Wie betaalt de brutering?
J.B.S. Conijn*
H
et Rijk en de sociale huursector hebben onldngs overeenstemming bereikt over bet
afkopen van de subsidieverplichtingen en bet vervroegd aflossen door de sociale
verhuurders van de nog uitstaande rijksleningen. Deze financiele mega-operatie
staat bekend staat als de brutering en heeft verstrekkende gevolgen voor de financiele
positie van de verhuurders. Grote delen van bun bezit aan sociale huurwoningen
zullen niet meer kostendekkend geexploiteerd kunnen warden, zodat verkoop steeds
aantrekkelijker wordt.
De bruteringsoperatie, waarover het voorlopige onderhandelingsresultaat tussen het ministerie van
VROM en de sociale huursector onlangs bekend is
geworden , maakt in een klap een einde aan de subsidieverplichtingen die het Rijk nog heeft bij de bestaande huurwoningen. De objectsubsidies voor in
het verleden gebouwde of verbeterde huurwoningen, hebben momenteel een omvang van ruim
/ 4 mrd op jaarbasis, en zouden zonder de bruteringsoperatie nog tot ver na het jaar 2000 tot uitgaven
voor het ministerie van VROM leiden. Het voorstel is
nu orn deze subsidieverplichtingen tegen de contante
waarde af te kopen. Daarnaast zullen in het kader
van de bruteringsoperatie alle nog uitstaande woningwetleningen, die het Rijk aan de sociale verhuurders
heeft verstrekt, worden opgeeist.
De bruteringsoperatie heeft grote gevolgen voor
de exploitatie van sociale huurwoningen, en daarmee voor de gehele volkshuisvesting. In dit artikel
wordt getracht deze gevolgen in kaart te brengen.
Hiervoor moet allereerst duidelijk zijn hoe het ‘oude’
subsidie-systeem werkt en welke veranderingen de
bruteringsoperatie met zich brengt. Daarna worden
de financiele gevolgen voor het Rijk, maar vooral
voor de sociale verhuurders geanalyseerd. Uit deze
analyse kan dan worden afgeleid welke gevolgen de
bruteringsoperatie voor de Nederlandse volkshuisvesting zal hebben.
Figuur 1. Het
verband tussen de buurverboging en
de netto contante waarde
van de objectsubsidies
100 Objectsubsidies (mrd gld.)
90
80
70
De brutering
Na de tweede wereldoorlog is het huurniveau in Nederland niet meer kostendekkend geweest. De overheid past het verschil tussen de exploitatiekosten en
de huuropbrengsten bij door middel van objectsubsidies. In de periode 1975-1991 is hiervoor de dynamische-kostprijsregeling gebruikt. Hiermee zijn 830.000
woningen, wooneenheden en bedden in bejaardenhuizen gesubsidieerd, voor in totaal / 90 mrd. De
dynamische-kostprijsregeling is indertijd ingevoerd
om de doelmatigheid van de subsidiering te verbeteren, maar is uitgelopen op een gigantisch debacle
met subsidieverplichtingen van vele miljarden guldens die tot ver na 2000 doorgaan2. De, overigens
complexe, regeling houdt in dat de belangrijkste exploitatierisico’s voor rekening van het Rijk komen.
De omvang van de jaarlijkse subsidie is daarmee van
diverse kosten- en opbrengstenfactoren afhankelijk,
zoals de huurstijging, de rentestand en de stijging
van de variabele exploitatielasten. Ter illustratie van
deze gevoeligheid wordt in figuur 1 het verband
weergegeven tussen de hoogte van de huurstijging
en de daaruit voortvloeiende objectsubsidies over de
resterende exploitatieperiode van de woningen. Een
structurele verandering van de huurstijging met 1%punt leidt gemiddeld tot een verandering van de contante waarde van de objectsubsidies ter grootte van
/ 10 mrd. De subsidieverplichtingen zijn derhalve erg
gevoelig voor de hoogte van de huurstijging.
De brutering betreft het afkopen van deze subsidieverplichtingen. Het onderhandelingsresultaat
bestaat onder andere uit de veronderstellingen, op
60
50
40
30
20
10
0
huurstijging (%)
* De auteur is directeur van het Onderzoeksinstituut OTB,
TU Delft.
