Verkeer, vervoer en
duurzaamheid
J.C.J.M. van den Bergh, P. Rietveld en E.T. Verhoef*
D
e bijdrage van de sector verkeer en vervoer aan de milieudruk in Nederland is
aanzienlijk. Pogingen om de ontwikkelingen in deze sector beter in
overeenstemming te brengen met de eisen van duurzaamheid lopen keer op keer
spaak. Technologische ontwikkelingen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan
verzoening van de tegenstrijdige belangen, maar aan forse aanpassingen aan de
vraagzijde lijkt niet te ontkomen.
De sector verkeer en vervoer staat volop in de aandacht in de discussies over duurzaamheid. Er bestaat
reeds een aanzienlijk aantal plannen om een meer
duurzame ontwikkeling van deze sector te stimuleren, gericht op volumebeperking,
technologische verbeteringen en beïnvloeding van de vervoerswijzekeuze. De omvang van de vervoerssector blijkt echter
niet simpelweg los te koppelen van de algehele economische ontwikkeling. Bovendien is de vervoerswijzekeuze voor zowel goederen- als personenvervoer
tamelijk star. Indien men aanzienlijke veranderingen
wil, zoals het geval is binnen het streven naar duurzame ontwikkeling, dan dient men zich bij voorkeur te
richten op een combinatie van maatregelen. Daarbij
verdient het aanbeveling om rekening te houden met
de samenhang met andere beleidsvelden, in het bijzonder die welke gericht zijn op ruimtelijk-economische ontwikkeling. Bovendien is het gebruik van suboptimale instrumenten vrijwel onvermijdelijk.
In een eerder artikel in dit blad wordt betoogd
dat beleid en strategieën voor het bereiken van een
duurzame ontwikkeling maar moeizaam van de
grond komen1. Cijfers laten duidelijk zien dat dit ook
geldt voor de sector verkeer en vervoer. De beheersing van de groei van verkeers- en vervoersstromen,
zoals in vele beleidsstukken bepleit, wordt keer op
keer niet gehaald. De bijdrage aan de milieudruk in
Nederland door de sector verkeer en vervoer is aanzienlijk, hetgeen sterk samenhangt met het open karakter van ons land, een hoog welvaartsniveau, een
hoge bevolkingsdichtheid,
intensieve handel met omliggende landen, en een sterke doorvoer van personen en goederen.
Het RIVM geeft aan “dat van de in het Tweede
• structuurschema verkeer en vervoer geformuleerde
doelstellingen over de beperking van de groei van
het personenautogebruik
(tot 30% tussen 1986 en
2000, en tot 35% tussen 1986 en 2010) de helft van
de toegestane groei reeds in 1990 tot stand is gekomen2. Voor goederenvervoer
over de weg is reeds
45% van de toegestane groei bereikt. De groei van
het personenautogebruik
is in de jaren tachtig dan
ook steeds 2 Ã 2,5 % geweest. Duurzaamheid lijkt
daarmee nog niet duidelijk in zicht te komen.
In het navolgende zal de aandacht worden toegespitst op het wegverkeer, vanwege het relatieve belang van de milieu-effecten in vergelijking met andere modaliteiten. Dat houdt echter niet in dat de
bijdrage van bij voorbeeld luchtverkeer aan onduurzaamheid verwaarloosd mag worden.
In het NMP zijn de bijdragen geformuleerd van
de verschillende sectoren aan het terugdringen van
de milieubelasting. Een fundamentele vraag blijft echter op basis waarvan deze bijdrage kan worden vastgesteld, in het bijzonder die van het verkeer en vervoer. Men kan er dan voor kiezen om een simpele
verdeelsleutel te hanteren, die alle sectoren naar rato
van omvang laat bijdragen aan het terugdringen van
een specifieke milieudrukfactor, zoals in feite wordt
bepleit in het NMP. Een meer bevredigende benadering houdt rekening met de directe en indirecte effecten, door alle milieueffecten en interacties met de
economie en ruimtelijke ontwikkeling te beschouwen. Op dit idee zal in dit artikel tevens worden inge• De auteurs zijn werkzaam bij de Vakgroep Ruimtelijke
Economie, als respectievelijk postdoc, hoogleraar vervoerseconomie en assistent in opleiding. Zij zijn tevens verbonden aan het Tinbergen Instiruut. De laatstgenoemde
auteur
participeert in het door het VSB fonds gesponsorde
project
Verkeer en Milieu.
1. A. van den Biggelaar, L. Reijnders en P. van der Veer, Belemmeringen voor een duurzame ontwikkeling, E5B, 5 januari 1994, blz. 9-13; reactie met naschrift in £SB, 23 februari 1994, blz. 181-184.
2. Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieuhygiëne,
Nationale Milieuverkenning 3, 1993-2015, Samson H.D.
Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1993; Ministerie van
Verkeer en Waterstaat en Ministerie van Volksgezondheid,
Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne, Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, deel d: regeringsbeslissing
(SW-IId), 1990.
gaan. Daarbij zal het gebruik van instrumenten, de
technologische vooruitgang en een aantal specifieke kenmerken van de
verkeers- en vervoerssector tegen het licht van
duurzaamheid worden gehouden.
–op'”
_urIijlcm_
op'”
soeiaJcmilicu
Externe effecten van
transport
De vanuit een traditionele
neoklassieke economische
benadering meest geëigende wijze om tegen de maatschappelijke wenselijkheid van de snelle groei in mobiliteit aan te kijken is
die van externe effecten in de context van falend
marktfunctioneren.
Daarbij kan het gaan om zowel
negatieve als positieve effecten.
—-
Emmc. __
Duurzame .. coAOmie
e
Hoe kan met behulp van economische instrumenten de tegenstelling tussen economie en milieu
worden opgelost? In een serie artikelen, ‘waarin
verschillende sectoren aan bod komen wordt op
dit vraagstuk ingegaan. Het inleidende artikel is
verschenen in ESBvan 5 januari 1994. Deze week
de eerste bijdrage over de Sector verkeer en vervoer en het milieu.
Externe kosten
In figuur 1 zijn de belangrijkste externe kosten van
automobiliteit ingedeeld langs twee dimensies.
Langs de verticale as is een onderscheid gemaakt
tussen externe kosten die weggebruikers op elkaar afwentelen: intra-sectorale externe effecten; en externe
kosten die op de rest van de samenleving worden afgewenteld: milieu-effecten. In dit laatstgenoemde geval is een verder onderscheid aangebracht tussen effecten op het sociale milieu en effecten op het
natuurlijke milieu. Langs de horizontale as zijn de externe kosten ingedeeld in (I) effecten die resulteren
van feitelijke transportbewegingen,
(2) effecten die
optreden wanneer de voertuigen niet gebruikt worden en (3) effecten die nauw gerelateerd zijn aan de
aanwezigheid van infrastructuur.
De arcering geeft de ‘eerste-orde-neerslag’
van de
effecten. Sommige effecten hebben zowel een intrasectorale neerslag als een milieu-effect. Bij voorbeeld, ongevalskosten zullen voor een belangrijk
deel door weggebruikers op elkaar worden afgewenteld (de intra-sectorale neerslag), voor een gedeelte
op personen buiten deze groep (de neerslag op het
sociale milieu, zoals het gevaar voor spelende kinderen) en kunnen ten slotte effecten hebben op het natuurlijke milieu indien er sprake is van vervoer van
gevaarlijke stoffen. De ‘tweede-orde-neerslag’
kan op
verschillende niveaus vallen (bij voorbeeld, congestie
zal over het algemeen emissies per voertuig-kilome-
ESB 25-5-1994
.l’C8IItIlrcndftli
—.-.Jponiet in Jebruik
–…-
__
ter verhogen). Niet alle in figuur 1 genoemde externe
effecten hebben betrekking op de relatie tussen wegvervoer en ecologische duurzaamheid; met name de
aan de bovenkant genoemde effecten spelen in dit
opzicht een belangrijke rol; voor een aantal van de
overige effecten, met name ongevallen, geldt dat zij
relevant zyn in een ruimere interpretatie van duurzaamheid . Ten aanzien van de relevantie van verschillende effecten dient bovendien te worden beseft
dat voor sommige effecten het private deel relatief
groot is ten opzichte van het externe deel (bij voorbeeld ongevallen), terwijl in andere gevallen het externe deel domineert (met name bij milieu-effecten).
Externe baten van transport?
Er wordt wel gesteld dat er aanzienlijke externe baten van (weg- )vervoer zouden zijn, die compenseren
voor de externe kosten. Dit zou betekenen dat het
beperken van de (auto-) mobiliteit niet per definitie
maatschappelijk wenselijk is en dat eventueel subsidiëring noodzakelijk kan zijn. Echter, hoe belangrijk
de bijdrage van wegvervoer aan het algehele maatschappelijke welzijn ook mag zijn, de cruciale vraag
is uiteraard of de baten inderdaad extern zijn. Meestal blijken de gesuggereerde externe baten – zoals lagere produktiekosten
en consumentenprijzen,
grotere produktkeuze of snellere aflevering – niet aan de
definitie van een extern effect voldoen4. Zij zijn in
vrijwel alle gevallen intern (dat wil zeggen vallen toe
aan de actoren die bij de beweging betrokken zijn)
of zijn geldelijk (dat wil zeggen uiten zich in veranderende marktprijzen en zijn daarmee niet strijdig met
Pareto-optimaliteit). De stelling dat zonder transport
3. Schattingen van de totale externe kosten van transport variëren per land en afhankelijk van de gebruikte methode,
van enige tienden van tot enkele procenten van het bnp;
zie voor een overzicht E.T. Verhoef, External effects of road
transport: some theory and a survey of empirical results,
TRACE discussion paper TI 93-35, Tinbergen Instituut, Amsterdam-Rotterdam.
