Mythen en misvattingen over Oost-Europa

r
Mythen en misvattingen
over Oost-Europa
M.G. Bos en E.A. Oskam*
erschillende mythen en misvattingen belemmeren de vorming van een realistische
visie op de ontwikkelingen in Oost-Europa. In dit artikel worden er tien
weersproken. Handel en hulp moeten beide deel uitmaken van het Westeuropese
beleid om de transformatie in Oost-Europa te ondersteunen.

V

Midden- en Oost-Europa zijn verwikkeld in een diepingrijpend transformatieproces naar democratie en
een markteconomie. Het effectief ondersteunen van
dit proces is voor Nederland en de EG primair een
zaak van welbegrepen eigenbelang (naast een
zeker gevoel van verantwoordelijkheid jegens landen, die zich nu in een door ons steeds voorgehouden en aanbevolen richting ontwikkelen). Het
welslagen van de transformatie schept nieuwe mogelijkheden voor internationale arbeidsverdeling, voor
een effectieve aanpak van gemeenschappelijke problemen (zoals milieu), voor het verzekeren van de
energievoorziening en voor het verlagen van de defensie-uitgaven. Negatief geformuleerd gaat het om
het verkleinen van de risico’s van politieke en economische instabiliteit in een deel van Europa. Een van
die risico’s is een toenemende migratiedruk.
In dit artikel wordt het Oosteuropese transformatieproces en de relaties tussen Oost en West geëvalueerd, aan de hand van tien stellingen die weerlegd
zullen worden. Effectieve ondersteuning veronderstelt een goed inzicht in de aard van het transformatieproces en de beleidsmarges waarover de desbetreffende regeringen beschikken (zie het commentaar op
stellingen 1, 2 en 3). Effectieve ondersteuning dient
geconcretiseerd te worden door bevordering van het
handelsverkeer tussen Oost en West (4, 5 en 6) en
door het verlenen van concessionele hulp (7, 8 en 9).
Handel en hulp zijn beide nodig (l0).

Het transformatieproces
De produktiedaling waarmee de overgang naar
een markteconomie in de Oosteuropese landen
gepaard gaat, is onverwacht sterk en het verloop
van het transformatieproces zeer teleurstellend

van het nog slechter zijn van de uitgangssituatie op
zich zelf geen negatieve invloed uitgaat op het groeitempo in de daaropvolgende periode. In een neoklassieke gedachtengang zou veeleer worden verwacht dat naarmate de situatie beroerder is, de
mogelijkheden voor snelle efficiency-winst en daarmee voor economische groei groter zijn. Waarom zijn
de produktiedalingen zo omvangrijk en blijft groeiherstel zo lang uit?
De grote produktiedalingen zijn in de eerste
plaats het gevolg van de kapitaalvernietiging die de
radicale blootstelling aan internationale concurrentie
heeft teweeggebracht. Zeker de zogenoemde Visegrád-Ianden (Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije) hebben de buitenlandse handel in zeer korte
tijd verregaand geliberaliseerd. Daardoor zijn de prijsverhoudingen van de wereldmarkt geïmporteerd, is
de effectieve keuzevrijheid van afne,mers sterk verruimd en worden producenten voor het eerst onderworpen aan werkzame mededinging. In die nieuwe
omgeving hebben bepaalde produkties van de ene
dag op de andere de betrekkelijke rationaliteit verloren die zij in de context van een gesloten èn aanbodbepaalde economie nog hadden.
De Trabant vormt daarvan het meest sprekende
voorbeeld. Tot 1989 vormde dit voertuig voor veel
DDR-burgers een felbegeerd bezit waarvoor men jaren op een wachtlijst stond. Na de opening van de
grenzen is deze auto nog niet aan de straatstenen te
slijten. Er bestaat domweg geen (effectieve) vraag
naar een dergelijk produkt in landen die open staan
voor de wereldmarkt. Als de tijd en het geld ontbreken om de kwaliteit (en de prijs) van het produkt op
een concurrerend niveau te brengen, resteert slechts
het sluiten van de produktie en het voor lief nemen
van het daarbij behorende kapitaalverlies. Kortom,

(1).