1. Brief van de Staatssecretaris van VROM aan de Tweede
Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23.400 XI, nr. 25.
2. Zie ook J.B.S. Conijn, The debacle with the dynamic cost
principle in the Netherlands: the failure of an innovative financial instrument, paper gepresenteerd op de ENHR Conferentie in Boedapest, September 1993.
,
,
I
Tabel 1. De veronderstellingen bij de
berekening van de nog verscbuldigde
objectsubsidies, vanaf 1995, in %
basis waarvan de toekomstige subsidieverplichtingen
van het Rijk zijn berekend. Deze veronderstellingen
zijn in label 1 weergegeven. Het subsidie-afbraakpercentage is gesteld op vijf. Dit betekent dat is gerekend alsof de huurstijging 5% zal zijn. De huren
zullen echter, volgens afspraak tussen overheid en
sociale verhuurders, met slechts 3,8% stijgen. Op de
gesubsidieerde sociale huurwoningen onstaat dan
een tekort. Uitgangspunt is dat voor de bijdragevrije
sociale huurwoningen een huurstijging van 3%, de
beoogde inflatie, voldoende is. In werkelijkheid zullen ook deze huren met 3,8% stijgen. Deze benadering komt er in feite op neer dat de 0,8%-punt extra
le huurstijging van 3,8%
a. Voor deze veronderstellingen zijn de afspra-
zou de contante waarde
van de objectsubsidies
ken voor vijf jaren gemaakt.
huurstijging bij de bijdragevrije woningen, dient ter
van het dynamische-kost-
compensatie voor het feit dat bij de nog gesubsidieer-
prijssysteem/ 40 mrd
gevolg van een lage huurstijging zou ontstaan, bij
het Rijk terecht komt.
Een open-einderegeling
met een onzeker uitgavenverloop wordt in een
keer volledig uit de begroting geelimineerd.
Het voordeel hiervan
is groot. Bij een structure-
Subsidie-afbraakpercentage
Variabele lastenstijging/inflatie
Rendementspercentage
Discontopercentage
Minimale huursomstijging”
Maximale huurstijging3
zijn. Door nu te rekenen met een subsidie-afbraakper-
brutering is verondersteld, maar slechts 3,8% .
Echter, niet alle sociale verhuurders hebben
binnen het eigen-woningbezit de mogelijkheid om
uit de bijdragevrije woningen voldoende extra huurinkomsten te genereren. In dit verband is er een
flankerend beleid overeengekomen voor verhuurders
waarbij het aandeel nog gesubsidieerde huurwoningen 40% of meer is. Bij de bruteringsoperatie zal
voor deze verhuurders / 2 mrd extra financiele steun
beschikbaar komen.
Op basis van de veronderstellingen van de brutering, zullen de verhuurders begin 1995 / 29 mrd ontvangen voor de dynamisch gecalculeerde woningen.
Hier komt nog / 3 a 4 mrd bij voor de andere gesubsidieerde woningen. Daarnaast zullen de sociale verhuurders alle rijksleningen, waarmee de sociale woningbouw deels is gefinancierd, vervroegd aflossen.
Begin 1995 gaat het om een af te lessen bedrag van
naar schatting/ 35 a 40 mrd. Alsdan ontstaat een
nieuwe situatie. Nieuwbouw zal behoudens een stimuleringspremie van/ 5.000 volledig uit de huurinkomsten bekostigd dienen te worden. Ook de subsidies voor woningverbetering zijn verdwenen. Het
generieke stelsel van objectsubsidies voor huurwoningen behoort dan tot het verleden.
centage van vijf wordt de objectsubsidie verlaagd tot
/ 27 mrd, plus/ 2 mrd voor flankerend beleid, zodat
/ 11 mrd op subsidies wordt bespaard.
Er zijn nog andere voordelen voor het Rijk, die
Met de brutering is het Rijk erin geslaagd het ogenschijnlijk onmogelijke te realiseren: een veel lagere
huurstijging van 3,8% in combinatie met een voortgaande bezuiniging op de objectsubsidies alsof de
huurstijging 5% is.