Te verschijnen in: Transportation Re-
search A, 1994.
4. Externe effecten zijn als volgt te definiëren: een extern effect bestaat indien een nutsfunctie van een actor een reële
variabele bevat, waarvan de waarde afhangt van het gedrag
van een andere actor, die deze consequentie van zijn gedrag niet meeneemt in zijn beslissingsproces;
zie onder andere W.]. Baumol en W.E. Oates, Tbe theory of environmental policy, Cambridge University Press, Cambridge, 1988.
be<_
Figuur 1. Een
typologie van
de externe
kosten van
automobiliteit
r
I
1970
1985
1990
1991
1992
Aantal personenauto’s (xl000)
2.465
Goederenvetv. over weg (xlO00 tonkm) 16
Personenautoverkeer (mrd. km)a
66
4.901
5.509
5.569
5.658
27
35
37
43
118
136
137
139
a. Inclusief buitenlandse voertuigen.
Bron: CBS,1993.
Tabel 1. Kerngegevens over
trends in verkeer en vervoer
westerse economieën volledig in zouden storten, is
op zich juist, maar de conclusie dat derhalve een belangrijk gedeelte van het bnp als externe bate van
transport kan worden opgevat, is dat zeker nieë.
Hier is uiteraard sprake van ‘normale’ markt-interne
economische afhankelijkheden. Een soortgelijke redenering kan bij voorbeeld worden toegepast op de
voedingsmiddelenindustrie,
de energiesector, en (op
langere termijn) de kraamzorg. Aldus zouden we in
staat zijn een veelvoud van het bnp te verklaren als
externe baten van diverse activiteiten.
Het voorafgaande betreft de eventuele externe baten van mobiliteit gerelateerd aan voertuigkilometers.
Een verwante, maar wezenlijk andere zaak betreft de
baten van de aanleg van transportinfrastructuur.
Hieronder vallen lagere transportkosten, betere bereikbaarheid en reistijdwinsten, en afgeleide effecten op
(regionale) ontwikkeling en werkgelegenheid6.
Een
aantal van deze effecten verdient aandacht in een
maatschappelijke kosten-batenanalyse,
maar daarmee zijn het nog geen externe effecten die subsidies
op mobiliteit zouden wettigen. Kortom, afgezien wellicht van enkele onaanzienlijke baten (zoals die voor
‘car-spotters’) zijn we niet in staat om werkelijke externe baten van transportactiviteiten te identificeren 7.
Trends en trendbreuken
In het kader van duurzaamheid is niet slechts de
vraag naar de aard en omvang van externe effecten
op een bepaald moment van belang, maar vooral
hoe deze zich op lange termijn ontwikkelen. Daarbij
zijn determinanten als mobiliteit en goederenvervoer
essentieel. De totale mobiliteit, over alle vervoerwijzen, is tussen 1988 en 1992 gestegen van gemiddeld
35,5 naar 37,4 km afgelegde afstand per persoon per
Tabel 2. Exter- dag (CBS, 1993). Enkele andere trendmatige ontwikne effecten
kelingen staan weergegeven in tabel 1.
van bet wegMen kan eruit afleiden dat de sector aanzienlijk is
verkeer over
gegroeid sinds 1970, en nog immer sterk doorgroeit.
