Is internationale handel goed
of slecht voor het milieu?
N.B.M. Heerink, 0.]. Kuik, A. Kuyvenhoven en H. Verbruggen*
etinternationale debat over de wisselwerking tussen handel en milieu stevent af
op een synthese. Deze synthese beoogt de doelmatigheid van vrijhandel
te combineren met een hoog niveau van milieubescherming, en wel door
het formuleren van heldere uitgangspunten ten aanzien van comparatieve
milieu-voordelen. De toepassing van deze uitgangspunten stuit vooralsnog op
praktische problemen. Hierdoor dienen de milieu-effecten van handelsliberalisatie
nog van geval tot geval te worden beoordeeld.
H
Staat het realiseren van een vrijer internationaal handelssysteem op gespannen voet met de eisen van
duurzame ontwikkeling? Traditioneel wordt door de
milieubeweging uitermate kritisch tegen internationale handel aangekeken. Waarom aardbeien eten met
Kerstmis? Waarom anjers importeren uit Colombia?
Waarom cassave importeren uit Thailand voor onze
varkens? Krachtig is de roep om een ‘ecologisering’
van de wereldhandel, wat dat ook verder moge betekenen.
De laatste tijd lijkt er zich echter een krachtige
tegenstroom te ontwikkelen. In de slotverklaring van
de wereldmilieuconferentie
in Rio de )aneiro wordt
gepleit voor een open handelssysteem ter ondersteuning van duurzame ontwikkeling en gewaarschuwd
tegen het oneigenlijk gebruik van handelsbeperkende maatregelen. De Wereldbank lijkt een offensief begonnen te zijn om de voordelen van vrijhandel voor
het milieu onder de aandacht te brengen 1. Ook het
GATT-secretariaat levert af en toe een bijdrage, evenals in Nederland de SER2•
In dit artikel worden deze standpunten nader onderzocht. In het internationale debat over handel en
milieu lijken zich de contouren van een verzoening,
een synthese, af te tekenen. De uitgangspunten van
deze synthese worden vluchtig geschetst en besproken. Ten slotte wordt het een en ander toegelicht aan
de hand van twee actuele thema’s: de liberalisering
van de handel in landbouwprodukten
en tropisch
hardhout.
Verband tussen handel en milieu
In de discussie over handel en milieu zijn twee benaderingen te onderscheiden. In de met name door de
milieubeweging gesteunde visie wordt een negatief
verband verondersteld tussen handel en milieu. Als
gevolg van internationale handel worden milieugoederen van het ene land geconsumeerd door een
ander land. Op deze wijze zouden vooral Westerse
ESB 26-1-1994
landen een onevenredig groot deel van de (ongeprijsde) milieugoederen uit ontwikkelingslanden verbruiken. Bovendien leveren internationale vervoersstromen een belangrijke bijdrage aan de toename van
het energieverbruik en de luchtverontreiniging. In
deze benadering leidt handel, en de verdere vrijmaking daarvan, tot aantasting van het milieu.
De andere benadering benadrukt het belang van
internationale specialisatie voor een doelmatiger produktie en zorgvuldiger gebruik van hulpbronnen,
met inbegrip van het milieu. Deze doelmatigheid kan
het beste gerealiseerd worden door een vrije werking
van marktkrachten. Met andere woorden, het milieu
is het meeste gediend met vrijhandel. In deze benadering wordt dus een positief verband verondersteld
tussen handel en milieu3.
Markifalen
Degenen die een negatief verband veronderstellen
tussen internationale handel en milieu, hebben vooral het marktfalen op het oog. Het onvermogen van
markten om milieuschaarste via prijssignalen aan
• N.B.M. Heerink is universitair docent bij de vakgroep Ontwikkelingseconomie
aan de Landbouwuniversiteit
Wageningen. 0.]. Kuik is medewerker bij het Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit Amsterdam. A. Kuyvenhoven is hoogleraar Ontwikkelingseconomie
aan de
Landbouwuniversiteit
Wageningen. H. Verbruggen is plaatsvervangend directeur van het Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit Amsterdam.
1. World Bank, World development report 1992, Oxford
University Press, Oxford, 1992.
2. GATT, Trade and the environment, International Trade
1990-91, volume I, Genève, 1992; SER, Advies milieu en
ontwikkeling, nr. 4, Den Haag, 1993.
