Ruimte voor nationqal
milieubeleid
J.L. de Vries, T. van der Burg en M. Rouw*
H
et SER-advies over regulerende energieheffingen bevat nuttige kanttekeningen
bij bet voorstel van de Europese Commissie terzake. Hier en daar echter is
verdere aanscherping gewenst. Zo lijkt een ‘restitutierecht’ doelmatiger dan de
‘degressieve energieheffing’ van de Commissie en de ‘heffingsvrije voet’ van de SER.
Helaas gaat de SER grotendeels voorbij aan de wenselijkheid om naast de Europese
de nationale milieudoelstellingen te realiseren.
Precies een jaar geleden verscheen het eindrapport
van de Stuurgroep Regulerende Energieheffingen
(stuurgroep-Wolfson) . Deze Stuurgroep was ingesteld om onderzoek te (laten) doen naar de langetermijngevolgen van een regulerende heffing op
energie, gespecificeerd volgens diverse varianten.
De verwachting bestond dat een dergelijke energieheffing positieve gevolgen zou kunnen hebben voor
zowel het milieu als de werkgelegenheid.
Volgens de bevindingen van de Stuurgroep zouden de meeste heffingsvarianten tot aanzienlijke economische schade leiden en zou er nauwelijks sprake
zijn van positieve gevolgen voor de werkgelegenheid. Daamaast zouden de energiebesparingseffecten in het algemeen bescheiden zijn, mede gelet op
de forse heffingstarieven waarmee is gerekend.
Slechts de C-variant (een heffing op alleen het kleinverbruik) vormt hierop een uitzondering, omdat de
voorspelde economische effecten van deze variant
zeer beperkt zijn. Het te verwachten energiebesparingseffect van de heffing op kleinverbruik is echter
nog kleiner dan dat van andere varianten.
Kort na publikatie heeft het kabinet het stuurgroep-rapport voorgelegd aan verschillende adviesraden. De SER heeft daarna een langdurige denkpauze
ingelast en heeft zich in de loop daarvan een flink
eind verwijderd van de heffingsvarianten van de
stuurgroep-Wolfson.
Voordat we ingaan op de aanbevelingen die de
SER ten slotte geformuleerd heeft, willen we enkele
elementen aanstippen uit de commentaren die de Algemene Energieraad en de Raad voor het Milieu- en
Natuuronderzoek al eerder op schrift stelden. Deze
vormen een geschikte achtergrond voor bespreking
van het SER-advies.
Commentaar eerdere adviesraden
In de adviezen van de AER en de RMNO worden de
onderzoeksresultaten van de stuurgroep-Wolfson gerelativeerd en deels in twijfel getrokken. De belang-
rijkste relativering sluit aan bij een opmerking van
de Stuurgroep zelf, namelijk dat de heffingsvarianten
in het geheel geen rekening houden met flankerend
beleid om bepaalde economische gevolgen (zoals fiscaal ontwijkingsgedrag) te voorkomen. Onder meer
om deze reden moeten ze worden opgevat als rekenexercities, niet als beleidsvoorstellen. De twijfel van
beide adviesraden houdt vooral verband met enkele
veronderstellingen van het referentiepad waarmee
de heffingsvarianten zijn vergeleken, namelijk de
sterk stijgende energieprijzen en het geheel verdwijnen van de werkloosheid2. Zo is de consequentie
van het laatste dat het eventuele ‘tweesnijdende
zwaard’-effect van een energieheffing annex arbeidskostenverlaging bij voorbaat is weggedefinieerd .
Er worden tevens vraagtekens geplaatst bij de
verwachte economische gevolgen en energiebesparingseffecten. Vermoed wordt dat de in vergelijking
met internationale studies veel negatievere economische uitkomsten vooral veroorzaakt zijn door het buiten beschouwing laten van flankerend beleid. Het
voorspellen van energiebesparingseffecten met be* De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan het Landelijk Milieu Overleg, Utrecht, het Instituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit en de Milieudienst van de
gemeente Amsterdam.
1. Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, JEindrapportage, Den Haag, februari 1992. Een belangrijk deel van het onderzoek is verricht door het Centraal Planbureau, zie: Economische gevolgen op lange termijn van beffingen op energie, Werkdocument 43, Den Haag, 1992.
