Kiezen voor een verzorgingsstaat

Kiezen voor een
•
verzorgingsstaat
H.P. van Dalen en A.P.G. de Moor*
e vijf grootste politieke partijen verschillen belangrijk in de wijze waarop ze de
problemen van de werkloosheid, de vergrijzing en het milieu willen aanpakken.
In aanvulling op de kwantitatieve analyse die het CPB maakt, presenteert dit artikel
een kwalitatieve vergelijking van de verkiezingsprogramma’s op basis van de criteria
doelmatigheid, rechtvaardigheid en geloofwaardigheid.

D

Iedere verkiezingsstrijd wordt gekenmerkt door een
uniek element in het politieke debat. Dit jaar lijkt
meer dan voorheen in het teken te staan van de verzorgingsstaat. Moet de overheid zich concentreren op
haar klassieke kerntaken (zoals onderwijs of investeringen in technologie en infrastructuur) en meer ruimte bieden voor particulier initiatief àf moet zij de (herverdelende) verzorgingsstaat in haar volle omvang
handhaven? Verder speelt de oplopende milieuschuld
ook een grote rol bij de komende verkiezingen.
In het onderhavige artikel vergelijken wij de verkiezingsprogramma’s van de vijf grootste politieke
partijen (CDA, PvdA, VVD, D66 en Groen Links), om
te bezien welke gevolgen hun keuzes hebben voor
de economie op de lange termijn 1. De studie kan
worden gezien als een kwalitatieve aanvulling op de
kwantitatieve CPB-analyse van de verkiezingsprogramma’sz. Om te voorkomen dat de conclusie luidt
dat ‘smaken verschillen’, zullen we de de programma’s spiegelen aan criteria die naar ons, subjectieve,
oordeel aan een moderne verzorgingsstaat moeten
worden gesteld; doelmatigheid, rechtvaardigheid en
geloofwaardigheid.

Doelmatigheid
We onderscheiden een micro- en een macro-economische dimensie van doelmatigheid. De eerste betreft de band tussen genieten en betalen. Naarmate
de prijs van een produkt of dienst de kosten voor
een groter gedeelte dekt, is de economie efficiënter.
Is de band tussen betalen en genieten zwak, dan bestaat het gevaar van ‘moral hazard’: oneigenlijk gebruik door consumenten die hierdoor hun financiële
verantwoordelijkheid
ontlopen.
De macro-economische dimensie heeft betrekking op de mate waarin partij voorstellen de economische groei, gecorrigeerd voor externe effecten, bevorderen. Bij dit laatste gaat het onder meer om de
vraag of er voldoende gespaard wordt, om te investeren in fysiek en menselijk kapitaal of om aan toekomstige uitkeringsverplichtingen
(aow, pensioen) te voldoen3.

Rechtvaardigheid
Rechtvaardigheid wordt vaak gebezigd door politieke partijen, zonder het begrip te formaliseren. De individuele rechtvaardigheidseis
luidt: zolang een beleidsactie iemands welvaart vergroot zonder dat het
ten koste gaat van een ander, is het beleid rechtvaardig. Met andere woorden, een inefficiënte allocatie
moet worden gecorrigeerd en daarmee vallen doelmatigheid en rechtvaardigheid samen. Dit is de rechtvaardigheidseis die de VVD hanteert.
De meeste partijen zien echter een gelijkmatige(r)
inkomensverdeling als het criterium van rechtvaardigheid. Er zijn een aantal voetangels bij het hanteren
van een dergelijk sociaal beleid. Allereerst is het een
statisch rechtvaardigheidsbegrip.
Gekeken wordt
naar de inkomensverdeling binnen één periode, niet
naar de spreiding van inkomen over verschillende levensfasen en ook niet naar de spreiding van het levensinkomen over verschillende generatieé. Boven• De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan het Onderzoekcentrum voor Financieel Economisch Beleid (OCFEB)
van de Erasmus Universiteit Rotterdam en het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven
(l00).
I. Wij baseren ons oordeel op de volgende rapporten:
PvdA, Wat mensen bindt; VVD, Nederland moet weer aan
de slag (plus een aanvullende beleidsnota); CDA, Wat echt
telt; D66, Ruimte voor de toekomst; Groen Links, De wereld
als woning en het Groen Links verkiezingsprogramma (februari 1994) en de aanvullende informatie die in de tussentijd is verschenen.
2. CPB, Vijf verkiezingsprogramma ‘s: economische gevolgen
van voorgenomen beleid, SDU, Den Haag, 1994.
3. Voor het doen van investeringen lijkt het er op dat Nederland voldoende spaart. H.P. van Dalen, Sparen we te veel?,
ESB, 16 december 1992, blz. 1212-1216. Met het oog op de
stijgende uitkeringsverplichtigen
als gevolg van de vergrijzing is de huidige spaarquote echter onvoldoende.
4. De generaties die de invoering van de verzorgingsstaat
hebben meegemaakt hebben meer ontvangen dan betaald
aan het sociale zekerheidsstelsel. De generaties geboren in
1960 en later zullen over het algemeen niet profiteren van
het stelsel van sociale zekerheid. Zie: ].H.M. Nelissen, 1be

redistributive impact of social security schemes on lifetime
labour income, proefschrift K.U. Brabant, Tilburg, 1993.