3. G.H. Grossman en A.B. Krueger, Environmental impact
of a North American free trade agreement, Paper gepresenteerd op conferentie over US-Mexico free trade agreement,
Princeton University, Princeton, 1991; W.C.H. Noë en P.A.G.
van Bergeijk, Vrijhandel en het milieu, E5B, 1991, blz. 124127.
economische subjecten door te geven, leidt tot een
uit maatschappelijk oogpunt ongewenst niveau van
het gebruik van milieugoederen. Een vrije(re) wereldhandel vergroot het risico van milieu-aantasting, enerzijds vanwege de positieve stimulans op mondiale
economische activiteit, anderzijds vanwege de grotere mogelijkheid om milieu goederen daar te gebruiken waar ze het goedkoopst zijn. Dit laatste hoeft op
zich geen probleem te zijn. Het kan ook voor het
milieu voordelig zijn als men via internationale handel de comparatieve verschillen in beschikbaarheid
van milieu goederen tussen landen ten volle benut.
Het kan echter een probleem worden als een uiteenlopend milieubeleid geaccentueerd of zelfs geschapen wordt. Hier komen we bij de werkelijke oorzaak
van het probleem: het tekortschieten van het milieubeleid in de handelsdrijvende landen.
Overheidsfalen
In de vrijhandelsbenadering
wordt het overheidsfalen benadrukt. Aanhangers van vrijhandel zijn
geneigd om milieuproblemen (te) eenzijdig toe te
schrijven aan overheidsfalen, en dan met name aan
protectionistische handelsbelemmeringen
die een
doelmatige internationale allocatie van produktiemiddelen, inclusief milieugoederen, in de weg
staan 4. De nadruk op dit overheidsfalen is zonder
meer een waardevolle aanvulling op de traditionele
analyse die uitging van een falende markt. De landbouw is een sprekend voorbeeld van een door overheidsingrijpen verstoorde internationale markt. Mondiale macro-analyses van de relatie tussen landbouw
en milieu suggereren een positief verband tussen een
vrijere handel in landbouwprodukten
en mondiale
milieukwaliteit.
De vrijhandelaars gaan echter te luchthartig voorbij aan het probleem van marktfalen. Zonder een
adequaat milieubeleid in de handeldrijvende landen,
dat wil zeggen een beleid waardoor de externe kosten van milieuschade volledig in de marktprijzen
worden geïnternaliseerd, zijn milieuvoordelen door
handelsliberalisatie min of meer toevallige uitkomsten waarvan de duurzaamheid op geen enkele wijze
gegarandeerd is. Het vrijer maken van de wereldhandelleidt niet vanzelf tot duurzaamheid.
Synthese tussen handel en milieu
Intussen tekent zich in de internationale beleidsdiscussie over handel en milieu, zoals die gevoerd
wordt in de GATI, OESO en de EG, een synthese
af in het denken over de relatie tussen handel en
milieu. De belangrijkste doelstelling is om de doelmatigheid van vrijhandel te combineren met een
hoog niveau van milieubescherming,
zowel nationaal
als internationaal. In deze zin zijn handels- en milieubeleid complementair.
De uitgangspunten voor een beleidsmatige implementatie van deze synthese zijn de volgende.
1. Nationaal milieubeleid op basis van
comparatieve milieu-verschillen
Het milieubeleid van een land wordt gezien als de resultante van relatieve verschillen tussen landen in de
beschikbaarheid en het draagvermogen van milieugoederen, de milieudruk en de maatschappelijke
voorkeur voor een bepaalde milieukwaliteit. Indien
alle landen hun milieubeleid formuleren en uitvoeren op basis van deze comparatieve verschillen, dan
zou het milieu adequaat worden geprijsd. Internationale handel leidt dan tot een optimale aanwending
van produktiefactoren,
inclusief milieugoederen.
Internationale harmonisatie van milieu normen uit
concurrentie-overwegingen,
en dus ook het gebruik
van handelsmaatregelen
om deze normen af te dwingen, is in dit licht nodig noch wenselijk5. Een land
dat bij voorbeeld een voorkeur heeft voor een hoge
milieukwaliteit, zal de gevolgen daarvan moeten aanvaarden in de vorm van een verlies aan internationale concurrentiekracht.