2. Gesuggereerd wordt dat de heffing een groter besparingseffect zou kunnen hebben bij lagere marktprijzen voor energie. Latere berekeningen van het CPB maken duidelijk dat
dit inderdaad het geval is. Zie bijlage 6 van het hier besproken SER-advies.
3. Elders zijn wij uitvoerig ingegaan op deze werkgelegenheidsaanname en de gevolgen ervan voor de uitkomsten
van de stuurgroep-Wolfson. Zie T. van der Burg, M. Rouw
en J.L. de Vries, Regulerende energieheffingen in Nederland; analyse van effecten en suggesties voor vormgeving,
Uitgave LMO, Utrecht, januari 1993.
hulp van historische elasticiteiten wordt problematisch geacht, vooral op de lange termijn wanneer de
de beoordeling en suggesties die de SER daaromtrent heeft geformuleerd. Op drie aspecten willen
gevolgen van de heffing voor de technologische ont-
wij nader ingaan: de wijze waarop ongewenste nade-
wikkeling een grote rol kunnen spelen.
Helaas moet worden geconstateerd dat deze adviezen, die werden afgerond voordat de SER goed
en wel met zijn werk begon, weinig hebben veranderd aan de beeldvorming die rond de aanbieding
van het rapport van de stuurgroep-Wolfson was ontstaan. Hetzelfde geldt voor tal van andere commentaren op het rapport . De regulerende energieheffing
len voor energie-intensieve bedrijven moeten worden voorkomen, het bereiken van budgetneutraliteit
en het terugsluizen van de heffingsopbrengsten.
Het SER-advies plaatst terecht enkele kanttekeningen bij de diverse Vrijstellingsmodaliteiten in het
voorstel van de Europese Commissie. De volledige
bleef er, in de metafoor van het kamerlid Tommel,
vrijstelling voor de meest energie-intensieve secto-
uitzien als een dood paard.
ren kan inhouden dat deze geen besparingsinspan-
Inperking SER-opdracht
voor bedrijven met een hoog energiekostenaandeel
De situatie ten tijde van de adviesaanvraag maakte
pende standpunten ingenomen over de wenselijkheid van een energieheffing. Anderzijds was eensgezindheid bij dit onderwerp beslist wenselijk. De
raad had zich bij eerdere gelegenheden duidelijk uitgesproken voor het primaat van het milieu boven
economische doeleinden, en voor toepassing van
verandering, en de uit de heffingsopbrengst gefinancierde investeringsaftrek roept de gebruikelijke argumenten pro en contra subsidieregelingen op.
Verwonderlijk is dat de SER nauwelijks ingaat op
het toepassen van handelspolitieke instrumenten.
Het advies beaamt dat ongewenste concurrentienadelen langs die weg eveneens kunnen worden voorkomen en dat de regulerende heffing dan op bredere schaal kan worden toegepast, maar spreekt zich
niettemin uit voor “de grootst mogelijke terughou-
marktconforme instrumenten indien aan bepaalde
dendheid” vanwege de kans op tegenmaatregelen
criteria is voldaan (een groot aantal vervuilers, met
mogelijkheden tot gedragsaanpassing tegen uiteenlopende kosten). Zoals Oskam, Van der Wijst en
Duursma in het hiervoor afgedrukte artikel aangeven is het laatste bij het energiebesparingsbeleid zeker het geval. Het zou een zwaktebod zijn als het milieubewustzijn alleen in algemene uitspraken tot
en schade aan de wereldeconomie. Ons inziens is
dit een te defensieve benadering. Wanneer de Europese Gemeenschap zich daadwerkelijk inspant om
haar bijdrage te leveren aan het oplossen van een
mondiaal milieuprobleem, is het zeer verdedigbaar
handelspolitieke maatregelen te treffen tegenover
handelspartners die (nog) geen vergelijkbare stap-
uiting zou kunnen worden gebracht.
pen zetten. Een dergelijke aanpak past ook in een ac-
De SER lijkt te hebben geprobeerd aan deze dilemma’s te ontkomen door de minister te verzoeken
om een meer toegespitste adviesaanvraag. Daarmee
zou de aandacht kunnen worden verlegd van de rekenexercities van de stuurgroep-Wolfson naar concrete beleidsopties en heffingsmodaliteiten. De gevraagde toespitsing is er gekomen. Als uitvloeisel
daarvan hebben de aanbevelingen alleen nog betrekking op de C-variant van de stuurgroep (nationale
heffing op het kleinverbruik) en is het SER-advies
verder grotendeels gewijd aan het voorstel van de
Europese Commissie voor een EG-brede heffing.
tieve strategic om Europese inspanningen te verbreden naar een mondiale aanpak .