dien brengt de herverdeling kosten van (verstorende)
belastingheffing met zich mee.
Deze kosten kunnen vermeden worden door te
streven naar een gelijkmatige(re) primaire inkomensverdeling. Onderzoek laat namelijk zien dat de afweging tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid niet
opgaat wanneer men een inkomensbeleid (bij voorbeeld via onderwijsstimulering) richt op de scheefheid van de primaire inkomensverdeling5.
Een gelijkmatiger primaire inkomensverdeling stimuleert de
groei juist, voornamelijk als gevolg van de lagere collectieve-lastendruk. In de verkiezingsprogramma’s
wordt meestal gewag gemaakt van de secundaire inkomensverdeling. De PvdA vormt de uitzondering op
de regel door ook in haar beleid van ‘hulpbronnengelijkheid’ de primaire inkomensverdeling in haar beschouwing mee te nemen.
Wij zullen in de beoordeling van rechtvaardigheid de secundaire inkomensverdeling als ijkpunt nemen. Beleidsmaatregelen die een effect hebben op
de scheefheid van de primaire inkomensverdeling
zullen echter niet uit het oog worden verloren.

Geloofwaardigheid
Niet alle plannen van partijen zijn realistisch. Soms is
aan de plannen zelf te zien dat uitvoering uiterst onzeker is, bij voorbeeld wanneer er geen financiële
dekking van mooie voornemens wordt gegeven.
Soms ook is uitvoering van de plannen in theorie mogelijk, maar heeft de partij een slechte reputatie bij
het nakomen van beloften, bij voorbeeld bij doelstellingen van het milieubeleid of het terugdringen van
het financieringstekort.
Een bijzonder geloofwaardigheidsprobleem
doet
zich voor bij plannen die dynamisch inconsistent
zijn6. Het geloofwaardigheidsprobleem
daarbij ontstaat als volgt. Op het moment dat de overheid beleid aankondigt, is het gedrag van de particuliere sector nog elastisch: men past het gedrag aan (bij
voorbeeld aan de belastingtarieven). Zodra de individuen hun beslissingen genomen hebben, is hun gedrag inelastisch en kan de overheid belasting heffen
met minder (statisch) welvaartsverlies. De overheid
heeft dus een sterke prikkel om het beleid te veranderen. Doet ze dat, dan moet de particuliere sector
vaststellen dat de verwachtingen foutief waren en het
bijbehorende gedrag niet optimaal. Dit levert een dynamisch welvaartsverlies op7.
Bij plannen die dynamisch inconsistent zijn, moet
er extra scherp worden gelet op de criteria voor geloofwaardigheid. Dit zijn er twee. Ten eerste moet er
een sluitende financiële dekking van de plannen zijn.
In dat geval is het niet nodig dat de overheid haar
(belasting)gedrag achteraf aanpast. In de tweede
plaats kan beleid aan geloofwaardigheid winnen
wanneer het wordt uitgevoerd door een partij met
een goede reputatie (vergelijk hoe de sterkte van een
munt samenhangt met de reputatie van een centrale
bank).
De drie doelstellingen hangen nauw met elkaar samen. Doelmatigheid en rechtvaardigheid worden
over het algemeen gezien als ‘the big trade-off’: een
gelijkmatiger secundaire inkomensverdeling die

ESB 6-4-1994

wordt bewerkstelligd door herverdelende belastingen gaat ten koste van de doelmatigheid. De belastingverhogingen hebben immers veelal een negatieve
invloed op de prikkel tot werken en investeren. De
geloofwaardigheid is nauw verbonden met doelmatigheid omdat dynamisch inconsistent beleid tot welvaartsverliezen bij de particuliere sector leidt, en omdat het moeilijk is om in-efficiënt beleid financieel
dekkend te krijgen.
In de drie volgende paragrafen zullen wij de programma’s beoordelen op doelmatigheid, rechtvaardigheid en geloofwaardigheid inzake het beleid betreffende de werkloosheid, de vergrijzing en het milieu.
Deze drie thema’s vereisen een lange-termijnvisie en
vormen en daarom een goed uitgangspunt voor beoordeling.