In deze gedachtengang
bestaat er geen conflict tussen milieubeleid en handelsbeleid, mits de bekostiging van de milieumaatregelen op uniforme wijze plaatsvindt. Het ‘vervuiler
betaalt’-principe van de OESO kan hierin voorzien,
zij het dat de definiëring van dit beginsel actualisering behoeft en nog een formele internationale status
ontbeert.
2. Internationale harmonisatie bij
grensoverschrijdende
milieuproblemen
Internationale harmonisatie is nodig bij grensoverschrijdende milieuproblemen. De huidige GATIartikelen lijken niet voldoende om hieraan vorm te
geven6. Voorgesteld wordt om dit te regelen in internationale milieu-overeenkomsten.
In het kader van
dergelijke overeenkomsten
zouden dan afwijkingen
van de algemene regels afgesproken kunnen worden, bij voorbeeld met betrekking tot het gebruik
van handelsmaatregelen
en het ‘slachtoffer betaalt’principe. Afstemming tussen de handelsregels en
internationale milieu-overeenkomsten
moet nog
worden uitgewerkt.
3. Geen unilaterale
handelsmaatregelen
Het gebruik van unilaterale handelsmaatregelen
om
milieudoelstellingen
in andere landen te realiseren,
druist in tegen het gedachtengoed van de GATI en
stuit op grote weerstand van ontwikkelingslanden.
In dit verband wordt er een onderscheid gemaakt
tussen enerzijds produkt-gerelateerde maatregelen en
anderzijds maatregelen die betrekking hebben op
produktieprocessen. Unilaterale maatregelen gericht
op produktieprocessen
in andere landen zijn niet
verenigbaar met uitgangspunt 1. Het streven naar
internationale overeenstemming (eventueel met
4. De recente toevoeging van milieu-eisen aan het voorgestelde NAFTA-verdrag illustreert dat handelsliberalisatie
milieuvriendelijker produktie kan stimuleren.
5. Als het gebruik van handelsmaatregelen
wel zou worden
toegestaan, dan zou elk land de invoer van een bepaald
goed kunnen weren uitsluitend omdat het uitvoerende land
een ander milieubeleid voert dan het importerende land.
Een mogelijke oplossing die recht doet aan de keuzevrijheid van consumenten is het labellen van bepaalde goederen als ‘milieu-vriendelijk’.
6. Het betreft met name de artikelen XX(b) en XX(g) alsmede het ‘vervuiler betaalt’-principe.
compensatie) is in een dergelijk geval de aangewezen weg om de beoogde doelstellingen te realiseren.
4. Toepasbare regels
Ten slotte dienen de te ontwikkelen principes en regels voor een synthese tussen handel en milieu te voldoen aan de criteria van transparantie, proportionaliteit en doelmatigheid.
Praktische problemen van de synthese
Deze uitgangspunten moeten gezien worden als
een begin van gedachtenvorming over een mogelijke
synthese tussen handel en milieu, niet als de uitkomst ervan.
Optimaal nationaal
milieubeleid?
Het eerste uitgangspunt veronderstelt een optimaal
nationaal milieubeleid in de handeldrijvende landen,
maar garandeert dit niet. Zoals bekend heeft het
‘vervuiler betaalt’-principe betrekking op de financiering van het milieubeleid, niet op de merites van
het milieubeleid zelf. De theoretische rechtvaardiging
van verschillen in milieubeleid tussen landen, geeft
weinig houvast voor de beoordeling van feitelijke
verschillen.
Nationale
versus mondiale
milieubelangen?
In dit verband doet de scheiding tussen aan de ene
kant strikt nationale en aan de andere kant grensoverschrijdende en mondiale milieuproblemen (uitgangspunt 2) wat kunstmatig aan. In de internationale
politieke arena staat dit onderscheid nu juist vaak ter
discussie. De Westerse wereld beschouwt de vernietiging van tropisch regenwoud in toenemende mate
als een mondiaal probleem. Landen met een aanzienlijk areaal tropisch regenwoud zullen natuurlijk geneigd zijn om de exploitatie van deze natuurlijke
hulpbron als een binnenlandse zaak te beschouwen.
Wie bepaalt het onderscheid tussen nationaal en
internationaal belang?
