikten,
kan dit drastische vormen aannemen. Voor hen betekent deze ‘Verelendung’ -strategie inderdaad de druk om werk te
zoeken. Echter, als er niet gelijktijdig voor wordt gezorgd dat deze mensen aan werk geholpen worden,
kan het beleid moeilijk als sociaal worden verkocht.
Voor”deze groep biedt de algemene lastenverlichting
….
geen soelaas. Op dit punt is de positie van de coalitie
(met name de PvdA) zeer ambivalent: enerzijds
wordt loonmatiging bepleit met het oog op de gewenste solidariteit tussen werkenden en uitkeringsgerechtigden, terwijl anderzijds juist wordt gezocht naar
middelen om de verschillen te vergroten. Als het activerend arbeidsmarktbeleid
faalt, is het loslaten van
solidariteit de bittere consequentie van de ingeslagen
weg. Hier ligt een spilfunctie voor minister Melkert
van Sociale Zaken.
Afwenteling op komende generaties
Dank zij het feit dat de overheidsfinanciën
door het
vorige kabinet weer min of meer onder controle zijn
gebracht, kan worden teruggekeerd naar het trendmatige begrotingsbeleid, zoals ook voorgesteld door de
Studiegroep Begrotingsruimtel. Voor het begrotingsproces is het een grote verbetering dat nu van een
vast pad voor de totale overheidsuitgaven kan worden uitgegaan. Om ruimte te maken voor de lastenverlichting is vastgelegd dat de uitgaven jaarlijks met
gemiddeld 0,7% reëel zullen worden ingekrompen.
Er wordt ook nog wel een pad aangegeven voor het
financieringstekort, maar dit geldt niet langer als
doel, maar als plafond voor het feitelijke tekort. Bij
een gunstiger ontwikkeling – waar men zoals gezegd
van uit gaat – is het de bedoeling dat het financieringstekort lager zal uitkomen. Mocht onverhoopt de
ontwikkeling tegenvallen, dan moeten de belastingen worden verhoogd om binnen het plafond voor
het financieringstekort te blijven.
Bij de invulling van het beleid heeft het kabinet
voor een ruimere norm voor het financieringstekort
gekozen dan de structurele norm van 1,75% van de
Studiegroep. De norm (het plafond) is voor 1998 gesteld op 2,9% ni. Bij een meevallende groei mikt het
kabinet op 2,7% ni. Volgens de Studiegroep zou in
dat geval het feitelijk tekort op circa 0,7% ni uit moeten komen 0,75% -1% vanwege de gunstige conjunctuur). Bij de keuze tussen lastenverlichting en tekortreductie heeft het kabinet vooral gekozen voor
lastenverlichting. Anders dan het vorige kabinet zich
had voorgesteld, zal ook na 1994 de staatsschuld nog
verder stijgen (zie ook tabell). Dit ondanks de camouflage door ‘broekzak vestzak’-maatregelen
als
verkoop van staatsdeelnemingen
en incidentele posten. Belangrijker dan de bruto staatsschuld is het netto vermogen van de overheid; dit zal tussen nu en
1998 aanzienlijk verder worden uitgehold. Om het
netto vermogen te stabiliseren zou het vorderirlgentekort structureel teruggebracht moeten worden tot
zo’n 1% ni. Het feitelijke vorderingentekort
zal hier
met gemiddeld zo’n 3% ruim boven liggen.
Het kabinetsbeleid, en hierin tekent zich weer het
pragmatisme, vaart blind op de ‘voodoo-economie’
van Maastricht2. Hiervoor is een financieringstekort
van minder dan 3% ni voldoende. Voor de staatsschuld rekent het kabirlet op coulance van de EU,
mede op grond van het feit dat gecorrigeerd voor
het omvangrijke vermogen van het ABP Nederland
wel de EMU-toets kan doorstaan. Enige inhoudelijk
overwegingen over de gewenste omvang van de
staatsschuld ontbreekt echter irl de regeringsstukken,
evenals overigens in het rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte.