Werkloosheid
Alle partijen onderkennen het gevaar van een structureel hoge werkloosheid. Veelal is het idee dat de prikkel om te werken en om werknemers in dienst te nemen moet worden versterkt. Men verschilt echter van
mening over de wijze waarop dit doelmatig en rechtvaardig kan gebeuren.
De VVD wil de werkloosheid bestrijden door de
werkgevers- en werknemerslasten, die op arbeid
drukken, te verlagen door middel van de invoering
van een ministelsel sociale zekerheid en de bevriezing van de minimumuitkeringen (exclusief AOW)
voor de periode 1994-1998. In het ministelsel worden
de sociale uitkeringen (exclusief AOW) verlaagd tot
60% van het sociaal minimum, ongeacht het laatst
verdiende loon. Gegeven de doelstelling van werkgelegenheidsgroei kan het VVD-beleid als doelmatig
worden omschreven, de rechtvaardigheidsprijs voor
het bewerkstelligen van groei zal echter worden betaald door de inactieven, die een behoorlijke inkomensachteruitgang kunnen verwachten. De VVD
pleitte in een eerder stadium, evenals het CDA, voor
een marktconforme aanpak, onder meer door de afschaffing van het minimumloon. Dit voornemen
bleek al in een vroeg stadium politiek niet opportuun
en beide partijen hebben hun standpunt inmiddels
gewijzigd. CDA en VVD streven nu enkel een verlaging van het minimumloon na. Over het algemeen
komt uit empirische studies naar voren dat het effect
van het minimumloon op de werkloosheidsbestrijding beperkt is8. Kennelijk is ook een verlaagd minimumloon nog steeds hoger dan de produktiviteit van
de werknemers in kwestie. De grootste impuls op de

5. Zie voor een overzicht, P.A.G. van Bergeijk en P.M. Waasdorp, Herverdeling en economische groei, E5B, 13 oktober
1993, blz. 932-935.
6. Zie voor een inleiding over de hier gehanteerde begrippen: T. Persson en G. Tabellini, Macroeconomie policy, credibility and polities, Harwood Academie Publishers, Londen, 1990.
7. N.B. Deze koerswijziging heeft niet betrekking op bij
voorbeeld een verandering van preferenties, technologie of
voorspelfouten
van het CPB.
8. J. Elmeskov, High and persistent unemployment: assessment ofthe problem and its causes, OESO, Working paper
nr. 132, Parijs, 1993.

P’

Tabell.
Evaluatie
werkloosbeidsplannen

Doelmatig
CDA
PvdA

+

D66
Groen Links

0

0

Geloofwaardig
+

+

VVD

Rechtvaardig

+

0
+

+

0

+

Een plusteken geeft aan dat een partijprogramma aan een
criterium voldoet. Een minteken wijst op een negatieve invloed die uitgaat van partijkeuzes op het criterium in kwestie en een nul geeft aan dat er geen eenduidigheid bestaat
met betrekking tot de effecten van de plannen.

werkgelegenheid
zal derhalve moeten komen van
een verkleining van de wig en een verlaging van de
lastendruk.
Het CDA komt in termen van rechtvaardigheid en
doelmatigheid in de buurt van de VVD: het CDA stelt
voor om het wettelijk minimumloon te bevriezen en
alle daaraan gerelateerde uitkeringen. Deze maatregel maakt deel uit van een algemene intentie om de
arbeidskosten en alle inkomens te matigen zodat de
arbeidsinkomensquote
daalt. Een overdracht van de
verantwoordelijkheid
voor de ZW, WW en WAO naar
de sociale partners moet de decentralisering van het
arbeidsvoorwaardenoverleg
ten goede komen, waardoor de band tussen betalen en genieten hersteld
wordt. Voorts wil het CDA dat iedere extra meevaller
in de loop der tijd gebruikt wordt voor tekortreductie
(een clausule die overigens ook in het PvdA-program
staat).
De ruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid
is bij D66 en PvdA meer in balans. Zij stellen zich gematigder op: zij handhaven onverkort het minimumloon, staan slechts een gedeeltelijke ontkoppeling
van uitkeringen aan de loonontwikkeling voor en
zijn bovendien voor een meer activistisch arbeidsmarktbeleid; een beleid waarin onderwijs een grotere
rol moet krijgen zodat de kans op werk toeneemt.
Niettemin lijkt D66 meer groeistimulerende maatregelen voor te staan dan de PvdA, hoewel het verschil
zeer gradueel is. D66 pleit onder andere voor loonmatiging, een verlaging van de tarieven van de loonen inkomstenbelasting een vergroting van het verschil tussen netto loon en netto uitkering. Het PvdAprogramma bevat zeer zeker een deel van deze intenties, doch zij stelt zich gemengd op: enerzijds wil
men een algemeen economisch beleid gericht op het
mogelijk maken, danwel het verhogen van groei, anderzijds wil men afscheid nemen van het ‘groeigeloof’ en poogt men de solidariteit te verhogen door
onder andere de belastingdruk te verschuiven van de
onderkant van het sociale bouwwerk naar de bovenkant en het milieu.
Groen Links poogt de prikkels om te werken te
vergroten door de invoering van een negatieve inkomstenbelasting (NIB) en de individualisering van
de uitkeringsrechten9. De lastenverzwaring, geïnduceerd door de verhoging van uitkeringen, lijkt echter
de weg naar werkgelegenheidscreatie
te dwarsbomen. Een verwaarloosde dimensie in de plannen van
Groen Links is de menselijke natuur. Uit een CPBstudie blijkt dat oneigenlijk gebruik van het individu-