Het aanpakken
van profiteursgedrag?
Slechts weinigen zullen niet de voorkeur geven aan
internationale overeenstemming boven unilaterale
negatieve sancties. In de praktijk blijkt echter dat
het afsluiten van effectieve multilaterale milieu-overeenkomsten (uitgangspunt 2) geen sinecure is. Het
‘free rider’ -voordeel dat kan toevallen aan landen die
buiten een internationale milieu-overeenkomst
blijven, kan aanzienlijk zijn. Handelsmaatregelen
om
profiteursgedrag te bestraffen, kunnen in zo’n situatie
een element van een internationale overeenkomst
vormen7. Dit type handelsmaatregelen
is echter in
wezen unilateraal, ook als zij de goedkeuring hebben van andere landen. Immers, hoeveel landen
zijn er nodig om een dergelijke actie te legitimeren?
Zolang er niets geregeld is in GATT-verband blijft dit
type handelsmaatregel potentieel in strijd met de
verplichtingen binnen de GATT. De strikte scheiding
tussen unilaterale en multilaterale maatregelen, zoals
gesuggereerd in de hierbovengenoemde
uitgangspunten, blijkt in zekere zin een fictie en behoeft in ieder
geval nadere uitwerking.
E5B 26-1-1994
Produkt- versus proces-gerelateerde
maatregelen
Het onderscheid tussen enerzijds produkt-gerelateerde maatregelen en anderzijds maatregelen die betrekking hebben op produktieprocessen,
kan negatief
uitwerken op de doelmatigheid van het milieubeleid
van een land. Als vervuiling (bij voorbeeld de uitstoot van schadelijke stoffen) optreedt tijdens het
produktieproces, dan is het doelmatig om dit produktieproces zelf te beïnvloeden, bij voorbeeld via een
emissieheffing. Een minder doelmatig beleid bestaat
uit het belasten van de produkten van die industrie.
Echter, internationale concurrentie kan deze optie
toch aantrekkelijk maken. Concurrerende buitenlandse produkten kunnen immers aan dezelfde heffing
onderworpen worden. Een soortgelijke bescherming
kan niet geboden worden als het beleid de meest
doelmatige oplossing kiest: de emissie heffing.
ToepasSing criteria
Het laatste uitgangspunt, de criteria van transparantie, proportionaliteit en doelmatigheid, zijn onomstreden. Het zal echter een heksentoer zijn om hier in
de praktijk vorm aan te geven. Zoals bekend blinkt
het milieubeleid niet uit door een strikte toepassing
van deze criteria. Dit geldt, ondanks bijna een halve
eeuw GATT, ook voor de praktijk van de internationale handel. Hoe uit deze twee ondoorzichtige beleidsterreinen een transparante synthese moet groeien, is voor velen een prikkelende vraag.
Beoordeling per geval
In een niet-optimale wereld moet men de effecten
van handel op natuur en milieu van geval tot geval
onderzoeken. Het gebruik van handelsmaatregelen theoretisch altijd ‘second best’ – kan in bepaalde gevallen verdedigbaar zijn als het onmogelijk is om op
internationale schaal de markt- en beleidsimperfecties op te heffen. Dit wordt ook ingezien door de Nederlandse regering die in NMP-2 weliswaar zeer terughoudend staat tegenover het nemen van
unilaterale handelsmaatregelen,
maar deze toch niet
helemaal uitsluit als ultimum remedium8.
Ook in internationale handelskringen wordt erkend dat dergelijke restricties, hoewel in principe
strijdig met het gedachtengoed van de GATT, een
hardnekkig bestaan kennen. In GATT-kringen wordt
aan een compromis gedacht waarin unilaterale handelsmaatregelen gedoogd worden mits er gelijktijdig
maatregelen getroffen worden om het gedupeerde
land te compenseren. Deze compensatie zou op het
produkt zelf betrekking kunnen hebben (bij voorbeeld financiële bijstand voor schonere produktieprocessen) of de vorm kunnen aannemen van handelsconcessies op andere terreinen. Op deze wijze zou
het maatregelnemende
land gedwongen worden een
zeer zichtbare ‘prijs’ te betalen en dit zou een drem-
7. In het algemeen geldt echter dat positieve prikkels, zoals
transfer van milieuvriendelijke
technologie of financiële
hulp, de voorkeur verdienen boven sancties.