Vrijstellingsmodaliteiten
ning zullen leveren, het degressieve schijventarief
maakt de heffing ineffectief als prikkel tot gedrags-
het voor de SER niet eenvoudig om te komen tot een
eensgezind beleidsadvies. Diverse in de raad vertegenwoordigde groeperingen hadden sterk uiteenlo-
Uit het oogpunt van beleidsrelevantie is deze
concretisering toe te juichen. Toch lijkt ons hier een
kanttekening op zijn plaats. Het laten vallen van de
A- en B-varianten (een algemene energieheffing op
OESO- respectievelijk nationale schaal) impliceert
dat de discussie over eventuele invoering op nationale schaal beperkt wordt tot een heffing met een zeer
smalle grondslag. Dit is begrijpelijk, gezien de sterk
negatieve economische gevolgen die de stuurgroep
van de A- en B-varianten verwacht, maar ook voorbarig, omdat deze verwachting mogelijk niet juist is .
Commentaar SER op EG-voorstel
Oskam, Van der Wijst en Duursma geven een heldere samenvatting van het voorstel van de Europese
Commissie voor een EG-brede energieheffing en van
ESB 10-3-1993
Heffingvrije
voet
Het SER-H”ies bevat een mogelijk alternatief voor
de twee eerstgenoemde Vrijstellingsmodaliteiten: het
toekennen van een heffingvrije voet aan categorieen
bedrijven die qua lastenverhoging moeten worden
ontzien maar wel moeten worden geprikkeld tot
energiebesparing. Daarbij denkt de SER aan het vaststellen van een norm voor onvermijdbaar energieverbruik per (type) bedrijf. Slechts het verbruik dat hier
bovenuit gaat en dus vermijdbaar is, zou onder de
heffing moeten vallen. Een onderzoek naar praktische toepassingsmogelijkheden van dit systeem
wordt aanbevolen.
Wij beschouwen de suggestie van een heffingvrije voet als heel zinvol maar zien grote uitvoeringsproblemen in de voorgestelde vorm. De gewenste
4. Zie in dit blad onder meer H. Verbruggen, De reguleren-
de energieheffing is geen toverbal, ESB, 4 maart 1992, biz.
230-233; A. van de Biggelaar en P. van der Veer, Het speelveld van Wolfson, ESB, 25 maart 1992, biz. 302-305.
5. In T. van der Burg, M. Rouw en J.L. de Vries, op.cit.,
1993, hebben wij beargumenteerd dat de economische effecten van een brede nationale heffing door de stuurgroep
waarschijnlijk te ongunstig zijn ingeschat.
6. Voor een uitwerking van deze gedachtengang: S. Cnossen en H.R.J. Vollebergh, Fiscale bouwstenen voor een mondiaal koolstofbeleid, ESB, 30 oktober 1991, biz. 1084-1088.
heffingvrije voet kan eenvoudiger worden vormgegeven als een recht op restitutie van de reeds betaalde
heffingen. De omvang van dit restitutierecht kan dan
niet stilgestaan bij de te verwachten opbrengstdaling
naarmate de regulerende werking effectief wordt en
worden gebaseerd op het energieverbruik van een
die zovel tot stijging als tot daling van overheidsin-
bedrijf in een (historisch) peiljaar, verminderd met
het nagestreefde gemiddelde besparingspercentage.