ele uitkeringsrecht tot desastreuze uitkomsten voor
de arbeidsmarkt kan leidenlO. De Groen-Linkse
hervorming lijkt bovendien een halfslachtige keus
omdat het bestaande sociale zekerheidsstelsel in
verkapte vorm gehandhaafd blijft: bovenop de basisuitkering komen bovenminimale uitkeringen (voor
onder andere WW, WAO, en AOW); uitkeringen die
bovendien met 10% verhoogd worden. Een besparing op de apparaatskosten van de sociale zekerheid
blijft door deze halfslachtige keus eveneens uit.
Groen Links komt hierdoor naar voren als de partij
die statische rechtvaardigheid biedt; een rechtvaardigheidsbelofte die ten koste gaat van de doelmatigheid
en daarmee van de economische groei. De financiële
dekking lijkt ongeloofwaardig: impliciet wil men een
groot deel van het plan via het omslagstelsel financieren; een stelsel waarin de verleiding groot is om het
eenmaal aangekondigde beleid te veranderen, omdat
het tijdsperspectief van de overheid aan grotere veranderingen onderhevig is dan een inter-generationeel neutraal systeem zoals het kapitaaldekkingstelse!.
Samenvattend kunnen we stellen dat de VVD en
Groen Links zich aan de uiteinden van het politieke
spectrum bevinden. De VVD wil de economische
groei stimuleren door de marktsector meer ruimte te
bieden, ten koste van de omvang van de publieke
overdrachten. Groen Links is niet zozeer gespitst op
economische groei, doch veeleer op een rechtvaardige verdeling van vermogen en inkomen. Ingeklemd
tussen deze twee uitersten bevinden zich het CDA,
D66 en de PvdA; een volgorde die ook overeenkomt
met hun afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. Het CDA bevindt zich dichter bij de VVD en de
PvdA bij Groen Links.

Vergrijzing
Veel politieke partijen zitten gevangen in het dilemma dat sociale uitkeringen enerzijds een verzorgingsfunctie hebben en anderzijds de functie bezitten als
werkprikke!. Door het beleid eenzijdig te richten op
de creatie van werkgelegenheid,
zodat het omslagstelsel gehandhaafd kan worden, en de planningshorizon op vier jaar te fixeren lijken vele partijen zich
niet zo te bekommeren om de vergrijzing. Slechts de
kwestie of de AOW-uitkeringen bevroren dienen te
worden doet ons eraan herinneren dat de vergrijzing
een rol speelt in het politieke debat, c.q. in de doorrekening van de programma’s door het CPB. De voornaamste kritiek op het bevriezen van de AOW is dat
het neerkomt op het bezwijken voor de verleiding
die dynamische inconsistentie biedt. Gepensioneerden vormen immers een inelastische belastingbasis
(een z.g. ‘sitting duck’) die uitermate geschikt is voor

9. Zie voor een discussie van NIB-experimenten (die overigens in de praktijk nogal eens teleurstellend verlopen) J.A.
Hausman, Taxes and labor supply, in: A.J.Auerbach en M.
Feldstein (red.), Handbook of public economics, Amsterdam, 1985.
10. CPB, Belastingen en sociale zekerheid in discussie: individualisering en ministelsel, CPB-werkdocument no. 44,
Den Haag, 1992.

een extra belastingaanslag. Daarom tast het de geloofwaardigheid van een partij aanll. De gevolgen van
de vergrijzing blijven niet beperkt tot het pensioenstelsel; ook de zorgsector zal de invloed ervan ondergaan.