8. NMP-2, Nationaal Milieubeleidsplan 2, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1993-1994, 23 560, ms. 1-2, Den Haag, 1993.
pel opwerpen tegen ~rotectionistisch misbruik van
dit soort maatregelen .
Aan de andere kant kan handelsliberalisatie,
ook
weer in bepaalde gevallen, een positief effect hebben op het milieu in de betrokken landen. De in het
kader van de Uruguay-ronde voorgenomen liberalisatie van de wereldhandel in landbouwprodukten
vormt een goede illustratie van de complexiteit van
de verbanden tussen handel en milieu.
Landbouw en handelsliberalisatie
Gelet op de recente voorstellen voor hervormingen
van het EG-landbouwbeleid
en de onderhandelingen
over landbouw binnen de GATI, dient de vraag zich
aan wat de mogelijke milieu-effecten zullen zijn van
liberalisatie van de handel in landbouwprodukten.
In
een aantal onlangs verschenen studies wordt getracht
hier een antwoord op te geven, uitgaande van de
resultaten van economische modellen van handelsliberalisatie in landbouwproduktenlO.
Regionale verschuivingen
ll
Modellen ontwikkeld door Anderson en Tyers
geven aan dat de voedselprijzen op de wereldmarkt
nagenoeg gelijk zullen blijven wanneer de handel in
landbouwprodukten
wordt geliberaliseerd in zowel
de geïndustrialiseerde landen als ook in de ontwikkelingslanden. De producenten prijzen zullen echter
over het algemeen dalen in de Westerse wereld en
stijgen in de Derde Wereld. Hoewel de totale wereldlandbouwproduktie
nauwelijks verandert, zullen er
aanzienlijke regionale verschuivingen in de landbouwproduktie optreden. De produktie zal afnemen
in West-Europa en (vooral) Japan, en in mindere
mate in Noord-Amerika en Oost-Azië. Daartegenover
staan produktietoenames
in Latijns-Amerika, China
en Sub-Sahara Afrika. De omvang van de internationale handel (met name in zuivelprodukten en vlees)
zal flink toenemen.
Milieu-effecten
Als gevolg van deze regionale verschuivingen naar
gebieden met minder intensieve produktiemethoden
zal volgens Anderson het gebruik van chemicaliën in
de wereldvoedselproduktie
aanzienlijk kunnen afnemen. De verplaatsing van melk- en vleesproduktie
naar dunbevolkte streken met uitgestrekte weidegebieden zal daarnaast de mestproblematiek
in geïndustrialiseerde landen doen afnemen. Het resultaat
is niet alleen minder lucht-, water- en bodemverontreiniging, maar ook een gemiddeld lagere inname
12
van chemicaliën door consumenten van voedsel .
Andere milieu-effecten van een vrijere handel in
landbouwprodukten
betreffen ontbossing en bodemdegradatie. De ingebruikneming van nieuwe landbouwgronden in ontwikkelingslanden
levert een
aanzienlijke bijdrage aan het proces van ontbossing
en overige aantasting van natuurlijke ecosystemen.
Hoewel de omvang van het landbouwareaal niet erg
gevoelig is voor veranderingen in landbouwprijzen,
zeker op de korte termijn13, en andere factoren zoals
bevolkingsgroei veelal een belangrijkere rol spelen,
zullen hogere binnenlandse landbouwprijzen ten
gevolge van handelsliberalisatie wel degelijk een
bijdrage kunnen leveren aan de ontbossing. Daarentegen kunnen de hogere voedselprijzen in ontwikkelingslanden boeren in staat stellen om milieuvriendelijkere produktiemethoden
te hanteren en te
investeren in bodemconservering
en landverbetering,
waardoor op lange termijn de produktiviteit toeneemt. Over de mate waarin dit zal gebeuren verschillen de meningen nogal14. Empirisch onderzoek
moet hier uitsluitsel geven.