Door sommigen wordt uit de dramatische produktiedaling geconcludeerd dat de ondoelmatigheid van de
planeconomieën nog groter was dan tevoren werd
vermoed. Deze verklaring is onbevredigend, omdat

• De auteurs verzorgden het secretariaat van de SER-werkgroep die, onder voorzitterschap van J.L.M. Pelkmans, het
advies over de sociaal-economische betrekkingen met Midden- en Oost-Europa Cpublikatienr. 93/16) heeft voorbereid. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

de overgang op een ander economisch systeem en
de integratie met de wereldeconomie
gaan gepaard
met de afstoot van economisch verouderde produktiecapaciteit.
Er is een tweede belangrijke verklaring voor de
sterke economische neergang in Oost-Europa. Deze
is gelegen in het ontstaan van een ‘institutioneel
vacuüm’ tussen het wegvallen van de coördinatiemechanismen van een planeconomie en het opbouwen van de instituties (organisaties, wetten, regels,
gewoonten en gedragspatronen)
van een moderne
markteconomie1. Zo’n markteconomie kenmerkt zich
door een complexe arbeidsverdeling die gebaseerd is
op een vertrouwenwekkend
institutioneel kader en
op bepaalde vaardigheden en gedragspatronen
van
mensen en organisaties.
Het scheppen van goede regelingen voor de eigendomsrechten,
het privatiseren (of althans verzelfstandigen) van vooral grote staatsbedrijven en het
opzetten van een financieel systeem gaat echter niet
van de ene dag op de andere; met fundamentele
gedragsaanpassingen
en het aanleren van nieuwe
vaardigheden (zoals management en marketing) zijn
vele jaren gemoeid2• Het ‘institutionele vacuüm’
veroorzaakt onzekerheid over de naleving van contracten en daardoor hoge(re) transactiekosten. Een
gebrek aan vaardigheden bij het vertalen van marktsignalen in doelgericht bedrijfsbeleid versterkt de
van oudsher bestaande neiging bij de leiding van
staatsbedrijven om af te wachten, in het verleden
ontwikkelde gedragspatronen
(van ‘inspanningsminimaliserende monopolisten’) te blijven volgen en
strategische beslissingen achterwege te laten. Het institutionele vacuüm doet zich ook gelden in het handelsverkeer tussen de verschillende Oosteuropese
landen. De gevolgen ervan worden nog versterkt
doordat een hele groep buurlanden tegelijkertijd in
een zelfde stabilisatie- en transformatieproces
is verwikkeld en doordat een vergaande specialisatie sterke afhankelijkheidsrelaties
heeft geschapen.
Een verklaring van de transformatiecrisis louter
op grond van neo-klassieke inzichten is onvolledig.
Gezien het belang van institutionele aspecten is het
logisch dat de transformatie niet alleen met hoge aanpassingskosten gepaard gaat maar ook de nodige tijd
vergt. Desondanks is op onderdelen al belangrijke
vooruitgang geboekt. Zo is het aandeel van de particuliere sector in Polen en Hongarije inmiddels gestegen tot 50 resp. 35 procent van het bbp.