Doelmatig

Op papier is D66 het meest concreet in haar be leidsvisie betreffende de financiële gevolgen van de vergrijzing. D66 wil de VUT opheffen en overgaan naar
een systeem van flexibele pensionering waarbij men
tussen de 63 en 67 zelf de keuze kan maken tussen
vervroegde of verlate uittreding. Bovendien wil men,
om de AOW-lastendruk in de tijd te spreiden, een extra verhoging van de AOW-premie, waarvan de opbrengst gestort wordt in een egalisatiefonds. In het
verkiezingsdebat blijken de beleidsmaatregelen
van
D66 ontnuchterend: men pleit voor een gedeeltelijke
ontkoppeling van de AOW. Een dergelijke stap leidt
wellicht tot enige economische groei, het vormt geen
oplossing voor de lange-termijngevolgen
van de vergrijzing. De VVD en de PvdA willen de AOW ongemoeid laten en stellen de houdbaarheid van de AOW
op lange termijn niet eens ter discussie in hun programma. Een dergelijke fixatie op de korte termijn
zal onzes inziens afgestraft worden op de lange termijn. Het bedreigt de economische groei en het is
moeilijk de financiële dekking te vinden die nodig is
voor de houdbaarheid. Gegeven de voorkeur van de
VVD voor een ministelsel lijkt de houdbaarheid van
de AOW eenvoudiger te realiseren dan de doelstelling van de PvdA, die de nodige rechtvaardigheidskosten met zich meebrengt.
In de doorrekening van het CPB ontlopen de
grootste vier partijen elkaar niet veel in termen van
koopkrachtrnutaties, alleen Groen Links heeft een afwijkende opstelling: Groen Links gaat zover om
AOW-ers (evenals langdurig werklozen en arbeidsongeschikte werknemers) een 10% verhoging van hun
uitkering in het vooruitzicht te stellen plus een automatische koppeling aan de algemene inkomensontwikkeling. Zij financiert dit beleid door de te veel gespaarde middelen bij pensioenfondsen
aan te slaan,
aangezien deze fondsen volgens Groen Links minder
hoeven aan te vullen. Voorts moeten ouderen met
een behoorlijk pensioen een solidariteitspremie betalen. De voorstellen van Groen Links missen echter
op dit gebied de nodige (actuariële) voorzichtigheid
die gelet op analyses over de komende vergrijzing geboden is en misschien zijn zij wel als naïef te bestempelen12. De geloofwaardigheid van Groen Links
wordt bij voorbeeld aangetast door in haar verkiezingsprogram te stellen: “zo nodig wordt het investeringskapitaal van de ‘duurzame ontwikkelingsbank’
[voor milieubehoud] uitgebreid via een wettelijke beschikking over de bestemming van het beleggingskapitaal van de pensioenfondsen”.
Groen Links stelt vervolgens de kiezer gerust door de zin toe te voegen:
“De overheid staat borg voor de hoogte van de pensioenen”.
Het CDA poogt de stijging van de collectieve-lastendruk als gevolg van de vergrijzing te temperen
door uitkeringen (inclusief AOW) voor vier jaar te bevriezen. Hoewel deze stap als gematigd doelmatig is

E5B 6-4-1994

0

VVD

+
0

Geloofwaardig

0

PvdA
D66

Pensioenstelsel

CDA

Rechtvaardig

Groen Links

+

0
0

+

0

+

te omschrijven, poogt men tegelijkertijd het AOWleed voor de armste bejaarden te verzachten door
middel van 450 miljoen gulden aan compenserende
maatregelen. Dergelijke maatregelen geven aan dat
het CDA zich van een visie onthoudt inzake de vergrijzing. Het CDA schuift de last door naar het individu met de belofte dat de overheid zich zal onthouden van maatregelen die een ingreep inhouden in de
private financiering van pensioenen, en dat private
bekostiging van aanvullende pensioenverzekeringen
in ieder geval niet verder fiscaal ontmoedigd wordt.