Op dit punt stond het Rijk de afgelopen jaren
voor een groot dilemma. Sinds 1991 is de huurstijging, als onderdeel van het bezuinigingspakket van
de Tussenbalans, op 5,5% gesteld. Dit hoge percentage zou aanvankelijk voor een periode van vier jaar
gelden. Een hoge huurstijging als instrument om te
bezuinigen kent echter een groot aantal nadelen.
Momenteel wordt 0,75%-punt van de stijging van het’
prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie veroorzaakt
door de huurstijging. Verder leidt een hoge huurstijging tot een sterke uitgavengroei bij de individuele
huursubsidie. Door middel van de brutering worden
deze nadelen van de hoge huurstijging grotendeels
ongedaan gemaakt, zonder dat de rekening van een
hoge objectsubsidiering, die in de oude situatie als
ESB 24-11-1993
6,75
3,50
6,5 of 7,50
Bron: Brief van de staatssecretaris van VROM
aan de Tweede Kamer, 28 oktober 1993.
de woningen niet 5% wordt gerealiseerd zoals bij de
De voordelen voor het Rijk
5,00
3,00
7,00
zich met name op de korte termijn voordoen. Begin
1995 betaalt het Rijk in principe alle toekomstige subsidieverplichtingen uit aan de verhuurders. Hier staat
tegenover de vervroegde aflossing van alle rijksleningen. Er is naar verwachting een substantieel financi-
eel saldo dat het Rijk op kasbasis ontvangt als resultaat van de gehele operatic. Alleen wanneer de
inflatie weer sterk zou toenemen ontstaat er achteraf
bezien een nadeel voor het Rijk. In dat geval is de
omvang van de subsidies niet doelmatig en zullen
de verhuurders meer hebben ontvangen dan nodig is
voor een sluitende exploitatie van de woning.
Gevolgen voor de verhuurders
Voor de sociale verhuurders heeft de brutering ook
voordelen, die met name liggen op het terrein van
de verzelfstandiging. Na de brutering is de financiele
band met het Rijk nagenoeg volledig verbroken, hetgeen meer mogelijkheden voor een actief vermogensbeheer biedt. Een tweede voordeel van de brutering
voor de huursector is dat het risico van nog verdergaande bezuinigingen wordt afgekocht.
De prijs voor de verzelfstandiging is hoog. Uit het
voorafgaande is naar voren gekomen dat het Rijk in
feite/11 mrd bespaart op objectsubsidies. Dit bedrag
wordt onttrokken aan de exploitatie van dynamischekostprijswoningen. De sociale verhuurder moet de
exploitatieverliezen op die woningen verevenen met
met de overschotten op de bijdragevrije woningen.
Toch blijft het zinvol om een nadere analyse voor
de dynamische-kostprijswoningen te maken en het
effect van de brutering in ogenschouw te nemen. De
sociale verhuurder zal in zijn eigen beleid ook de woningen afzonderlijk bezien, onder meer om te beoor-
3. Om het geheel sluitend te krijgen is de redenering dan
als volgt. In de sociale huursector is gemiddeld 60% van de
woningen bijdragevrij. Bij deze woningen zou een huurstijging van 3%, ter grootte van de veronderstelde inflatie, voldoende zijn. Bij de overige 40% van de woningen wordt gerekend met een huurstijgingspercentage van vijf. Het gemiddelde van beide percentages, gewogen met de onderscheiden aandelen, bedraagt precies 3,8%.
gebracht hel al berekende saldo in verband mel verkoop en de bijkomende exploilalielasten, zoals onderhoud en dergelijke. Dil aldus berekende exploitaliesaldo houdi niel over. Mel uilzondering van hel
saldo bij de woningwelwoningen en, zij het in veel
mindere male, dat bij de premiehuur in de sociale
sector, is hel negalief lol zeer negatief. Hierbij dienl
dan nog rekening le worden gehouden mel hel feil
dal de exploilatielasten volgens de normen zijn
berekend, die over hel algemeen als onloereikend
worden beoordeeld en in ieder geval geen rekening
houden mel het noodzakelijke groot onderhoud.