De overgang naar een markteconomie houdt een
keuze in tussen ofwel schoktherapie ofwel een
geleidelijke aanpak. Deze keuze is sterk bepalend
voor de sociaal-economische resultaten (2).
De tweedeling tussen schoktherapie en geleidelijke
overgang naar een markteconomie is te simplistisch.
De overgang naar een markteconomie houdt immers
naast stabilisatie van de economie ook systeemveranderingen en herstructurering van economische activiteiten in. Er kan geen sprake zijn van een ‘big bang’
naar een markteconomie; structurele aanpassingen
en institutionele veranderingen (in het bijzonder van
mentaliteit en gedrag) vergen tijd. Dat neemt niet

E5B 2-2-1994

weg dat de overgang naar een markteconomie voor
de economische subjecten niet minder dan een revolutie betekent: de noodzaak om te handelen volgens
nieuwe spelregels in een sterk gewijzigde omgeving.
Vooral met het oog op het duidelijk markeren van de
overgang op een ander stelsel is het van groot belang
de nieuwe spelregels als één pakket door te voeren,
ook al zal niet van alle spelregels onmiddellijk optimaal gebruik worden gemaakt.
Tussen de verschillende onderdelen van een
transformatiepakket,
zoals liberalisering en privatisering, bestaan belangrijke dwarsverbanden.
Dat betekent dat de volgorde en het tempo ertoe doen. Daarbij treden de nodige dilemma’s op: er bestaat geen
volgorde die in alle opzichten ideaal is3. Wel kunnen
bepaalde onderdelen van het pakket op betrekkelijk
korte termijn min of meer volledig worden doorgevoerd. Vanuit het oogpunt van macro-economische
stabilisatie en het duidelijk markeren van de overgang van een centraal geleide naar een markteconomie, is een voortvarende aanpak op verschillende
terreinen (monetair, budgettair en loonbeleid; liberalisatie van prijzen en van de buitenlandse handel) ook
nodig.
Elementen van een schoksgewijze en van een geleidelijke aanpak horen in elk transformatiepakket.
De mix zal echter van land tot land verschillen en is
mede afhankelijk van de uitgangssituatie. Zo heeft
Polen, vooral in macro-economische
zin, duidelijk
een zwaarder accent gelegd op een schoktherapie
dan Hongarije. De grote economische onevenwichtigheden (tekorten, hyperinflatie) in de nadagen van
het Poolse communistische systeem vormden daarvoor een voor de hand liggend motief. Het verschil
in beleidsaanpak tussen Polen en Hongarije heeft
echter niet tot wezenlijk verschillende sociaal-economische resultaten geleid, of het moest zijn dat het
economisch herstel in Polen nu sneller op gang lijkt
te komen (met een groei van 2% in 1992 en 4% in
1993). Meer in het algemeen geldt dat er geen eenduidig verband is tussen de mate waarin schok- therapeutische maatregelen zijn toegepast en de diepte
van de economische teruggang4.

De diepe economische terugval van de voormalige
DDR is vooral het gevolg van de (te hoge) koers
waartegen in 1990 DDR-marken tegen D-marken
zijn ingewisseld 0).
De gehanteerde inwisselkoers zou het de nieuwe Länder van meet af aan onmogelijk hebben gemaakt om
van comparatieve voordelen gebruik te maken. Deze
argumentatie past in de conceptie van twee naast elkaar bestaande economiën, maar gaat voorbij aan de
volledige integratie van de voormalige DDR in de
1. Zie H. Schmieding, From plan to market: on the nature of
the transformation
crisis, Weltwirtschaftliches Archiv, 1993,
nr. 129-2, blz. 233-243.
2. Zie W. Swaan, Behaviour and Institutions under economie reform, Amsterdam (dissertatie), 1993.
3. Zie N.]. van der Lijn, Van planeconomie
maar markteconomie, Maandschrift Economie, 1992, blz. 325-340.
4. S. Fischer, Socialist economy reform: lessons of the first
three years, American Economie Review, 1993, blz. 390-395.