de jaren
1970
1985
1990
1991
1992
Emissies (mIn. kg)
13.340 20.720 23.790 24.970 24.990
C02
588
1.660
675
CO
923
599
262
266
265
273
143
NOx
14
16
11
13
13
S02
225
171
166
191
Vluchtige organische stoffen
317
Brandstofverbruik (mIn. liter)
4.770
4.460
4.510
motorbenzine
4.070
4.240
4.050
gas(dieseDolie
1.510
autogas (LPG)
1.570
1.580
1.241
1.177
1.155
Ongevallen met dodelijke afloop
Deze groei hangt uiteraard onder meer nauw samen
met een aantal economische, demografische en technologische ontwikkelingen, zoals welvaartsstijging,
bevolkingsgroei, verkleining van huishoudens, suburbanisatie, ontwikkelingen in tele- en massacommunicatie, enzovoorts. Het geeft overigens te denken over
de kwaliteit van het tot dusverre gevoerde beleid dat
extrapolatie van de groei in automobiliteit tussen
1986 (basisjaar SVV II) tot en met 1993 naar het jaar
2010 een totale groei van circa 70% oplevert, het in
SVV II-d als uiterst ongewenst gekenmerkte resultaat
in het ‘ongewijzigd beleid’-scenario8. In aanvulling
op tabel 1 is de vervoerswijzekeuze
van het personenvervoer in 1992 als volgt (jn reizigerskm): autobestuurder 44%; autopassagier 28%; openbaar vervoer
12.5%; fiets 7%; overig 8%. Voor het binnenlands goederenvervoer is de vervoerswijzekeuze
in 1992 (jn volume): wegvervoer 85%, binnenvaart 14% en spoorwegen 1%. Het aandeel van het goederenvervoer
over de weg is daarbij over de tijd toegenomen ten
opzichte van rail en water.
Patronen van milieudrukfactoren voor wegverkeer en -vervoer zijn weergegeven in tabel 2. Voor
sommige drukfactoren is sprake van een duidelijke
verbetering (CO en VOS), maar voor andere typen is
dat minder het geval (C02, S02, brandstofverbruik).
De recente daling van de NOx-emissies is het gevolg
van de introductie van de katalysator. In aanvulling
op de cijfers in tabel 2 kan worden vermeld dat de relatieve bijdrage van de verkeer en vervoerssector aan
de totale milieubelasting in Nederland als volgt is:
16% van C02-emissies; 60,4% van NOx-emissies; 16%
van S02-emissies. Vergelijken we deze cijfers met die
van het transportaandeel
in het bnp 0,6%), dan kan
voor deze emissies gesteld worden dat de milieu-intensiteit van de sector verkeer en vervoer hoog is
(alle cijfers gelden voor 1990).
Bij het zien van deze cijfers lijkt het bijna overbodig om nog in te gaan op de vraag naar duurzaamheid van verkeer en vervoer. Sommige trends wijzen
zelfs in een tegenovergestelde
dan beoogde richting,
terwijl andere, hoewel in de verlangde richting, veel
te traag verlopen. Een vergelijking met de doelstellingen geformuleerd in het NMP leidt tot het inzicht dat
een aantal vrijwel zeker niet zal worden gehaald.
Prognoses door het RIVM wijzen erop dat met name
het vrachtwagenvervoer
boven het regeringsdoel zal
uitkomen, zodanig dat de NOx-doelstelling in 2010
niet gehaald zal worden. C02-emissies door wegverkeer zullen in 2010 hoger zijn dan in 1990, mede als
gevolg van volumegroei, zwaardere auto’s (zowel gewicht als vermogen) en tegenvallende brandstofefficiëntie. De geluidshinderdoelstelling
voor de luchtvaart wordt waarschijnlijk ook niet gehaald9.
5. Zie voor een dergelijke beeldvorming A. Diekmann, Kosten en baten van de auto: poging tot een juiste afweging,
Mobiliteitschrift, Stichting Weg, 1991, blz. 3-11.
6. Zie bij voorbeeld P. Rietveld, H.A. van Gent en A. Oosterman, Integrale prioritering hoofdinfrastructuur; economische aspecten, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1994.
7. Zie voor een uitgebreidere opsomming E.T. Verhoef,
op.cit., 1993.
8. SVV-lId, op.cit., 1990.
De vraag is vervolgens welke mogelijkheden er
zijn voor het beïnvloeden en omkeren van dergelijke
trends. Daarvoor kan men de zoeker richten op een
drietal elementen: volumeveranderingen
(mobiliteit),
technische verbeteringen en wijziging van de vervoerswijzekeuze. Twee andere aspecten spelen een
belangrijke rol bij het aangeven van de mogelijkheden: het onderscheid tussen personen- en vrachtvervoer, en het beschikbare beleidsinstrumentarium.
Tabel 3. Enkele mogelijke directe instrumenten voor de beheersing
van externe kosten van automobiliteit
VtlJaIbeheerslaa
First-best
volumebeleid
Second-best
volumebeleid
Third-best
volumebeleid
• Electronic
rood pricing
• Parkeerheff.
.. Tolheffingen
• Brandstolheff.