Gezondheidszorg
Na de effecten op de AOW en aanvullende pensioenen zijn de financiële gevolgen van de vergrijzing het
grootst voor de gezondheidszorg. Met name de dubbele vergrijzing (toename van het aantal tachtig-plussers) zorgt op lange termijn voor een sterk toenemende vraag in een sector gekenmerkt door relatief hoge
prijsstijgingen; een verschijnsel dat volgens de ‘wet’
van Baumol kan worden verklaard door een loonvoetstijging die de produktiviteitsontwikkeling
in
deze publieke sector overtreft. Alleen door demografische ontwikkelingen zullen in de komende 25 jaar
de zorguitgaven per hoofd van de bevolking met bijna 0,5% per jaar stijgen. Tot 2005 dreigen de zorguitgaven op te lopen tot 11% bbp. Volgens sommigen
valt daarom zelfs op middellange termijn niet te ontkomen aan een rantsoenering van zorgvoorzieningen13.
Er dient in ieder geval tijdig een adequaat stelsel
en beleid ontwikkeld te zijn om op deze trend te kunnen inspelen. Sinds 1988 hebben twee achtereenvolgende kabinetten Lubbers, eerst onder Dees en later
onder Simons, een ingrijpende stelselwijziging in
gang is gezet14 Kern is een verzekeringsstelsel met
een breed basispakket voor iedereen een vrijwillig
aanvullende verzekering (z.g. tweetrapsmodel). Momenteel bevindt Nederland zich midden in deze stelselwijziging.
Geen van de partijen waagt zich aan een (lange
termijn) visie op de gezondheidszorg. Ze beperken
zich tot een standpunt over de huidige stelselwijziging, waarin substantiële verschillen zijn te onderkennen. De partijen kunnen in twee kampen worden ingedeeld, waarbij de standpunten grofweg neerkomen
11. Zie H.P. van Dalen, Pleidooi voor een waardevast pensioen, de Volkskrant, 19 februari 1994; en H.P. van Dalen, PitfaUs in the economie analysis of aging, Econometrie Institute, Report no. 9370/ A, EUR, Rotterdam, 1993.
12. WRR, Ouderen voor ouderen, Den Haag, 1993.
13. Zie C.A. de Kam, Zorg, in: H. de Groot en C.A. de Kam
(red.), jaarboek overheidsuitgaven 1994, Den Haag, 1993.
14. Zie R. Goudriaan e.a., Stelselwijziging in de zorg(en),
100, verschijnt binnenkort als kamerstuk.

Tabel 2.

Evaluatie
vergrljzingsmaatregelen

r
Tabel 3.
Evaluatie
milieumaatregelen

Doelmatig
CDA

+

Geloofwaardigd

+

PvdA

Rechtvaardig

0

VVD

0

D66

+

Groen Links

+

+
+

op een keuze tussen meer solidariteit versus meer
kostenbeheersing en marktwerking. Aan de ene kant
willen Groen Links, D66 en PvdA doorgaan met de
stelselwijziging, maar geven niet duidelijk aan hoe.
D66 en PvdA willen door meer eigen betalingen van
burgers knelpunten op korte termijn oplossen. Groen
Links onderscheidt zich door zoveel mogelijk inkomensafhankelijk te financieren en eigen betalingen te
vermijden. De rechtvaardigheid in de vorm van solidariteit tussen premiebetalers staat in deze benadering voorop. Aan de andere kant staan WD en CDA,
die meer nadruk op doelmatigheid leggen. Zij willen
terug op de ingeslagen weg. In tegenstelling tot het
tweetrapsmodel van het kabinet, pleiten zij feitelijk
voor een drietrap, waarin de klassieke AWBZ-voorzieningen een aparte plaats krijgen toebedeeld. Tevens
wensen beide partijen een afgeslankt basispakket, in
elk geval zonder medicijnen. De WD gaat zelfs zo
ver door te kiezen voor een volledig inkomensonafhankelijke premie voor het basispakket. Voor het
CDA en WD staat daarom kostenbeheersing via risicodekkende tarieven en meer marktwerking voorop.
Hoewel de standpunten van de partijen primair zijn
terug te voeren op een keuze tussen doelmatigheid
en rechtvaardigheid laat de geloofwaardigheid van
de partijen te wensen over. Daar is de zorgparagraaf
in de programma’s te weinig concreet over. Hooguit
kan het afzonderen van de onverzekerbare risico’s in
de klassieke AWBZ door CDA en WD als een realistische keuze worden bestempeld.
Samenvattend, kunnen we stellen dat de meeste
partijen de hervormingen van het pensioenstelsel en
de gezondheidszorg voor zich uitschuiven. Slechts
Groen Links neemt een ferm standpunt in, hoewel de
voorgestane hervormingen weinig doelmatig en weinig geloofwaardig, overkomen.

Milieu
Doelstellingen
Op milieu gebied moet er nog een aanzienlijke inspanning worden verricht. Volgens Vollebergh is er
sinds 1980 weliswaar vooruitgang geboekt in het verminderen van de vervuiling, maar loopt de milieuschuld nog steeds opIS. De lange-termijnstudie van
het CPB laat tevens zien dat een beperkte intensivering van het huidige milieubeleid verreweg onvoldoende is om de milieudoelstellingen te realiseren.
De meeste partijen onderschrijven ook dat aanzienlijke inspanningen zijn vereist vanwege de almaar oplopende milieuschuld, maar laten zich nauwelijks uit over de omvang of intensiteit. Het
programma van Groen Links is het enige dat voldoende concreet is om in zijn geheel door het CPB te worden doorgerekend op haar lange termijn gevolgen.