Bondsrepubliek. Met de Berlijnse muur verdween
ook de kunstmatige segmentatie van de Duitse arbeidsmarkt langs geografische lijnenS. De vorming
van een economische, monetaire en sociale unie tussen beide Duitslanden betekende vervolgens dat de
voormalige DDR in een klap de Westduitse prijzen
(ook, zij het vaak met vertragingen, voor ‘non-tradables’) importeerde. Let wel: dat betekent dat een andere inwisselkoers dan 1 op 1 alleen voor een deel
van de non-tradables, en dan nog tijdelijk, tot lagere
(kost)prijzen zou hebben geleid. Vanuit een oogpunt
van prijsconcurrentie moeten de nieuwe Länder het
hebben van lagere loonkosten, en dan vooral – vanwege het overnemen van de Westduitse sociale wetgeving – van lagere lonen.
In beginsel zou het loonniveau moeten overeenstemmen met de arbeidsproduktiviteit.
Deze
wordt geschat op gemiddeld een derde van die in
West-Duitsland. Van een dienovereenkomstig
verschil in beloning zou echter een zeer sterke prikkel
op migratie naar het Westelijk deel van de BRD uitgaan, met name in die gevallen waar verschillen in
arbeidsproduktiviteit
vooral samenhangen met verschillen in de voorziening met kapitaalgoederen
of in
de organisatie van het werk (en minder met de onderscheiden individuele capaciteiten of inzet). Feitelijk is
het niet gelukt om tot een evenwicht tussen enerzijds
behoud van concurrentievermogen
en anderzijds
tegengaan van massale migratie te komen. De convergentie van de lonen tot het Westduitse peil is verder
doorgevoerd dan vanuit sociaal-economisch
oogpunt
nodig en wenselijk is. Dat komt mede door het ontbreken van krachtig tegenspel door Oostduitse werkgevers die ongeorganiseerd
waren en nog niet gewend voor eigen rekening en risico onder harde
budgetrestricties te opereren.
Het is mogelijk dat van de vaststelling van de inwisselkoers op 1 op 1 in politiek-psychologische
zin
een verkeerd signaal is uitgegaan, maar dat moet dan
in samenhang worden gezien met de algehele onderschatting van de transformatieproblematiek
door de
Duitse regering. Het is echter naïef om te veronderstellen dat een inwisselkoers van bij voorbeeld 1 op
2 tot een beduidend lager loonniveau zou hebben geleid. Dat gaat voorbij aan de krachten achter de Oostduitse loonontwikkeling:
de import van de Westduitse prijzen en de drang – mede onder invloed van
de arbeidsmobiliteit – tot convergentie van de reële
lonen naar het Westduitse peil.

sprake van een zekere asymmetrie in het tempo van
tenuitvoerlegging ten gunste van de associatiepartners. Tegen de achtergrond van de transformatieproblematiek is deze ook zonder meer op zijn plaats.
In de praktijk is het overigens nog maar de vraag
in hoeverre daadwerkelijk invulling is gegeven aan
de asymmetrie in (het tempo van) de marktopening.
De meeste associatiepartners
hebben namelijk in
1990 en 1991 grote openingen voor buitenlandse
concurrentie tot hun tot dan toe sterk gesloten economiën geschapen, onder andere door het grotendeels
vervangen van kwantitatieve restricties door over het
algemeen betrekkelijk lage tarieven: “As aresuit, protection in the CSFR and Poland is now lower, more
uniform and (being based very largelyon tariffs)
more transparent than that accorded to domestic producers in most OECD countries,,6. De EG past weliswaar lagere invoertarieven toe dan de Oosteuropese
associatiepartners,
maar daar staat een betrekkelijk
veelvuldig gebruik van kwantitatieve restricties tegenover (met name landbouw, textiel en kleding).

