Cohesie voor Integratie
Bijna onopgemerkt door de wetenschap en de media
heeft de EG in de afgelopen maanden een besluit
genomen over het beleid dat zij in de rest van het
decennium zal voeren ten aanzien van de ‘cohesie’.
Van dit Eurospeak-begrip bestaat nog geen algemeen
aanvaarde deflnitie. In de praktijk betekent cohesie
dat lidstaten een eerlijk aandeel moeten hebben in
de voordelen van verdergaande integratie, dan wel
voor negatieve ontwikkelingen worden gecompenseerd. Aangezien veel integratie-opzetten juist door
een gebrek aan cohesie zijn mislukt, is met het recente cohesiebesluit een belangrijke voorwaarde voor de
totstandkoming van de EMU vervuld.
Om een voldoende mate van cohesie te verzekeren, wordt het instrument van de internationale herverdeling van middelen (redistributie) ingezet. De
preciese vorm die daarvoor gekozen wordt, hangt af
van het stadium van de integratie. In de vroege fasen
(vrijhandelszones) worden wel compensatiebetalingen toegepast. In de brede middenfasen (interne
markt, EMU) zijn doeluitkeringen het aangewezen
middel, veelal programmahulp ter verbetering van de
economische structuur. Pas in de (con)federatiefase
zijn algemene uitkeringen aan de orde, bij voorbeeld
via sociale zekerheid .
De EG bevindt zich in de brede middenfase.
Sinds 1973 wordt serieus werk gemaakt van de doelstelling om de achterstand van de minder welvarende gebieden te verkleinen. Daartoe is het Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling opgericht, dat
steun geeft aan projecten die de economische structuur van de betreffende gebieden kunnen verbeteren
en daardoor de groei bevorderen. Bij elke verdere
verbreding en verdieping van het integratieproces is
deze herverdeling gei’ntensiveerd, dat wil zeggen dat
er meer middelen voor beschikbaar gesteld werden.
Het instrument bleef in wezen gelijk, al werd zijn
vorm regelmatig aangepast.
In het verleden zijn er nogal wat kritische evaluaties gemaakt van de effectiviteit en efficientie waarmee deze gemeenschapsgelden werden ingezet. Wat
betreft de effectiviteit, heeft onder andere de Europese Rekenkamer vraagtekens gezet bij de mate waarin
de uitgevoerde projecten hebben bijgedragen aan de
economische groei. Het blijft echter moeilijk de effectiviteit te beoordelen, gezien de onduidelijkheid van
de doelstellingen en de ontoereikendheid van de methodes. De kritiek op de efficientie betreft vooral de
inflexibiliteit van de procedures en de bureaucratic.
Het recente cohesiebesluit heeft twee kenmerken. Het bestaande instrumentarium zal met enige
aanpassingen worden gehandhaafd. Daarnaast zullen
de beschikbare middelen aanmerkelijk worden uitgebreid (van / 20 mrd per jaar in de afgelopen vijf jaar
tot meer dan/ 50 mrd per jaar voor 1994-1999). De
overweging is dat in de toekomst het hoofd zal moeten worden geboden aan veel grotere problemen
dan in het verleden, niet alleen omdat de economi-
ESB 11-8-1993
sche crisis de convergentie bemoeilijkt, maar ook omdat in een EMU het wisselkoersinstrument niet meer
kan worden ingezet voor het verbeteren van de concurrentiepositie van achterstandsgebieden2.
Het stemt tot tevredenheid, dat de EG een beleid
heeft vastgelegd waar de diverse partijen voor de
komende periode houvast aan hebben. Bovendien
voldoet het beleid in grote lijnen aan de eisen die het
huidige integratiestadium stelt. Toch is er op onderdelen kritiek mogelijk.
Hoewel een hogere effectiviteit wordt nagestreefd door een betere selectie van projecten, wordt
deze verbetering tenietgedaan door een aanmerkelijke vervaging van de doelstellingen. Zo moet voortaan rekening gehouden worden met de positie van
de vrouw, het milieu, de betrokkenheid van de sociale partners enz. Hierdoor dreigt het cohesiebeleid op
dezelfde manier te worden gepolitiseerd als met het
landbouwbeleid is gebeurd: langzamerhand worden
de doelstellingen verfijnd, •wordt de uitvoering en
controle gecompliceerder, stellen (lobby)groepen
zich op eenmaal gekozen beleidsvormen in, en worden de mogelijkheden om met het oog op de hoofddoelstelling bij te sturen, geringer.
Wat de efficientie betreft, kunnen vooral vragen
worden gesteld bij de mate waarin ook rijke landen
van het fonds kunnen profiteren. Het lijkt leuk dat
nu ook Flevoland in aanmerking komt voor omvangrijke Europese steun, maar het zou beter zijn geweest
als de EG zich tot de echte probleemgevallen had beperkt en de oplossing van de problemen in rijke landen aan deze landen zelf had overgelaten. Dit zou
een aanmerkelijke versimpeling van de financieringsstromen en beleidspraktijk opleveren.
Een tweede punt betreft de perverse werking ten
aanzien van de cohesie van de overige inkomsten en
uitgaven van de EG. Zo krijgt het rijke Nederland disproportioneel veel uit het landbouwbeleid3. Het zou
efficienter zijn dit te veranderen. Er hoeft dan minder
te worden herverdeeld en een nettobetaler als het
arme Spanje zal minder op cohesie hoeven aan te
dringen.
Al met al heeft de EG met het recente cohesiebesluit een belangrijke voorwaarde voor een verdere
ontwikkeling van de Economische en Monetaire Unie
vervuld. De manier waarop is economisch gezien zeker niet de beste, maar politick gezien waarschijnlijk
de enig mogelijke oplossing.
W.T.M. Molle
1. W.T.M. Molle, The Economics of European Integration;
theory, practice, policy, Darthmout, Aldershot, 1990.
2. Zie ook W.T.M. Molle e.a., The impact of an economic
and monetary union on social and economic cohesion, in :
K. Gretschmann (red.), Economic and Monetary Union: implications for policy-makers, EIPA, 1993, biz. 217-243
3. M. Gijsen en W. Haack, De financiele herverdeling via
het EG budget, ESB, 11 december 1991, biz. 1233-1236.