Afhankelijk van de gerealiseerde besparingen kan
komsten zouden kunnen leiden. Als het reguleringseffect overheerst zal het hanteren van de door de
SER aanbevolen vuistregel leiden tot een gat in de
een bedrijf dus meer of minder van de betaalde ener-
overheidsfinancien.
gieheffing terugvorderen. Indien een bedrijf minder
bespaart dan de norm, zal het restitutierecht lager uit-
vallen dan de betaalde energieheffing. Daarentegen
kunnen bedrijven die meer besparen toch hun restitutierecht verzilveren; deze betalen dus een ‘negatieve heffing’. Alle bedrijven, zowel de netto betalers
als de netto ontvangers, zullen de kosten van hun besparingsinspanningen afstemmen op het heffingstarief. Zo wordt een prikkel gecreeerd die uitnodigt tot
een kosteneffectieve wijze van energiebesparing,
zonder de last van een heffing te leggen op het nietmarginale verbruik. Tevens vervalt de noodzaak om
vooraf te bepalen wat onder vermijdbaar en onvermijdbaar energieverbruik wordt verstaan .
Deze aanpak ligt het meest voor de hand als alternatief voor het degressieve schijventarief van de
Europese Commissie, dat in de voorgestelde vorm
onuitvoerbaar lijkt en in ieder geval weinig prikkelt
tot energiebesparing8.
Het restitutierecht zou ook in de plaats kunnen
komen van de volledige vrijstelling voor energie-intensieve sectoren. Vergeleken met laatstgenoemde
vrijstellingsmodaliteit schept een restitutierecht wel
extra uitvoeringsproblemen, maar daar staan enkele
voordelen tegenover. De ‘krachtige pogingen’ tot
energiebesparing en emissiereductie die de Europese Commissie noemt als voorwaarde voor vrijstelling, kunnen door lidstaten gemakkelijk verschillend
worden ge’interpreteerd. Door besluitvorming over
het restitutierecht op EG-niveau en nationale uitvoering ervan kunnen onterechte concurrentieverschillen tussen lidstaten worden voorkomen. Bovendien
kan het restitutierecht efficiency-voordelen opleveren, bij voorbeeld in vergelijking met de in Nederland nagestreefde convenanten waarin uniforme besparingsdoelstellingen gebruikelijk zijn.
Regnlerende heffing of ecotax?
evenmin bij indirecte economische doorwerkingen
Men zou kunnen veronderstellen dat de SER op
deze wijze inspeelt op Bovenbergs pleidooi voor
budgetverkleining in samenhang met het invoeren
van regulerende heffingen, maar het advies geeft
daarvoor geen aanleiding9. Er is bij voorbeeld geen
uitspraak dat een eventueel tekort weggewerkt zou
moeten worden door middel van bezuinigingen. Het
lijkt er meer op dat de SER de regulerende energieheffing zoveel mogelijk wil afschermen van het ‘normale’ belastingstelsel, met als motief het zo herkenbaar mogelijk maken van de terugsluisoperatie. Ons
inziens is dit geen verstandige aanbeveling. Het is
raadzamer ervan uit te gaan dat regulerende milieu-
heffingen een normaal en geleidelijk groeiend aandeel zullen gaan vormen van het totaal aan over-
heidsmiddelen. Het ligt dan voor de hand over
verlaging van andere belastingen te beslissen binnen
het gehele raamwerk van het budgetbeleid10. Een
dergelijke benadering sluit overigens niet uit dat het
‘groeipad’ van de regulerende heffingen kan worden
afgestemd op het bereiken van milieudoelstellingen.
De terugsluizingsoperatie
De SER gaat tamelijk gedetailleerd in op de wijze
waarop andere lasten het beste kunnen worden ver-
laagd, mede afhankelijk van conjuncturele en andere
omstandigheden. De lastenverlichting zou ten goede
moeten komen aan de huishoudens en de bedrijven,
naar rato van het aandeel van beide sectoren in de
heffingsopbrengst. Daarbij wordt, in de context van
de terugsluizing naar de huishoudens, terecht ge-
waarschuwd voor overcompensatie en het in gang
zetten van een inflatiespiraal. Deze kan ontstaan als
werknemers de stijgende energiekosten wel en de
compenserende lastenverlichting niet zouden verta-
len in hun looneisen.