Feitelijke omvang handel
In de feitelijke ontwikkeling van het handelsverkeer
is de intentie achter de Europa-akkoorden
om enige
asymmetrie aan te brengen ten gunste van de associatiepartners, niet te herkennen. Integendeel, vooralsnog neemt de uitvoer van de EG naar Oost-Europa
duidelijk sneller toe dan de uitvoer van Oost-Europa
naar de EG. De invoer door de geassocieerde landen
in Oost-Europa vanuit de EG is gestegen van 12,6
mrd dollar in 1989 tot 27,8 mrd dollar in 1992. De uitvoer van de Oosteuropese landen naar de EG is in
dezelfde periode toegenomen van 13,4 mrd dollar tot
24,5 mrd dollar7. Deze cijfers illustreren de mate
waarin Oosteuropese associatiepartners
hun markten
hebben geopend, alsmede de hindernissen voor het
opvoeren van hun uitvoer in de vorm van eigen aanbodproblemen
en van een zeker protectionisme in
West-Europa.
Ondanks de bijna verdubbeling van de uitvoer
naar de lidstaten van de EG blijven de Oosteuropese
associatiepartners
voor de EG nog een relatief kleine
handelspartner:
goed voor vier procent van de totale
handel met derde landen, wat overeenkomt met een
half procent van het bbp. Voor de Oosteuropese landen daarentegen is de EG inmiddels verreweg de belangrijkste handelspartner
(met een aandeel van 30
tot 50 procent). Deze asymmetrie in de betrekkingen
houdt een sterk eenzijdige afhankelijkheidsrelatie
in.

Handel
In het kader van de Europa-akkoorden heeft de
EG zijn markten voor de Oosteuropese landen
eenzijdig opengegooid (4). De uitvoer uit die
landen dreigt West-Europa te overspoelen, met
kwalijke sociaal-economische gevolgen (5).
Oost-Europa maakt zich op grote schaal schuldig
aan dumping (6).
De EG heeft zogenoemde Europa-akkoorden
ten met Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije,
nië en Bulgarije. Deze akkoorden verplichten
andere tot wederzijdse marktopening. Daarbij

gesloRoemeonder
is wel

5. Zie W. Schrettl, Transition with insurance: German unification reconsidered,
Oxford Review of Economie Policy,
1992, blz. 144- 155.
6. P. Aghion, e.a., Towards the establishment of a continental European customs union, in:]. Flemming, ].M.C. Rol1o
(red.), Trade, payments and adjustment in Central and Eastern Europe, London, 1992, blz. 157-180. Vergelijk: “… at
this stage, the CSFR and Poland are particularly open by international standards”, in: OESO, Reforming tbe economies
ofCentral and Eastern Europe, Parijs, 1992, blz. 87.
7. IMF, Direction of Trade Statistics. De Nederlandse uitvoer naar de associatiepartners
is tussen 1988 en 1992 toegenomen van 1,5 naar 3,3 mrd; de invoer uit deze landen
van 1,5 naar 2,3 mrd.

Macro-economisch gezien zijn de verschuivingen
voor de EG door de toename van de handel met
Oost-Europa betrekkelijk klein. Hierachter gaan
uiteraard grotere verschuivingen op meso- en microniveau schuil. Maar zelfs in zogenoemde gevoelige
sectoren is het invoeraandeel in de regel, afgezien
van enkele specifieke produkten, niet erg hoog8.

