Drecentra lisatie
Vele grotere organisaties zijn de laatste jaren door
een proces van decentralisatie heengegaan, of zijn
daar nog mee bezig. Daarbij warden taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar lagere echelons van de organisatie gebracht. Op zichzelf wordt
deze beweging door velen als bijzonder positief ervaren. Toch zijn her en der, in de private en de publieke sector, ook gevoelens van ambivalentie waar te
nemen . Is er onder de retorische vlag van de decentralisatie niet een lading van recentralisatie waar te
nemen? Neemt bij voorbeeld de centrale overheid
niet met de ene hand terug wat zij met de andere zojuist had afgestaan aan lagere overheden? Eigent het
hoofdkantoor zich niet weer rollen toe die op gespannen voet staan met het streven naar decentralisatie? Vaak is het antwoord op zulke vragen: ja, en het
kan ook niet anders. Laten we eens bezien waarom.
Als uitgangspunt nemen we een bekend, maar
vaak verwaarloosd, inzicht uit de organisatietheorie:
centralisatie is de strakste vorm van coordinatie van
besluitvorming in organisaties. Alle besluiten worden op een plaats (in extreme: door een individu)
aan de top van de organisatie genomen. De uitvoering van die besluiten wordt door die zelfde top bewaakt. Afstemmingsproblemen tussen verschillende
besliscentra zijn aldus afwezig. Hierdoor bereiken
jongere, kleinere, door de ondernemer nog direct
aangestuurde organisaties de snelheid en effectiviteit
van besluitvorming waar grotere, complexere organisaties vaak zo jaloers op zijn.
In grotere organisaties is het desalniettemin noch
wenselijk, noch praktisch uitvoerbaar om een dergelijke mate van centralisatie na te streven. De top kan
niet alles meer in voldoende mate overzien; er dient
afstemming van de besluiten op lokale omstandigheden plaats te vinden; de capaciteiten van andere organisatieniveaus moeten in de besluitvorming worden betrokken; en het werkt motiverend in de
organisatie om te participeren in de besluitvorming.
Al met al betekent dit dat het bekende principe van
de arbeidsverdeling ook toegepast wordt op de besluitvorming. Daarmee worden specialisatievoordelen behaald, die zich moeten uiten in de kwaliteit
van de besluitvorming. De bekende keerzijde van de
medaille is dat er coordinatienadelen ontstaan: er
zijn inspanningen vereist om de bijdragen van de
verschillende niveaus van besluitvorming op elkaar
af te stemmen.
ledere beweging die de historische evenwichten
in de besluitvorming verstoort, vereist een herdefiniering van rollen op alle betrokken organisatieniveaus. En hier wringt de schoen: die herdefiniering
is doorgaans niet zo eenduidig als velen willen geloven. Zo is bij voorbeeld een decentralisatiebeweging
niet zomaar een grootscheepse overheveling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar
lagere niveaus. De volgende, deels overlappende redenen veroorzaken de gevoelens van ambivalentie:
ESB 17-3-1993
• om decentralisatie mogelijk te
maken moeten centrale rollen
vaak worden aangescherpt. Zo
vereist decentrale strategievorming in business units dat de
centrale kaders duidelijk zijn. De
aanscherping van dergelijke centrale kaders kan op lagere niveaus als een inperking van ruimte worden ervaren. Zoals Herbert
Simon al zei: “Ik heb er geen bezwaar tegen dat u de doelstellingen bepaalt, als ik de randvoorwaarden maar mag stellen”;
• decentralisatie is geen uniforme,
maar een gedifferentieerde
beweging. Per beslissingsgebied
H. Scbreuder
wordt de nieuwe rolverdeling (formeel) vastgesteld. Waar de besluitvormingscultuur voorheen
informeler of diffuser was, wordt de rolverdeling
duidelijker, inclusief de gebieden die centrale besluitvorming blijven vereisen. Ook die helderheid
van formele rolverdelingen is vaak geen onverdeeld genoegen voor alien in de organisatie;
• over de uitoefening van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden dient verantwoording te
•worden afgelegd. Decentralisatie impliceert dan
ook doorgaans de definiering van nieuwe rekenschapsrelaties, inclusief de bijbehorende prestatiemeting. Het is afhankelijk van de cultuur van de
organisatie of dit wordt vormgegeven en ervaren
als een instrument van decentraal ondernemerschap of als een verscherping van centrale controle. Vooral in de publieke sector is het laatste een
bekende valkuil;
• tot slot is de historic van de organisatie ook van
belang. Zo laat Yvonne Burger in haar recente
proefschrift zien dat er in veel organisaties een zekere decentrale ‘scharrelruimte’ bestaat, die door
formele decentralisatie alleen maar geformaliseerd
wordt. Feitelijk ervaren de lagere niveaus in dat
proces geen toename van hun stuur- en regelruimte2. Divisies die als landenorganisatie gestructureerd zijn geweest, kunnen de verandering naar
een business unit-structuur als een centralisatiebeweging ervaren.
Om decentralisatiebewegingen te laten slagen is het
van groot belang om dergelijke factoren te onderkennen en de afzonderlijke krachten in de richting van
centralisatie en decentralisatie uiteen te rafelen. Zo
kan de ambivalentie die in de kop van deze column
tot uitdrukking komt, vermeden worden.
1. Zie bij voorbeeld het verslag van het symposium “Decentralisatie binnen grotere organisaties: retoriek of realiteit?”,
Lever & Weerstra, Amsterdam, 29 januari 1993.
2. Y. Burger, Tussen realiteit en retoriek: decentralisatie en
autonomisering in depraktijk, Eburon, Delft, 1992