De genoemde analyses van milieu-effecten van
handelsliberalisatie in de landbouw zijn zeer globaal
van karakter. Er wordt bij voorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen ontwikkelingslanden
waar ten
gevolge van de ‘groene revolutie’ relatief veel chemische inputs worden gebruikt en landen (met name in
Sub-Sahara Afrika) waar dit niet het geval is. Milieuverontreiniging ten gevolge van intensief gebruik
van chemische inputs is zeer gering in Afrika. Bodemdegradatie ten gevolge van erosie, uitputting en verzilting vormt daarentegen een ernstige bedreiging
voor de Afrikaanse landbouw. Met name de uitputting van de bodem ten gevolge van toenemende
bevolkingsdruk en vergroting van de bedrijfsomvang
vormt een enorm probleem. Het toedienen van kunstmest kan er mede toe bijdragen dat de nutriëntenbalans in de bodem hersteld wordt. Vanuit een milieuoogpunt is dus een toename van het gebruik van
kunstmest in het Afrika ten zuiden van de Sahara
zeer gewenst15.
Handelsliberalisatie betekent tevens dat de verhouding tussen de prijzen van exportgewassen en
voedselgewassen
in ontwikkelingslanden
doorgaans
verandert ten gunste van de eerste. Er zal derhalve
veelal een produktieverschuiving
van voedsel- naar
exportgewassen optreden. Dit kan belangrijke consequenties hebben voor het milieu. Produktie voor de
export kan de uitputting van de bodem versnellen,
9. O. Kuik en H. Verbruggen, Handelsbelangen en natuurbelangen, R-93/425, Instituut voor Milieuvraagstukken,
Amsterdam, 1993.
10. K. Anderson, Effects on the environment and welfare of
liberalizing world trade: the cases of coal and food, in:
K. Anderson and R. Blackhurst (red.), The greening of
world trade issues, Harvester Wheatsheaf, New York, 1992;
E. Lutz, Agricultural trade liberalization, priee changes, and
environmental effects, Environmental and Resource Economics, nr. 2, 1992, blz. 79-89; c.F. Runge, The environmental
effects oftrade in the agricultural sector, OESO paper
eOM/ENV/TD(92)4/PARTl,
OESO, Parijs, 1992.
11. Voor een kritische bespreking van deze modellen, zie
N.B.M. Heerink (e.a.), International trade and the environment – theory and policy issues, Wageningen Economie
Studies, nr. 30, Pudoe, Wageningen, 1993.
12. K. Anderson, op.cit., 1992.
13. H. Binswanger, The policy response of agriculture,
Proceedings ofthe World Bank annual conference on
development economics 1989, World Bank, Washington De,
1990; K. Anderson, op.cit., 1992.
14. R. Repetto, Economie incentives for sustainable production, in: G. Schramm, J.J. Warford (red.) Environmental
management and economie development, Johns Hopkins
University Press, Baltimore, 1989; E. Lutz, op.cit., 1992.
15. F. van der Pol, Soit mining: an unseen contributor to
farm income in southern Mali, Bulletin 325, KIT, Amsterdam, 1992.
aangezien er mineralen uit de bodem worden onttrokken en naar het buitenland geëxporteerd. Bij
voedselgewassen worden daarentegen, afhankelijk
van de sociale omstandigheden en de methode van
afvalverwerking, nutriënten teruggevoerd naar het
landbouwsysteem. Daarnaast is het gebruik van
kunstmest en pesticiden veelal hoger bij exportgewassen. Daar staat tegenover dat veel exportgewassen, zoals koffie, cacao, rubber of bananen, boomgewassen zijn, en derhalve een gunstige invloed
hebben op de kwaliteit van de bodem terwijl ze
tevens erosie kunnen helpen tegengaan.
Ten slotte dient nog te worden opgemerkt dat
de internationale transportstromen sterk zullen toenemen ten gevolge van liberalisatie in de landbouw.
Dit betekent een toename van energieverbruik en
luchtverontreiniging. Bovendien moet nieuwe infrastructuur (havens, wegen, vliegvelden) worden aangelegd, wat doorgaans ten koste gaat van natuur en
milieu.
Evaluatie landbouw
Per saldo zijn geen eenduidige uitspraken mogelijk
over de effecten van handelsliberalisatie in de landbouw. Per regio, per produkt en per milieu-aspect
kunnen de uitkomsten verschillen. Er is nog veel empirisch onderzoek nodig om de belangrijkste relaties
in kaart te brengen.