Dumping
Ongetwijfeld kan invoer uit Oost-Europa op bepaalde markten gepaard gaan met dumping of marktontwrichting. De Europa-akkoorden
voorzien echter in
mogelijkheden voor het treffen van maatregelen daartegen, als overleg geen (spoedige) oplossing biedt.
Anti-dumping- en vrijwaringsmaatregelen
dienen proportioneel, tijdelijk en degressief te zijn en in overeenstemming met de GATI-regels te worden toegepast. Van dumping is volgens de GATI-regels sprake
als de prijs van een produkt bij uitvoer lager is dan
de zogenoemde normale waarde. Die normale waarde is gewoonliik de prijs voor verbruik in het land
van oorsprong .
In het dagelijks spraakgebruik krijgt het woord ‘dumping’ vaak een ruimere betekenis. Met name gaat het
daarbij om het verwijt in de richting van Oosteuropese landen dat deze zich schuldig zouden maken aan ‘sociale dumping’ en ‘milieudumping’.
‘Sociale dumping’ is geen dumping in de zin van de
GATI. Concurrentie op basis van lage loonkosten is
niet oneerlijk en vormt geen geldig motief voor het
treffen van handelsmaatregelen.
Integendeel, door
het treffen van dergelijke maatregelen zouden bestaande comparatieve voordelen ongedaan worden
gemaakt. Op grond van de Europa-akkoorden
mag
wel een geleidelijke aanpassing van de bescherming
van de veiligheid en gezondheid van werknemers
aan communautaire maatstaven worden verlangd.
Zolang er belangrijke verschillen bestaan tussen
landen met betrekking tot het niveau van de milieukwaliteitsdoelstellingen
en de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt, is inderdaad sprake
van een scheeftrekking van de concurrentieverhoudingen op dit punt. Eenzijdige handelsmaatregelen
vormen niet het beste antwoord op deze scheeftrekking. Dat geldt in het bijzonder indien daarmee
wordt beoogd veranderingen af te dwingen in het milieubeleid van handelspartners of compensatie te zoeken voor verschillen in intensiteit (of kosten) van milieubeleidlO. Van de Oosteuropese landen mag, naar
de mate waarin een reëel perspectief op toetreding
tot de EG wordt geboden, een geleidelijke convergentie van het milieubeleid naar communautaire standaarden worden verlangdll. De Europa-akkoorden
vormen daar een geschikt kader voor.
Overigens is in de Visegrád-Ianden de aandacht
voor milieu vraagstukken de laatste jaren toegenomen. Zo zijn de milieu-uitgaven in Polen gestegen
van 0,3 procent van het bnp aan het begin van de
jaren tachtig tot ongeveer 1 procent in 1991. In de
andere landen van Oost-Europa ligt dit percentage
tussen 0,5 en 112. Deze grotere aandacht geeft vertrouwen dat vraagstukken op het gebied van milieu
en handel met de Visegrád-Ianden vooral langs de

ESB2-2-1994

weg van de positieve maatregelen
nen worden geruimd.

uit de weg kun-

Hulp
Wester:çe landen doen hun uiter:çte best om de
transformatieprocessen
in de landen van
Midden- en Oost-Europa te ondersteunen (7).
De absorptiecapaciteit van de ontvangende
landen schiet echter tekort (8). Bovendien
voldoen ze niet aan de gestelde voonvaarden (9).
De omvang van de toegezegde hulp is op het eerste
gezicht imponerend. Alleen al aan de landen van het
GOS werd tussen begin 1990 en eind 1992 circa 72
miljard ecu hulp toegezegd. De aan de overige landen toegezegde hulp beliep in dezelfde periode in
totaal bijna 53 miljard ecu. Genoemde cijfers geven
echter een vertekend beeld. In de eerste plaats hebben ze betrekking op zowel schenkingen als (rentedragende en schuldvergrotende)
leningen. Daarbij
rijst de vraag of exportkredieten wel als hulp mogen
worden aangeduid. Van de hulp die tussen 1989 en
april 1992 aan de Visegrád-Ianden werd toegezegd,
betrof slechts een kleine dertig procent schenkingen.
Een belangrijk deel daarvan had bovendien betrekking op de kwijtschelding van schulden (Polen!)
waarvan de terugbetaling toch al zeer twijfelachtig
was. Ter vergelijking: de Marshall-hulp bestond vrijwel uitsluitend uit schenkingen.
In de tweede plaats bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de omvang van de toegezegde en van
de daadwerkelijk verstrekte hulp13. Uit het jaarverslag
van de Rekenkamer van de EG over het begrotingsjaar 1991 blijkt dat de definitieve betalingen voor
Polen en Hongarije in dat jaar 18 resp. 1,4 procent
van de totale vastleggingen uitmaakten. Inmiddels is
de situatie overigens enigszins verbeterd. Uit het jaarverslag over het begrotingsjaar 1992 komt naar voren
dat van de in het kader van het PHARE-programma
aangegane verplichtingen, eind 1992 bijna veertig
procent door de EG was uitbetaald. Het uitblijven
van de uitbetaling kan overigens zowel het gevolg
8. Zo bedroeg de invoer van staal uit de Oosteuropese landen en het GOS in 1992 in tonnen gemeten 3,5 procent van
de EG-produktie. De overcapaciteit binnen de EG wordt
door de Europese Commissie geraamd op het zesvoudige
(30 mln ton). Het ‘Oost-Europa-probleem’
van de Westeuropese staalproducenten
lijkt vooral te schuilen in het verlies
van afzet aan Rusland.
9. Als deze prijs niet beschikbaar is, worden ook wel de vergelijkbare prijs bij uitvoer naar een derde land of de produktiekosten met een redelijke winstmarge als vergelijkingsmaatstaf gehanteerd. Op staatshandellanden
wordt een
aparte regeling toegepast.
10. Zie SER, Advies milieu en ontwikkeling, publikatienr.
93/04, Den Haag, 1993, hoofdstuk 6.
11. De Visegrád-landen hebben zich ten doel gesteld om in
tien tot vijftien jaar de EG-milieustandaarden
daadwerkelijk
te bereiken. Zie: OESO, op.cit., blz. 103.