•. Beperking
parkeerruimte
.. Gebiedslicenties
.. Auto!. zondagen
• Even/oneven
nummerplaten
.. Snelheidsbeleid
• SpitsVignet
Instrumenten en geïntegreerd beleid
Bij het formuleren van overheidsbeleid ten aanzien
van de hierboven besproken externe kosten van
transport zijn er een aantal kenmerken van de sector
(en dan met name van wegtransport) die er toe leiden dat we deze niet als een ‘normale’ sector kunnen
beschouwen. Externe effecten in wegtransport winnen aan complexiteit doordat (1) de feitelijke hoogte
van de externe kosten tijds-, plaats-, route-, voertuig-,
en afstandsafhankelijk zijn; (2) we te maken hebben
met een atomistische markt met vele, in verhouding
tot de markt kleine, en daarnaast per definitie mobiele vervuilers; en (3) de externe kosten niet alleen
veroorzaakt worden door de transportbewegingen
alléén. Deze complexiteit vertaalt zich uiteraard navenant bij het formuleren van een consistent en optimaal mobiliteitsbeleid. Zij is reeds zichtbaar bij een
partiële benadering, en treedt nog duidelijker op bij
een algemene benadering van de problematiek economie-transport -milieu.
Partiële analyse van instrnmenten
Door het optreden van negatieve externe effecten in
verkeer en vervoer is er sprake van overconsumptie.
De optimale beperking van een transportactiviteit
kan bereikt worden door middel van Pigoviaanse belastingen, fysieke ‘command-control’ regulering, het
definiëren van eigendomsrechten, of een combinatie
zoals een systeem van verhandelbare rechten.
In tabel 3 is een aantal mog~lijke beleidsalternatieven voor het terugdringen van het autogebruik opgenomen. Electronic Road Pricing (ERP) wordt in het
algemeen gezien als het op theoretische gronden optimale sturingsmechanisme om automobiliteit tot het
maatschappelijk optimale niveau te reduceren. De reden is dat hiermee een optimale heffingdifferentiatie,
en daarmee optimale prikkels voor gedragswijzigingen (in termen van tijdstip van rijden; ritlengte en
-route; en gebruikte voertuig (technologie» gegeven
kunnen worden. Hoewel het experiment met ERP in
Hongkong heeft aangetoond dat het met de huidige
stand van de techniek zeer goed mogelijk is een dergelijk systeem succesvol te laten functioneren, lijken
maatschappelijke en politieke weerstanden de invoering daarvan, zeker op korte termijn, in de weg te
staan. In plaats daarvan richt men vooralsnog de aandacht op andere instrumenten. Vermelding verdienen
de discussies omtrent de invoering van het spitsvignet voor de Randstad, invoering van de autoloze zondag en de voorgestelde beleidsomslag van een vraagvolgend naar een sturend parkeerbeleid.
De in de tweede kolom genoemde instrumenten
kunnen als ‘second-best’ worden aangemerkt, aange-
ESB 25-5-1994
Overig
volu(nebeleid
.. Attitude.. Technologiebeïnvloeding
beleid
.. Bezettingsgraad- .. lnfrastruetuurbeïnvloeding
beleid
.. VeIV.wijzekeuzebeïnvloeding
.. Spreiding
werktijden
zien optimale heffingdifferentiatie hiermee niet mogelijk is. Welvaartsverliezen ten opzichte van ‘first-best’beleid zijn bij gebruik van deze instrumenten (vrijwel) onvermijdelijk 10.
De in de derde kolom genoemde instrumenten
kan men als ‘third-best’ karakteriseren, aangezien het
prijsmechanisme daarbij volledig buiten werking
wordt gesteld. Een dergelijk systeem kan weliswaar
een aantal autoritten gelijk aan het optimale aantal
opleveren; echter, die uitkomst zal in het algemeen
niet samenvallen met de optimale uitkomst, waarin
de netto maatschappelijke baten maximaal zijn. De
reden is dat er geen enkele garantie is dat de overgebleven autoritten juist diegenen zijn die het hoogste
nut vertegenwoordigen.
Third-best instrumenten worden verder dikwijls gekenmerkt door een gemakkelijke ontwijkbaarheid (autoloze zondagen) en ongewenste of zelfs contraproduktieve neveneffecten
(zoals het rondrijden op zoek naar een parkeerplaats
na een beperking van de parkeerruimte).
De vierde kolom van tabel 3 geeft een aantal andere mogelijke directe instrumenten die zouden kunnen worden ingezet bij de beheersing van automobiliteit, maar die niet zozeer voortvloeien uit traditionele
neoklassieke benaderingen. Ten slotte is in de laatste
kolom een tweetal meer ‘aanbodgeoriënteerde’
groepen van directe instrumenten genoemd.