Het zou beter zijn wanneer de regering zich hier
wel over had bezonnen. Dan zou men hoogstwaarschijnlijk een andere prioriteitsstelling hebben gevolgd bij de keuze tussen lastenverlichting en tekortreductie. De huidige oplopende staatsschuld houdt
in dat de lasten van het huidige beleid worden doorgeschoven naar de komende generaties3. Dit kan redelijk zijn indien men verwacht dat de inkomens in
de toekomst sterk zullen stijgen. Door een schuld als
erfenis achter te laten, kunnen wij een voorschot nemen op het inkomen van onze kinderen. Echter, het
ligt niet in de lijn der verwachting dat de lasten beter
door toekomstige generaties gedragen kunnen worden. Integendeel, door de vergrijzing zal in de komende decennia de last van de toenemende zorg en
overdrachten aan de ouderen aanzienlijk toenemen.
Het aantal actieven tussen de 20 en 65 neemt af,
waardoor de druk op het inkomen zal stijgen. Daarom zal de verstorende werking van belastingen in de
toekomst eerder toenemen dan minder worden.
Meer dan nu is in de eerste helft van de 21e eeuw
van belang dat de collectieve lasten worden beheerst.
In dit licht bezien is stabilisatie van de staatsschuld onvoldoende; zeker bij een herstellende economie zou een meer dan ‘normale’ conjuncturele vermindering van de (netto) staatsschuld op zijn plaats
zijn. De vermogenspositie
van de overheid moet daarbij in samenhang worden gezien met onderdelen van
het nationale vermogen, zoals de fysieke en technologische infra-structuur. Ook de milieu-schuld en de investeringen in human capital vormen een deel van
het nationaal vermogen. Het regeringsbeleid heeft
weinig aandacht voor deze lange-termijnaspecten.
Met de nadruk die wordt gelegd op lastenverlichting
(een douceurtje voor de huidige verdienende generaties) dreigen de lasten te worden afgewenteld op de
aankomende generaties. De bezuinigingen op onderwijs (ook een nationaal kapitaalgoed) en de omzetting van studiebeurzen in leningen versterken deze
tendens. Waarom worden wel de studiebeurzen afgeschaft, en niet bij voorbeeld de hypotheek-aftrek?
Ook het feit dat stelselwijzigingen meestal vooral de
instromende generaties treffen, en de bestaande rechten worden ontzien, werkt in dezelfde richting. Enigszins malicieus kan men zich afvragen of dit het beleid is van de generatie van veertigers, die zelf in de
jaren zestig en zeventig hebben mogen profiteren
van de welvaartsstaat4.
1. Naar een trendmatig begrotingsbeleid, negende rapport
van de Studiegroep Begrotingsruimte,
Den Haag 1993.
2. W.H. Buiter, De budgettaire voodoo van Maastricht, ESB,
8 maart 1992, blz. 268-272.
3. De omvang van de schuld kan ook een signaal over de
geloof-.en kredietwaardigheid
van de overheid zijn, zie hiervoor H.). Brouwer in ditzelfde nummer van ESB.
4. zit: ook Hans van Ewijk, De Verschuiving: de veranderende status van jongeren in de jaren tachtig, dissertatie, Nijmegen, 1994.
Kwalitatief beleid
Of dit kabinet er in zal slagen om werkelijk economische vernieuwing door te voeren, is vooralsnog een
open vraag. Alles hangt af van de invulling en uitvoering van de meer kwalitatieve beleidsvoornemens,
zoals het mededingingsbeleid,
(de-) regulering, het arbeidsmarktbeleid, en de herstructurering van de
sociale zekerheid. De effecten van dit, grotendeels
nog niet ingevulde, beleid zijn echter ongewis.
Een eerste vereiste is dat de kwaliteit van de besluitvorming zelf verbetert. Zo staat het begrotingsbeleid
nog vooral in het teken van de ‘gevechten’ tussen de
departementen, over wie de bezuinigingen zal dragen. De effectiviteit wordt daarbij – noodgedwongen
– vooral afgemeten aan de effecten op het financieringstekort.