Het pakket heeft gunstige milieu-effecten, terwijl de
werkgelegenheid licht stijgt. Bij deze uitkomsten worden de inkomensgevolgen niet gecompenseerd, anders wordt het economisch beeld volgens het CPB
beduidend negatiever.
De huidige regeringspartijen PvdA en CDA stellen
in hun milieuparagraaf teleur. Weliswaar worden gepleit voor meer doelmatigheid door marktconforme
instrumenten en prijsbeleid, maar meer expliciete
doelstellingen (die verder gaan dan onderschrijving
van het NMP-plus) zouden gewenst zijn, evenals een
indicatie van de inspanningen die voor het behalen
ervan nodig zijn. Dit blijkt eerder uit de CPB-berekening waarin benzine- en dieselaccijnzen en een kleinverbruikersheffing de hoofdmoot vormen. Het lijkt
echter bij mooie woorden te blijven, zeker wanneer
men de reputatie van PvdA en CDA in beschouwing
neemt. Kijkend naar de afgelopen kabinetsperiode
concludeert Reijnders dat het milieubeleid gefaald
heeft, vooral wat betreft de integratie van financiële
prikkelsI6. Over pijnlijke milieumaatregelen is tot in
de laatste Troonrede gesproken, maar in de praktijk
zijn deze vooralsnog uitgebleven. De resultaten blijven ver achter bij de doelstellingen. Het kabinet
heeft volgens Reijnders dan ook geen trendbreuk in
het milieubeleid kunnen bewerkstelligen.

Tweesnijdend

zwaard

Alle partijen noemen het tweesnijdend zwaard: verschuiving van de lasten van arbeid naar milieu. Echter, alleen D66 en Groen Links zijn duidelijk omtrent
de beoogde lastenverschuiving. Zij stellen normen
op ter grootte van 1% respectievelijk 2% van het nationaal inkomen. Bij Groen Links loopt dit bedrag in
de doorrekening op tot 6%. De milieu-instrumenten
moeten voorts passen in het principe van ‘de vervuiler betaalt’, dus prijsbeleid en heffingen naar verbruik. D66 en Groen Links pleiten zelfs expliciet
voor een ecologische belastingstructuur. Zelfs de
WD neemt een beperkte vorm van een dergelijke
lastenverschuiving op in de berekening van het CPB,
hoewel in het WD-programma
zelf uitspraken hierover ontbreken.
De keuze voor milieuheffingen betekent een vergroting van de doelmatigheid die tot aanzienlijke
koopkrachtverschillen
kan leiden, maar dergelijke effecten zijn in beginsel gewenst. Men streeft immers
een gedragsverandering
na. De resulterende inkomensontwikkeling zal meer dan voorheen een zelfgekozen verdeling zijn. Een energieheffing die de verbruikersprijs verdubbelt kan gunstige effecten
hebben op de werkgelegenheid en produktie, zolang
deze lastenverzwaring wordt gebruikt voor lastenverlichting op arbeid en niet wordt teruggesluisd naar
de inactieve bevolking17. De PvdA en Groen Links
stellen echter nog steeds impliciet en expliciet het

15. H.R.]. Vollebergh, Milieubeheer, in: H. de Groot en C.A.
de Kam (red.), jaarboek overheidsuitgaven 1994, Den
Haag, 1993.
16. 1. Reijnders, Falend milieubeleid, Socialisme & Democratie, nr. 93, blz. 483-484.
17. R.A. de Mooij, Energieheffing en werkgelegenheid,
ESB,
1 december 1993, blz. 1100-1104.

rechtvaardigheidscriterium
‘Hoe gelijkmatiger de secundaire inkomensverdeling,
hoe beter’ voorop en
wensen dat de mogelijke lastenverzwaring voor de
lage inkomensgroepen
wordt overgeheveld naar de
hoge inkomensgroepen.
De PvdA blijft derhalve de
“door velen verfoeide koopkrachtplaatjes” (blz. 53)
serieus nemen18
De enige partij die moeite blijft houden met overheidsingrijpen, ook op milieugebied, is de VVD. Zij
gelooft heilig in de werking van de markt en vertrouwt op zelfregulering en preventie. Er dient een
minimaal gebruik te worden gemaakt van milieubelastingen omdat deze al snel als ‘ordinaire belastingen’ uitpakken. De genoemde maatregelen zijn veruit onvoldoende om milieudoelstellingen te kunnen
realiseren. Om deze reden een aantal vooraanstaande VVD-leden bij de introductie van het program ook
aangedrongen op een meer concrete invulling van
de milieuparagraaf.
Over het algemeen bestaat er een brede consensus over het vergroten van de doelmatigheid in het
milieubeleid door het internaliseren van milieu-effecten in marktprijzen. PvdA en Groen Links betrekken
echter in toenemende mate het criterium van rechtvaardigheid bij de afweging door de koopkrachtverhoudingen voorop te stellen. Dit komt de geloofwaardigheid van de voorgestane milieumaatregelen niet
ten goede. Indien de vervuiler maar ten dele betaalt
dan is het maar de vraag of hij/zij zich ten volle zal
inspannen voor een schoner milieu. CDA, PvdA en
VVD schieten tekort op inhoudelijke gronden of vanwege de reputatie in het verleden. Veelal wordt of te
weinig of te veel milieubehoud beloofd. Alleen de milieuparagraaf van D66 kan de lezer het idee geven
dat de band tussen betalen en genieten houdbaar is.