Geïntegreerde
benadering
nodig
De formulering van mobiliteitsbeleid wordt nog gecompliceerder indien een meer algemene benadering
van de problematiek wordt gekozen. Van den Biggelaar e.a. wijzen erop dat complexiteit in het geding is
door een tijdsdilemma en een geografisch dilemma 11
Hier wordt vooral op het laatste aspect ingegaan. Er
zijn twee belangrijke redenen waarom een geïntegreerde benadering zinvol is. In de eerste plaats is
transport een sector die zeer nauw verbonden is met
vrijwel alle overige economische sectoren. Immers,
voor vrijwel geen enkele sector geldt dat de oor9. Zie voor meer details G.P. van Wee, Ontwikkelingen
autogebruik in milieuperspectief,
in: H. Priemus en P. Nijkamp,
Beheersing van automobiliteit: feit offictie?, Serie Infrastructuur, Transport & Logistiek, Delftse Universitaire Pers, 1994.
10. E.T. Verhoef, P. Nijkamp en P. Rietveld, Second-best re-
gulation of raad transport externalities: the case of regulatory parking policies, TRACE discussion paper Tl 93-209,
Tinbergen Instituut, Amsterdam-Rotterdam,
11. Van den Biggelaar et al., op.cit., 1994.
1993.
I
I
I
en politieke acceptatie bemoeilijkt. Bovendien liggen
er in de sfeer van toezicht op naleving soms problemen (bij voorbeeld bij snelheden). Daarnaast is er
sprake van noodzaak van coördinatie tussen overheden in verschillende territoria. Een stringent parkeerbeleid in een bepaalde gemeente zou averechtse effecten kunnen hebben als andere gemeenten niet
meewerken, en hoge accijnzen in het ene land kunnen leiden tot grensoverschrijdend
tanken. Door dit
soort restricties is de beleidsruimte van overheden
vaak beperkt. Dit vraagt om een intelligente mix van
instrumenten, veel overleg tussen overheden op verschillende niveaus, alsmede het betrekken van marktpartijen bij het oplossen van de problemen (bij voorbeeld bedrijfsvervoersplannen).
Figuur 2.
Duurzaam
verkeer en
vervoer in een
ruimtelijk-economische
benadering
Rol van technologie
sprong van de inputs, de plaats van produktie, en de
bestemming van de outputs één en dezelfde lokatie
is. Ten tweede, juist in het kader van duurzaamheid
is men geïnteresseerd in de lange-termijngevolgen
van verkeer en vervoer, zodat samenhangen op ruimtelijk, milieukundig en economisch vlak, alsmede tussen instrumenten, relevant kunnen zijn12. Dit betekent tevens dat beleid gericht op duurzaam vervoer
consistent dient te zijn met bij voorbeeld locatiebeleid, infrastructuurbeleid, ruimtelijke ordening, handelsbeleid en algemeen economisch beleid.
Vanuit dit perspectief zou ‘duurzaam transport’
als volgt kunnen worden gedefinieerd: Een transportsysteem is duurzaam als het functioneren daarvan
consistent is met een duurzame ruimtelijk-economische inrichting. Een partiële neoklassieke analyse uitgaande van externe effecten behoeft aanpassing en
aanvulling van andere methoden om dergelijke complexiteit te behandelen. Figuur 2 geeft een illustratie
van de mogelijke interacties die kunnen worden onderscheiden bij een dergelijke uitbreiding voor een
specificatie van ‘duurzaam vervoer’, namelijk interacties tussen vier verschillende lagen, aangegeven met
pijlen, en interacties binnen iedere laag. Een formele
uitwerking van een dergelijk geïntegreerd model kan
bij voorbeeld plaatsvinden in de context van ruimtelijke evenwichtsanalyse13•
Een kwalitatieve vergelijking van een markt-georiënteerde versus een duurzame ruimtelijke ontwikkeling leert dat in de laatstgenoemde de afname in
transportactiviteiten een heroriëntatie op ruimtelijke
patronen van produktie, consumptie en vestiging vereist. Zo zal er een proces van ruimtelijke de-specialisatie noodzakelijk zijn, en dienen lokaties van wonen
en werken beter op elkaar te worden afgesteld. Kortom: duurzaam transportbeleid kan niet los worden
gezien van ruimtelijke ontwikkeling.