12. Environmental action programmefor Central and Eastern Europe, april 1993, blz. 1-2. In Nederland bedroegen
de milieu-uitgaven door overheid en particuliere sector in
1991 1,4 procent van het bnp en in Frankrijk en het VK 0,9
procent van het bnp (Miljoenennota 1994, blz. 29).
13. De Nederlandse hulp vormt hierop een uitzondering.

r
zijn van langdurige procedures in de donorlanden,
als van het onvermogen van de ontvangende landen
om aan de gestelde voorwaarden te voldoen.
Ondanks de verstrekte hulp zijn de associatiepartners met uitzondering van Roemenië in 1992 geconfronteerd met een netto financiële uitstroom (de som
van het kapitaalverkeer en de netto betaalde rente)14.
Dat komt met name door de omvangrijke aflossingen
en rentebetalingen van de buitenlandse schuld.

Absorptiecapaciteit
Vooral door tekortkomingen in de bestuurlijke en
fysieke infrastructuur doen zich in de landen van
Midden- en Oost-Europa problemen voor bij de absorptie van de hulp.
De absorptiecapaciteit is echter geen absoluut gegeven, maar mede afhankelijk van de vorm waarin
de hulp wordt geboden. Vormen van duurzame
schuldverlichting kunnen zelfs in het geheel geen
aanleiding geven tot absorptieproblemen.
Ook via
technische assistentie in de vorm van praktische advisering, managementondersteuning
of scholing, kan
relatief eenvoudig concrete steun worden verleend.
Zeker als bij de vormgeving van de hulp rekening
wordt gehouden met de bestaande knelpunten, zijn
er nog volop mogelijkheden om binnen de absorptiecapaciteit effectief bij te dragen aan bij voorbeeld de
versterking van de infrastructuur en de verbetering
van het natuurlijk leefmilieu en van de energievoorziening.
Door het financieren van infrastructurele projecten en het helpen wegnemen van organisatorische
tekortkomingen wordt bovendien de absorptiecapaciteit in deze landen vergroot. Westerse landen voeren
daarom de huidige absorptieproblemen
ten onrechte
aan als een rechtvaardiging voor hun beperkte inspanningen.