Voortgaande verhuur van dynamische-koslprijswoningen na brulering is derhalve in veel gevallen verlieslalend. Deze analyse laal in feite op een andere wijze
zien dat de dynamische-kosiprijswoningen na de brulering vanuil de huuropbrengsten van het overige woningbezil financieel moelen worden ondersleund.
Het exploitatieresullaal van de woningen, na de
brulering, loopl slerker uileen dan in label 2 blijkl
omdat de plussen en minnen elkaar deels compenseren. In label 3 komen de grote verschillen duidelijk
naar voren. Bij 20% van de woningen resleert na brulering een exploilalielekort van/ 30.000 per jaar of
meer. Daarnaast geldt voor 25% van de woningen dal
er door de brulering een overschot gaal onlslaan van
meer dan/ 30.000. Deze verschillen zijn hel gevolg
van hel subsidiebeleid in het verleden en de wijze
waarop dil via de brulering een vervolg krijgl. Dit
eindresultaat na brulering laat een onlhuisend beeld
zien van een regeling die is ingevoerd ler verbelering
van de doelmatigheid van de subsidiering.
Deze analyse geeft ook te denken over het flankerend beleid waarvoor /2 mrd is gereserveerd. In hel
kader van dil beleid is er een compensaiieregeling
voor verhuurders mel meer dan 40% dynamischekosiprijswoningen. Maar de ene dynamische-koslprijswoning is de andere niet. In sommige gevallen is
er na brulering nog een zeer balig saldo in de exploilalie, in andere gevallen ontslaat er een grole onren-
delen of de verkoop, nadat de subsidie is ontvangen,
tot een beter resultaat leidt dan voortgaande exploitatie als huurwoning. In label 2 zijn enkele kengetallen
samengebracht waarmee een globale indruk kan wor-
den gevormd over de exploitatie van de dynamischekostprijswoningen na brutering.
Verkoop
Er zijn twee saldi berekend. Het eerste geeft aan
welk bedrag minimaal bij verkoop ontvangen moet
worden om quitte te spelen. Dit saldo is berekend
door de schuld die sinds de aanvang van de exploitatie is toegenomen, te verminderen met de objectsubsidies die ineens worden ontvangen, en met het renteresultaat. Deze laatste post is het gevolg van het
feit dat met name bij de sociale huurwoningen, die
vanaf het begin met kapitaalmarktleningen zijn gefinancierd, de rente soms op een zeer hoog niveau de
komende jaren nog vast staat, waarbij de lening niet
vervroegd aflosbaar is. Ook niet bij verkoop van de
woning. Overigens is deze hoge rente verdisconteerd
in de omvang van de objectsubsidies. Uit de label
blijkt dat het saldo in verband met verkoop bij woningwelwoningen belrekkelijk laag is. Voor deze woningen geldt dal winstgevende verkoop relatief gemakkelijk zal zijn. Dil is lemeer hel geval daar de
bedragen een gemiddelde vormen uil verschillende
bouwjaren mel uileenlopende saldi. Voor de corporalie A-woningen (geflnancierd via de kapilaalmarkt) is
dil saldo juisl relalief hoog, vooral doordal de dynamiek van hel subsidiestelsel bij deze woningen lol
een hoog opgelopen schuld heeft geleid: verkoop
zonder verlies zal in veel gevallen problemalisch zijn.
Verhuur
Hel tweede saldo geeft de contanle waarde van hel
gemiddelde exploilalieresultaat bij voortgaande verhuur van de woning weer. Op de contanle waarde
van de loekomslige huurinkomslen, uilgaande van
de feitelijke huurslijging van 3,8%, is in mindering
Tabel 2. Kengetallen voor de exploitatie van dynamiseb gesubsidieerde woningen na de brutering”, 1995
Sociale huurwoningen
Woningwet Corporatie A Premiehuur
(1) Aantal
313.800
85.800
232.000
Beleggers- • Wooneen- Bedden in bewoningen
heden
jaardenhuizen
70.100
111.200
16.200
138.900
192.000
6.400
-24.000
209.600
72.100
90.200
79.900
116.700
28.000
-28.600
In guldens
(2) Stichtingskosten
(3) Schuld, ultimo 1994
(4) Objectsubsidies, 1995 e.v.