Beleidsvragen
Bij de keuze van beleidsinstrumenten
om te corrigeren voor externe effecten verdienen naast de welvaartseconomische overwegingen die hierboven zijn
behandeld ook andere overwegingen een rol. Sommige maatregelen komen onevenredig hard aan bij sommige groepen betrokkenen, wat de maatschappelijke
In het huidige beleid worden de grootste effecten bereikt via een verbetering van de technologie, met
name die van de voertuigen. Voor een aantal milieueffecten lijkt dit inderdaad op de middellange termijn
soelaas te bieden. Het gaat hier om maatregelen die
weinig omstreden zijn. Wanneer ze in nieuwe voertuigen worden toegepast zijn de extra kosten te overzien. De kwaliteit en het imago van de voertuigen
worden door deze maatregelen niet in negatieve zin
beïnvloed. Maar er zijn ook effecten waar technische
verbeteringen op middellange termijn vooralsnog te
beperkt zijn om belangrijke verbeteringen te realiseren; voorbeelden zijn COz-emissies en geluidsoverlast. In deze gevallen is een beleid gericht op gedrag,
naast een technologiebeleid,
onmisbaar.
Belang van suboptimale instrumenten
Een opvallend kenmerk van de beschikbare instrumenten is dat de ‘first-best’-en ‘second-best’-instrumenten om bovengenoemde
redenen beperkt
inzetbaar zijn. Dit geldt met name voor de benzineaccijnzen. Nu blijkt dat de gemiddelde elasticiteit van
het autogebruik voor de brandstofkosten niet zo
groot is (de schattingen variëren doorgaans van -0,2
tot -0,4 voor de lange termijn; hetgeen inhoudt dat
als de variabele kosten van het autogebruik met 1%
toenemen, het gebruik met 0,2 tot 0,4% afneemt).
Prijsverhoging via de brandstofkosten biedt dus beperkte mogelijkheden om autogebruik te ontmoedigen. De effecten op het energiegebruik zijn echter
wel aanzienlijk14. Naast een beperkte afname van het
aantal voertuigkilometers zal immers bij de aanschaf
12. Zie voor een onderbouwing
en uitwerking ].C.].M. van
den Bergh, Dynamic models for sustainable development,
Proefschrift, Thesis Publishers, Amsterdam, 1991.
13. Zie E.T. Verhoef en].C.].M. van den Bergh, Sustainable
transport: modelling interactions between transport, infrastructure, economy and environment in an SPE setting, Paper gepresenteerd
op het VSB Advanced Studies Institute:
Transport, environment and traffic safety: the role of policies and technologies, april 1994, Tinbergen Instituut, Amsterdam. De ruimtelijke evenwichtsanalyse
is uitvoerig behandeld in T. Takayama, en G.G. Judge, Spatial and temporal price and allocation modeis, North-Holland, Amsterdam, 1971.
14. Zie o.a. A.N. Bleijenberg en W.-]. van den Berg, Accijnsverhoging en het milieu, Verkeerskunde, mei 1994.
van een nieuwe auto meer gelet worden op het benzinegebruik per kilometer. Dit betekent een duidelijke stimulans voor automobielfabrikanten
om meer
aandacht te schenken aan de ontwikkeling van modellen met een laag benzinegebruik. Hoge benzineprijzen geven dus in de richting van de fabrikanten
het juiste signaal om de energie-efficiency van de
voertuigen te blijven verbeteren. Maar er zullen zeer
sterke verhogingen nodig zijn wil men de groei van
de automobiliteit als zodanig stuiten.
Het is daarom niet verwonderlijk dat in de pogingen om de groei van de automobiliteit terug te dringen tevens gebruik wordt gemaakt van ‘third-best’-instrumenten. Een interessant voorbeeld biedt daarbij
het beleid om snelheden terug te dringen. Hiervoor
is een breed scala van maatregelen mogelijk, variërend van meer toezicht, andere ontwerpen van wegen, het substantieel terugbrengen van het vermogen
van personenauto’sI5, en het verder introduceren van
snelheidsbegrenzers.
Duidelijk is dat met een dergelijk beleid forse reducties in de externe effecten van
automobiliteit kunnen worden bereikt. Dit geldt zowel voor de verkeersveiligheid als voor energiegebruik en emissies.
Een extra effect dat hierbij nogal eens over het
hoofd wordt gezien is dat de mobiliteitsvraag zal dalen: de vraag naar mobiliteit in de verschillende vervoerswijzen hangt sterk af van de snelheden. Dit
komt doordat tijd een steeds belangrijker component
geworden is in de gegeneraliseerde kosten van mobiliteit. Het waarheidsgehalte van de stelling dat er
sprake is van een constant reistijdbudget is verrassend hoog. Een substantiële verlaging van de snelheden van mobiliteit zou een belangrijke invloed
kunnen hebben op de ruimtelijke spreiding van activiteiten. Hierdoor zou tevens een duidelijk nadeel
van een stringent snelheidsbeleid kunnen worden
beperkt: het leidt ofwel tot langere reistijden (als het
tijdsbudget niet constant zou zijn) en daarmee tot hogere reistijdkosten, ofwel er zal sprake zijn van een
minder aantrekkelijk geheel van bestemmingen, wat
ook een welvaartsverlies zou impliceren. Een ruimtelijke herschikking zou beide effecten kunnen verminderen, al dient men wel rekening te houden met afnemende voordelen van ruimtelijke specialisatie ten
gevolge van dergelijke ontwikkelingen.