Merkwaardig is echter dat een vergelijkbaar overcompensatiemechanisme aan de kant van de bedrij-
De SER maakt een helder onderscheid tussen besternmingsheffingen, regulerende heffingen en ecotaxen, en stelt met enige nadruk zich in het onderha-
ven niet problematisch wordt geacht. Integendeel,
vige advies te beperken tot het concept van een
7. Zie voor een uitwerking van dit systeem J. Pezzey, The
regulerende heffing. In de praktijk is de overgang
symmetry between controlling pollution by price and controlling it by quantity, Canadian Journal of Economics,
1992. Een interessante variant op dit systeem is het verhandelbaar maken van het restitutierecht.
tussen een regulerende heffing (met een opbrengst
als neveneffect) en een opbrengstgenererende ecotax (met een regulerend neveneffect) echter nogal
vloeiend. In dit verband is illustratief dat heffingen
op energie in alle ons bekende suggesties voor ecotax-systemen een voorname plaats innemen.
De ietwat theoretische benadering die de SER op
dit punt volgt, wreekt zich op het moment dat een
aanbeveling moet worden gedaan over de hoeveelheid geld die moet worden teruggesluisd. De SER
spreekt zich uit voor het volledig terugsluizen van
de initiele heffingsopbrengst. In het advies wordt
de SER bepleit juist dat bedrijven de hogere energie-
8. De Europese Commissie defmieert de tariefschijven aan
de hand van het energiekostenaandeel in de toegevoegde
waarde op produktniveau. De beschikbaarheid en controleerbaarheid van dit gegeven is zeer problematisch. Een beter uitvoerbaar criterium is wellicht het energiekostenaandeel in de produktiewaarde op bedrijfsniveau.
9. A.L. Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal fata morgana, ESB,
4 december 1991, biz. 1200-1203.
10. J.L. de Vries en H.R.J. Vollebergh, Financiele gevolgen
van regulerende milieuheffingen, ESB, 25 januari 1992, biz.
104-108.
kosten wel, maar de hun toevallende lastenverlich-
worden gehaald. De raad is verdeeld over de vraag
ting met doorberekenen in de prijzen. Het argument
of in dat geval invoering van de C-variant het over-
is dat ook de eindverbruikers op deze manier het
juiste prijssignaal zouden ontvangen.
Hier lopen twee redeneringen door elkaar. De
wegen waard is, maar schuift deze optie in ieder ge-
ene heeft betrekking op inkomens- en afwentelings-
val tot 1995 voor zich uit.
Het advies gaat helaas volledig voorbij aan een
mee te nemen. Daarom lijkt ook het overcompense-
tweede mogelijkheid, namelijk dat de Europese besluitvorming leidt tot een onbevredigend resultaat.
De kans is reeel dat de EG besluit tot een bescheidener doelstelling en daarop afgestemd maatregelenpakket dan sommige lidstaten zouden willen. Zo wij-
ren van de sector bedrijven, via het ten onrechte in
de prijzen doorberekenen van al gecompenseerde
energieprijsstijgingen, een recept voor het op gang
brengen van een inflatiespiraal 1.
Uit het oogpunt van substitutie-effecten daarentegen is er inderdaad veel te zeggen voor doorbereke-
zen de prognoses uit dat het huidige, door de Europese Commissie voorgestelde pakket onvoldoende
is om de Nederlandse reductiedoelstelling voor CO2emissies te realiseren. De vraag naar de wenselijkheid van nationale maatregelen, al of niet samen met
andere lidstaten, doet zich dus niet alleen voor bij
ning van de gestegen energiekosten in de prijzen, al
uit- of afstel van de Europese heffing, maar ook bij
invoering ervan. In deze context is het van belang
dat het huidige Commissievoorstel alleen minimum-
effecten, de andere op substitutie-effecten. Wat het
eerste betreft ligt het voor de hand dat werknemers
zullen trachten deze prijsstijging in hun looneisen
is dit binnen het gehanteerde heffingsconcept niet
noodzakelijk of vanzelfsprekend12. Om inflatierisico’s te vermijden, zou de uit de bedrijven afkomstige
tarieven voor de heffing vastlegt en dus nadrukkelijk
heffingsopbrengst dan echter moeten worden terug-
ruimte biedt voor additioneel nationaal beleid.
gesluisd naar de huishoudens, zoals al door de stuurgroep-Wolfson werd beredeneerd.