102.600
135.200
25.800
119.800
189.300
77.600
-60.500
109-400
45.500
173.400
18.500
172.200
(5) Renteresultaatb 1995 e.v.
(6) Saldo Lv.m. verkoop, (3K4M5)
(7) Exploitatielasten, 1995 e.v.
(8) Huurinkomsten0, 1995 e.v.
(9) Saldo bij verhuur, (8M6M7)
47.900
182.100
-38.000
111.300
139.800
19.100
-24.200
144.900
46.900
193.100
1.300
54.000
259-500
-4.100
44.600
-8.400
54.000
37.300
83.500 “
-7.800
117.300
31.400
125.400
-23.300
a. Bedragen als gemiddelde contante waarde over de resterende exploitatieperiode.
b. Dit renteresultaat is het gevolg van het feit dat veelal niet aflosbare kapitaalmarktleningen met een hoge rente de exploitatie
de komende jaren nog belasten. Dit wordt ten dele gecompenseerd door de contante waarde van de objectsubsidies. Er is geen
rekening gehouden met het rentevoordeel van de wel vervroegd afgeloste woningwetleningen.
c. De huurinkomsten bij een huurstijging van gemiddeld 3,8%.
Bron: DKP-model, Onderzoeksinstituut OTB.
dabele top. De doelmatigheid van het flankerende
Tabel 3- Dynamiscb gesubsidieerde woningen met
beleid zou er mee gediend zijn dat met deze verschillende omstandigheden rekening wordt gehouden.
De financiele steun die additioneel ter beschikking
staat, dient derhalve niet te worden gebaseerd op
een aandeel van 40% of meer dynamische-kostprijswoningen, maar op de onderscheiden financieringscategorieen binnen de dynamische-kostprijsregeling.
Na de brutering komen alle risico’s voor rekening
van de verhuurder, terwijl thans risico’s als dat van
een andere huurstijging of rentestand ten laste ko-
verwacbt exploitatieresultaat na brutering, 1995
-/ 40.000 of minder
-/ 30.000 tot-/ 40.000
-/ 20.000 tot-/ 30.000
-/ 10.000 tot-/ 20.000
0 tot-/ 10.000
/ 10.000 tot 0
men van het Rijk. Het grootste risico is gelegen in de
/ 20.000 tot/ 10.000
hoogte van de huurstijging. Wanneer de feitelijke
huurstijging na de overeengekomen periode van vijf
jaar zou dalen van 3,8% naar 2%, hetgeen beter overeenkomt met het huidige inflatieniveau, komen de
verhuurders niet/ 11 mrd in de exploitatie van de gesubsidieerde huurwoningen tekort, maar/ 25 mrd!
/ 30.000 tot/ 20.000
/ 40.000 tot/ 30.000
Meer dan/ 40.000
Totaal
Exploitatieresultaat
Aantallen
(contante waarde)
92.400
71.200
28.800
Aandeel
in%
11,1
8,6
3,5
7,4
10,5
10,2
6,9
61.300
87.400
84.200
57.400
137.400
175.300
33.800
16,6
21,1
4,1
829.200
100
Bron: DKP-model, Onderzoeksinstituut OTB.
De gevolgen voor de volkshuisvesting
Verkoop van huurwoningen is een voor de hand liggende reactie van de sociale verhuurders om het risico van voortgezette verhuur ongedaan te maken.