Voorwaarden
Voorop staat dat een efficiënt gebruik van verstrekte
hulp dient te worden verzekerd. De eisen die aan de
ontvangende landen worden gesteld, moeten evenwel reëel zijn in het licht van de bestaande situatie
en gericht op het verzekeren van de effectiviteit van
de hulp. De indruk bestaat dat de gehanteerde procedures onnodig lang en bureaucratisch zijn en dat donoren te veel ‘checks and balances’ proberen in te
bouwen15. Dat wordt nu met betrekking tot de communautaire programma’s PHARE en TACIS door de
Europese Commissie erkend16.
Verder is het van belang dat het IMF bij het
formuleren van eisen waaraan de Midden- en Oosteuropese landen moeten voldoen om in aanmerking
te komen voor betalingsbalanssteun,
zich voldoende
rekenschap geeft van het unieke karakter van het
transformatieproces. Deze landen staan immers voor
de taak niet alleen macro-economische
stabilisatie te
bewerkstelligen, maar tevens in korte tijd drastische
wijzigingen aan te brengen in hun economische, fiscale en sociale systemen. Uit de ervaringen van de
Visegrád-landen blijkt hoe moeilijk het is beide taken
tegelijkertijd uit te voeren. Het karakter van de transformatieproblematiek
vraagt dan ook om zekere
aanpassingen van de kant van de multilaterale instel-

lingen. Een goed voorbeeld is de nieuwe laagdrempelige Systeem Transformatie Faciliteit van het IMF.

Ten slotte: hulp en handel
‘Trade not aid’ (laa);
‘aid, then trade’ (lab).
Deze elkaar uitsluitende stellingen hebben betrekking op de relatie tussen hulp en handel. Naar onze
mening zijn beide stellingen onjuist. In de huidige
situatie zijn hulp en handel beide nodig.
Het bevorderen van de handel moet evenwel
voorop staan. De buitenlandse handel dient richting
te geven aan het transformatieproces
en bovendien
voor een belangrijk deel de middelen te verschaffen
om dit proces te doen slagen. Alleen op basis van
een vrij handelsverkeer kunnen specialisaties worden
ontwikkeld en uitgebaat die berusten op comparatieve voordelen.
Liberalisatie van het handelsverkeer levert ook
voor de EG welvaartsvoordelen
op, maar zal daarnaast op korte termijn gepaard gaan met aanpassingslasten. Gezien de omvang de handel tussen West- en
Oost- Europa zijn deze lasten voor de EG betrekkelijk laag, zeker in verhouding tot de mogelijke kosten
van een falen van de transformatie in Midden- en
Oost-Europa.
Hulp kan niet in de plaats treden van handel.
Hulp is wel belangrijk als aanvulling op handel, vooral met het oog op het helpen versterken van het
aanpassingsvermogen
van de ontvangende landen.
Daardoor kan het transformatieproces door de Oosteuropese landen sneller, en met minder gevaar voor
terugslagen, worden doorlopen. De externe ondersteuning dient verder de voorwaarden te helpen
scheppen waaronder het westerse bedrijfsleven op
termijn een grotere bijdrage aan de kapitaalbehoefte
kan leveren. In samenhang met het vorderen van het
transformatieproces zullen deze landen zich geleidelijk als aantrekkelijke vestigingsplaats voor buitenlandse investeringen kunnen ontwikkelen.
Het is dan ook een misvatting dat kapitaalhulp
pas zou moeten worden verleend als er duidelijke eigendomsverhoudingen
zijn geschapen en de rechtsstaat goed functioneert17. Immers, op dat moment is
hulp eigenlijk niet meer nodig.
Marko Bos

EdwinOskam

14. Zie UN Economie Commission

for Europe, Economie

survey of Europe in 1992-1993, New York, 1993, blz. 247.
15. Zie bij voorbeeld:
pe, op.cit., blz. 1-22.
16. Zie Publikatieblad
17. Zie bij voorbeeld:
reert bezwaren tegen
courant, 1 november

UN Economie Commission

for Euro-

C 309, 16 november 1993, blz. 332.
Protectionisme inspi’dumping’ door Oost-Europa, StaatsF. Bolkestein,

1993.