Uit het bovenstaande blijkt dat wanneer men zich
richt op terugdringing van specifieke externe effecten, zoals genoemd in figuur 1, dat bepaalde instrumenten uit tabel 3 effectiever zullen zijn dan andere,
onder meer omdat direct wordt aangegrepen aan de
bron of omdat afdwingbaarheid gegarandeerd is.
Voorbeelden van effectieve instrumenten zijn: technologiebeleid (bij voorbeeld katalysator) ten aanzien
van emissies; elektronic road pricing en spitsvignet
voor congestie; snelheidsbeleid ten aanzien van ongevallen; en beperking parkeerruimte ten aanzien van
gebruik van openbare ruimte. Omwille van politieke
haalbaarheid echter kan men soms toch voor andere,
minder effectieve instrumenten kiezen.
Realistisch en duurzaam
goederenvervoer
De kloof tussen autonome ontwikkeling en wat vanuit een duurzame ontwikkeling wenselijk is, is met
ESB 25-5-1994
name groot bij het goederenvervoer in Nederland. In
1993 verscheen de studie Goed op weg die mogelijkheden onderzocht om tot een trendbreuk te komen
in het goederenvervoerI6. In de studie komt naar vo-.
ren dat het mogelijk is deze kloof bij gelijkblijvend
transportvolume goeddeels-te dichten. Hiervoor is
een combinatie nodig van technische verbeteringen
aan voertuigen en vaartuigen, schaalvergroting van
voertuigen, een forse verschuiving van relatief milieuonvriendelijke vervoerwijzen (over de weg) naar milieuvriendelijker vervoerwijzen (rail, binnenvaart), alsmede een optimalisatie van de logistiek leidend tot
een verbetering van de benuttingsgraad. Intermodaal
transport neemt een belangrijke plaats in in het trendbreukscenario. Hiervoor zijn forse investeringen
nodig, met name in overslag terminals. Ook in organisatorische zin stelt het scenario hoge eisen aan verladers, vervoerders en andere betrokkenen.
In de genoemde studie wordt voor het jaar 2015
een transportsysteem geschetst dat qua duurzaamheid aantrekkelijk scoort, maar dat overigens nog
niet verder komt dan ‘technisch en macro-economisch denkbaar’. Het is opvallend dat transport met
milieuvriendelijker vervoerwijzen relatief goedkoop
is per tonkilometer, maar dat desondanks het aandeel van het wegvervoer groot is. Voor de meeste
produkten maken de transportkosten een tamelijk gering deel uit van de totale logistieke kosten. Bedrijven kijken niet alleen naar transportkosten en hechten blijkbaar een hoge waarde aan de kwaliteit en
snelheid die via het wegtransport kunnen worden gerealiseerd. Een ander probleem is dat overslag relatief duur is, en met name voor het binnenlands
vervoer met zijn korte afstanden tot een forse kostenverhoging kan leiden die moeilijk te compenseren is.
Er zijn dan ook forse prikkels nodig om de betrokken bedrijven te stimuleren om hun logistieke strategieën om te buigen in de geschetste richting.
Conclusie
Technologie levert een onmisbare bijdrage aan het
naderbij brengen van duurzaamheid in verkeer en
vervoer. Aan forse aanpassingen aan de vraagzijde
valt echter niet te ontkomen. De vanuit economische
optiek meest in aanmerking komende instrumenten
blijken niet altijd de meest haalbare. Het gebruik van
‘second’- en ‘third-best’-instrumenten
is onvermijdelijk. Voor duurzaamheid lijkt tevens een integratie
van economisch en ruimtelijk beleid gewenst. Dit is
gebaseerd op het inzicht dat interacties tussen transport, infrastructuur, economie en milieu, alsmede tussen de hiermee samenhangende beleidsterreinen, essentieel zijn voor een ontwikkeling van verkeer en
vervoer op lange termijn.
Jeroen van den Bergh
Piet Rietveld en
Erik Verboef
15. Zie M.e. Kroon, Verlaging motorvermogen sleutel tot
duurzaam en veilig verkeer, Verkeerskunde, maart 1994.
16. P.M.Peeters, Goed op weg: naar een trendbreuk in bet
goederenvervoer, Werkgroep ‘2duizend’, Amersfoort, 1993.