Evaluatie
De keuze voor een verzorgingsstaat wordt ingegeven
door de criteria van doelmatigheid en rechtvaardigheid. Met betrekking tot de doelmatigheid gaat de
VVD, direct gevolgd door het CDA daarin zeer ver.
De doelmatigheid van de VVD schiet echter op het
terrein van het milieubehoud schromelijk te kort. In
de afweging tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid laat Groen Links de balans doorslaan naar
rechtvaardigheid. De PvdA en D66 nemen een midden positie betreffende de afweging doelmatigheidrechtvaardigheid in. Het is voorts opvallend hoe
afwachtend de partijen zijn met betrekking tot langetermijnkwesties zoals de toekomst van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg. Grote hervormingen
blijven derhalve uit in de verkiezingsprogramma’s
van de vier grootste partijen.
Doelmatigheid en rechtvaardigheid zijn echter
niet allesbepalende factoren. De geloofwaardigheid
van de verschillende politieke partijen is ook keuzebepalend. Hierbij hebben wij grote twijfels. Vóóraf
kondigt men grote plannen aan, plannen die onzes
inziens niet bestand zijn tegen de verleidingen van
de tijd omdat ze veelal betrekking hebben op keuzegrootheden (zoals sparen, investeren en de pensioenering) die eenmaal gepleegd, onomkeerbaar zijn.
Uit dien hoofde brengen ze het risico van een koers-

E5B 6-4-1994

Doelmatig
CDA

0

VVD

+

D66

0

Groen Links

Geloofwaardig
0

+

PvdA

Rechtvaardig

0

0
0

0

0

+

verlegging van het overheidsbeleid met zich mee.
Om te voorkomen dat dat ook gebeurt, moeten de
plannen ten eerste een gezonde financiële dekking
hebben. Het is op dit punt dat de meeste partijen
tekort schieten.
Een tweede criterium voor geloofwaardigheid is
de reputatie die partijen hebben opgebwouwd. Een
beperkte toetsing van de rer.utatie is het analyseren
van de begrotingsdiscipline
9. Daaruit blijkt dat
de budgetdiscipline van het kabinet Lubbers-lIl
(CDA/PvdA) aanzienlijk sterker was dan van het
kabinet Lubbers-U (CDA!VVD). De laatste had weliswaar te maken met een dramatische val van de aardgasbaten, maar kon dank zij enorme belastingmeevallers de vele uitgavenoverschrijdingen
ongedaan
maken en zo het tekort omlaag brengen. Beide kabinetten hebben echter gemeen dat hun budgetdiscipline aan het einde van de regeerperiode afneemt. Net
als Ruding bezondigt Kok zich de laatste tijd steeds
meer aan incidentele oplossing voor de financiële
problemen en schuift zo de problemen door naar de
volgende minister van Financiën. De toetsing van de
begrotingsdiscipline heeft echter betrekking op een
beperkt aantal (regerings)partijen.
Het is niet eenduidig hoe geloofwaardig de beloftes van de vier grootste partijen zijn. Het lijkt ons dat
de kiezer de geëigende taxateur is om de beloftes op
hun waarde te schatten.
Darry van Dalen
André de Moor

18. Het inkomensbeleid van de PvdA lijkt in z’n geheel tegenstrijdig. Enerzijds wil men z.g. hulpbronnengelijkheid:
ex ante gelijke kansen voor iedereen. Anderzijds wil men
de gevolgen van de keuzes die mensen gemaakt hebben
corrigeren door belasting- en premieheffing naar draagkracht. Op dit punt lijken PvdA-kandidaat Van der Ploeg en
het partijprogramma in tegenspraak. Zie R. van der Ploeg,
Solidariteit en de tucht van de markt, Socialisme & Democratie, 1993, blz. 476-480.
19. Zie]. de Haan en G.]. van ‘t Hag, Begrotingsdiscipline
sinds 1987, Openbare Uitgaven, 1994, blz. 32-38; en]. Toirkens, Scbijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid
1975-1986, Deventer, 1988.

T~bel 4.
A gemene
evaluatie
politieke
partijprogramma’s