Een verhuurder zal willen verkopen wanneer de opbrengsten hiervan groter zijn dan bij voortgaande verhuur. Door de saldi van rij 6 en 9 (tabel 2) bij elkaar
op te tellen, ontstaat een indicatie van de huizenprijzen, waarbij het voor corporaties voordelig wordt
een huurwoning in de verkoop te doen. Hieruit kan
worden afgeleid dat verkoop na de bruteringsoperatie aantrekkelijk is geworden. Dit geldt, ondanks het
hoge ‘saldo i.v.m. verkoop’, ook voor de Corporatie
A-woningen, omdat de exploitatie als huurwoning
niet te overzien hoe de komende decennia het verloop van de huurstijging in deze nieuwe context zal
zijn. Vanuit de verhuurders zal, indien de woningmarktomstandigheden het toelaten, een opwaartse
druk op de huurprijzen uitgaan. Overheid en huurders hebben er echter beide belang ij dat de huurverhoging beperkt wordt, en zullen een coalitie sluiten.
Er is dan geen subsidieregeling meer die het financiele tekort van een te lage huurstijging afdekt.
Indien via het huurbeleid van de sociale verhuurders onvoldoende financiele middelen kunnen worden gegenereerd om de nadelen van de brutering te
compenseren, zullen hun activiteiten in de nieuwbouw en verbetering van huurwoningen de weerslag
hier verliesgevend wordt. Dat verkoop een reele mo-
hiervan ondervinden. De brutering impliceert immers
gelijkheid wordt is logisch. Wanneer in de huidige situatie een huurwoning wordt verkocht, blijft de toekomstige subsidie bij het Rijk. Na de brutering is
deze subsidie echter al ontvangen, zodat de verkoop
eerder winstgevend is. Ten dele kan hier worden gesproken van een beoogd beleidseffect. Al langer
wordt de verkoop van huurwoningen gestimuleerd
om aan de vraag naar koopwoningen tegemoet te komen. Onlangs is in de nota Eigen woningbezit herhaald dat de sociale verhuurders een inspanningsverplichting hebben voor de verkoop van het
eigen-woningbezit . Hierbij is de doelmatigheid van
de subsidiering echter wederom in het geding. De dynamische-kostprijsmethode is in 1975 ingevoerd om
de doelmatigheid van de subsidiering te waarborgen
en winstgevende verkoop van gesubsidieerde huurwoningen juist te voorkomen!
Daarnaast ontstaan er mogelijkheden voor de sociale verhuurder om een eigen huurbeleid te voeren.
Er zijn nu afspraken gemaakt voor vijf jaar om te
waarborgen dat de huurstijging gemiddeld 3,8% zou
kunnen worden. De situatie daarna is ongewis. Het
Rijk streeft al enige tijd naar een vrijer huurbeleid,
waarbij de huurstijging niet meer van bovenaf wordt
gedicteerd, maar mede kan worden afgestemd op de
lokale woningmarktomstandigheden. Een aangepaste
dat de tekorten bij de dynamische-kostprijswoningen
moeten worden verevend met mogelijke overschotten elders in het bezit van de sociale verhuurder.
Deze financiele ruimte kan slechts eenmaal worden
uitgegeven. Andere bestemmingen waren de afgelopen jaren echter ook al in discussie: de stadsvernieuwing in de grote steden of de sociale nieuwbouw in
bij voorbeeld de VINEX-locaties. Echter, door de brutering is de financiele spankracht van de sociale huursector met/ 11 mrd afgenomen. Deelname aan
nieuwbouw- of renovatieprojecten zal derhalve niet
meer of in veel mindere mate mogelijk zijn.
De politieke realiteit is dat de prioriteit voor de
volkshuisvesting laag is. In dat licht bezien is voortgaande subsidiering van huurwoningen op grote
schaal die uit de verplichtingen uit het verleden
voortvloeit, problematisch. Maar het afkopen van de
subsidieverplichtingen door de bruteringsoperatie
heeft een prijs: de financiele mogelijkheden van de
sociale verhuurders voor instandhouding en in sommige gevallen nog verbetering en uitbreiding van de
woningvoorraad zullen drastisch afnemen. In een tijd
dat de woningtekorten weer oplopen is dat een consequentie die erg ongelegen komt.
J.B.S. Conijn
ordening waarbij de huurders als partij een reele
overlegpositie hebben ten opzichte van de verhuurders, dient nog te worden ontwikkeld. Het valt nu
ESB 24-11-1993
4. Nota Eigen woningbezit, Tweede Kamer, vergaderjaar
1993-1994, 23.449, nr. 1.