Tropisch hardhout
Een ander terrein waarop handelsliberalisatie vergaande consequenties kan hebben, is dat van tropisch hardhout. Geïndustrialiseerde landen zijn in
het verleden ter bescherming van hun houtverwerkende industrie overgegaan tot het opwerpen van
handelsbarrières tegen houtprodukten uit andere
landen. Hiertoe werden op houtprodukten aanzienlijk hogere invoertarieven toegepast dan op onverwerkte houtblokken. Als reactie hierop hebben veel
houtexporterende
landen de uitvoer van houtblokken verboden, de exportbelasting op houtprodukten
verminderd en investeringen in binnenlandse houtverwerkende industrieën aangemoedigd.
Het netto resultaat van dit conflicterende handelsbeleid is weliswaar een lichte daling van de wereldconsumptie van hout, maar het heeft ook tot grote
verstoringen in investeringspatronen
en economische
efficiëntie geleid16. In geïndustrialiseerde landen is
arbeid en kapitaal gehandhaafd in een teruglopende
sector. Veel van deze landen zijn naast exporteur ook
importeur; onbewerkt hout wordt ingevoerd en verwerkt in industrieën die oorspronkelijk waren opgezet op basis van de aanwezige binnenlandse houtvoorraden. En in ontwikkelingslanden
heeft de
bescherming die wordt geboden aan de houtverwerkende industrie de druk om kosten te minimaliseren
sterk ondergraven. Dit heeft er bij voorbeeld in Indonesië toe geleid dat de conversiewaad van hout in
houtprodukten zeer ongunstig is . Ten gevolge van
deze produktie-inefficiënties is de druk op het beschikbare bos verder toegenomen.
ESB 26-1-1994
Milieu-effecten
In deze situatie zal een vermindering van de antiverwerkingstendens
en van non-tarifaire handelsbelemmeringen op de invoer van verwerkt hout uit
ontwikkelingslanden
kunnen resulteren in een geleidelijke verschuiving van de houtverwerkende industrie naar landen waar nog grote voorraden bos aanwezig zijn. Verminderde protectie in ontwikkelingslanden zal naar verwachting leiden tot een modernisering en een verhoogde doelmatigheid van de
houtverwerkende industrie in deze landen. Handelsliberalisatie kan dus in dit geval zowel economische
als milieudoeleinden dienen.
Conclusies
Over de milieugevolgen van handelsliberalisatie in
een wereld die gekenmerkt wordt door een inadequaat milieubeleid, bestaat veel onzekerheid. Deze
gevolgen dienen van geval tot geval onderzocht te
worden.
Enige recente studies over de liberalisatie van de
internationale handel in tropisch hardhout en landbouwprodukten geven nuttige aanzetten hiertoe. Uit
deze studies komen met name de positieve milieueffecten van liberalisatie ten gevolge van een doelmatiger produktie en een zorgvuldiger gebruik van
hulpbronnen naar voren. Het resultaat is een verminderde druk op het aanwezige bos en een afname van
het totale chemicaliëngebruik en van de mestoverschotten in de landbouw.
Genoemde studies zijn echter partieel van aard
en bekijken bij voorbeeld niet de milieu-effecten
van toenemende internationale transportstromen.
De landbouwstudies ontberen een gedegen analyse
van de effecten van liberalisatie op erosie en bodemuitputting. Van een integrale doorrekening van de
milieugevolgen van handelsliberalisatie in tropisch
hout, landbouw en andere produkten is derhalve tot
nu toe geen sprake. Bij de voorbereiding van toekomstige handelsakkoorden
zou een grondige analyse
van de potentiële milieu gevolgen standaard uitgevoerd dienen te worden. Alleen op deze wijze kunnen de belangen van economie en milieu in het
besluitvormingsproces geïntegreerd worden.
Nico Heerink
OnnoKuik
Arie Kuyvenhoven
Harmen Verbruggen
16. M. Gillis, R. Repetto, Conclusion: findings and policy
implications, in: R. Repetto, M. Gillis (red.), Public policy
and the misuse of forest resources, Cambridge University
Press, Cambridge, 1988; A.S. Mather, Globalforest resources, Belhaven Press, Londen, 1990.
17. M. Gillis, Indonesia: public policies, resource management and the tropical forest, in: R. Repetto, M. Gillis (red.),
op.cit., 1988.