Een laatste kanttekening bij de suggesties van de
SER voor de terugsluizingsoperatie betreft het verlagen van bepaalde werkgeverslasten. Met het oog op
arbeidsmarkteffecten acht de raad dit de meest wenselijke vorm van compensatie voor bedrijven, maar
zij benadrukt tevens het principiele bezwaar dat zo
Conclusie
Door zich te orienteren op het Commissievoorstel
heeft de SER zich een zekere speelruimte verschaft
ten opzichte van de bevindingen van de Stuurgroep
Wolfson. Men heeft de door de Stuurgroep uitgezette
‘hoekpunten’ verlaten en het ‘speelveld’ opgezocht.
een inbreuk zou worden gemaakt op de geldende fi-
Dit heeft enige winst opgeleverd in de vorm van ver-
nancieringsfilosofie van de betreffende werknemers-
brede maatschappelijke steun voor invoering van
of volksverzekeringen. In dit verband is het belang-
een Europese energieheffing.
rijkste element van die filosofie dat uitsluitend de fi-
De aanbevelingen van de SER voor het voorko-
nancieringsbehoefte van de sociale verzekeringen
men van ongewenste concurrentienadelen en voor
bepalend dient te zijn voor de premiehoogte voor
werkgevers en werknemers.
De specifieke aanbevelingen die de SER doet, ko-
voor verbetering vatbaar. Daarnaast is te weinig aan-
men crop neer dat het voor werkgevers bestemde terugsluizingsbedrag wordt gebruikt voor verlaging
van de loon- en inkomstenbelasting. In ruil vindt er
een even grote verschuiving plaats van werkgevers-
naar werknemerslasten. Deze operatic als geheel zal
ongetwijfeld de nodige praktische complicaties ople-
de omvang en wijze van terugsluizing lijken ons
dacht gegeven aan de concrete afstemming van het
heffingsinstrument op de milieudoelstelling. Vooral
daarom delen wij de aanbeveling om tot 1995 te
wachten met bezinning op een eventuele nationale
of Noordwesteuropese invoering niet. Wenselijk is
om parallel met de Europese besluitvorming een op-
bezien zijn er weinig principiele bezwaren om de ge-
timaal vormgegeven heffing op Nederlandse c.q.
Noordwesteuropese schaal voor te bereiden, afgestemd op de daar geformuleerde doelstellingen. Als
Europese besluitvorming onverhoopt achterwege
wenste arbeidsmarkteffecten te bereiken.
blijft, hoeven dan niet opnieuw kostbare jaren verlo-
veren, maar een aantrekkelijk aspect ervan is dat het
genoemde principiele bezwaar wordt vermeden. Zo
ren te gaan. Ingeval een Europese heffing wel tot
Nationaal en Europees beleid
stand komt, heeft tijdige voorbereiding als voordeel
De SER is unaniem in zijn aanbeveling dat Neder-
dat een eventueel wenselijk aanvullend beleid van
sommige lidstaten snel gestalte kan krijgen.
land zich actief moet inzetten voor een snelle invoering van een Europese energieheffing, op basis van
het voorstel van de Europese Commissie. Dit impliceert een bescheiden standpuntwijziging van de
werkgeversvertegenwoordigers, die bij eerdere gelegenheden hooguit konden instemmen met een heffing met “een zo breed mogelijke internationale basis”13. Het advies onderkent de mogelijkheid dat de
besluitvorming over de Europese energieheffing ver-
traging oploopt of geen energieheffing oplevert,
waardoor de Nederlandse beleidsdoelstellingen met
betrekking tot energiebesparing en reductie van CO2emissies althans via de Brusselse route niet zouden
ESB 10-3-1993
Jan de Viies
Tsjalle van der Burg
MildiRouw
11. Het is natuurlijk mogelijk dat doorwenteling in specifieke conjuncturele situaties achterwege blijft.
12. Men kan ook argumenteren dat de heffing op bedrijven
zijn functie heeft gehad als daar besparingsmaatregelen zijn
uitgelokt. Dan volstaat doorberekening van de kosten daar-
van, maar dat is hier niet in het geding.
13. Zie CRMH-advies naar aanleiding van de eindrapportage van de Stuurgroep Regulerende Energiehefflngen, Den
Haag, juli 1992.