Voor verantwoorde besluitvorming moet aan vier
voorwaarden zijn voldaan:
• in de eerste plaats is een adequate boekhouding
vereist. Het financieringstekort biedt een slechte
maatstaf voor de budgettaire effecten van het beleid. De financiële positie van de overheid moet
worden afgelezen uit veranderingen in het netto
vermogen, en niet aan de bruto staatsschuld. Dit
voorkomt optische operatie als aflossingen van woningwetleningen en verkoop van staatsdeelnemingen;
• ten tweede moet het budgettaire beleid worden beoordeeld op zijn gevolgen voor de nationale welvaart. Zo lag het belang van privatisering van de
PIT niet in de financiële opbrengst ervan voor de
overheid (bij goede waardering is het effect ervan
op de staatsbalans nihil), maar in het feit dat door
de-regulering en concurrentie de efficiëntie toeneemt. Iets dergelijks geldt voor het leeuwedeel
van de voorgestelde lastenverlichting. Van de f 9
rnrd lastenvermindering bestaatf 4,9 mrd uit de
verschuiving van de lasten van de Ziektewet, WAO
en ZFW naar de particuliere sector. Het directe financiële effect hiervan voor de particuliere sector
is nihil. Waar het om gaat is of het systeem beter
gaat werken, zonder dat het ongewenste neveneffecten heeft. Vooral bij de privatisering van de
WAO moet dit nog blijken. Bij de huidige voorstellen, waarbij de last naar bedrijven (en niet naar individuen) wordt geschoven, bestaat het risico dat
scherpere selectie door werkgevers het voor oudere en ‘zieke’ werknemers nog moeilijker maakt om
werk te vinden;
• in de derde plaats dient de bestuurlijke inrichting
zo te zijn dat integrale afweging van de overheidsuitgaven kan plaatsvinden. Het bestaan van schotten tussen de departementen – in combinatie met
een eng financiële invalshoek – leidt er ook toe
dat vooral uitgavencategorieën
die een autonome
sterke groei vertonen onder budgettaire druk komen te staan. Voorbeelden hiervan zijn het onderwijs en de zorg-sector; hoewel de expansie in beide sectoren vooral door demografische factoren
wordt veroorzaakt, wordt de groei ervan als een financieel probleem aangemerkt. Omgekeerd, is het
onvoldoende om de daling van het aandeel van
ESB 21-9-1994
overheidsinvesteringen
op zich als argument te gebruiken om hiervoor extra gelden te reserveren;
• ten slotte dienen de kosten en baten van maatregelen zoveel mogelijk te worden geobjectiveerd. De
ervaring rond grote projecten als de Betuwelijn
(en Schiphol) leert dat de besluitvorming snel
wordt gedomineerd door sterke lobby’s pro en
contra. Een extra probleem hierbij is dat ook de departementen zelf als belanghebbende
betrokken
zijn. Objectiviteit van het beleid dient te worden
gewaarborgd door regels vast te leggen voor de integrale afweging van kosten en baten. In dit kader
is het mij niet duidelijk of de aangekondigde efficiëntieverbetering in de vorm van bezuiniging op
de budgetten voor extern onderzoek van de ministeries niet een al te fraai eufemisme is. Te vaak ontbreekt nu al een objectiverende tegenmacht in de
beleidsvoorbereiding.
De officiële onderzoeksinstituten van de ministeries vervullen veelal een moeilijk te verenigen dubbelrol als onderzoeker en beleidsvoorbereider (en -verkoper). In plaats van
minder uitbesteding van onderzoek lijkt daarom
meer uitbesteding eerder voor de hand te liggen.
Dit geldt in beginsel ook voor de voorbereiding
van het macro-economische
beleid en invloedrijke
macro-economische
verkenningen zoals de MEY.
Tot besluit
Het nieuwe kabinet geeft voorrang aan lastenverlichting boven vermindering van het financieringstekort.
Door de stijgende netto staatsschuld, de groeiende
milieu-schuld en de onevenredige bezuinigingen op
instromende generaties, wordt de last van het begrotingsbeleid afgewenteld op de komende generaties.
Dit legt een grote verantwoordelijkheid
op het kabinet om hier een forse verbetering van de kwaliteit
van de Nederlandse economie tegenover te stellen.
De eerste vereiste daarvoor is de effectieve bestrijding van de werkloosheid. De hierop gerichte lastenverlichting is niet alleen conjunctureel slecht getimed, ook mogen hiervan geen al te grote effecten
worden verwacht op de harde kern van de werkloosheid.
Casper van Ewijk