o
penbare financier!
Het nationale spaaroverschot
Sinds 1981 heeft Nederland onafgebroken te maken met een natio-
naal spaaroverschot. Dit komt tot uitdrukking in een aanhoudend
overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans. In 1992
bedraagt dit overschot circa vierprocent van bet nationale inkomen.
Hoe moet deze situatie worden beoordeeld?
De externe doelstelling
Een ‘evenwichtige betalingshalans’
is een van de doelstellingen van het
Nederlandse sociaal-economische
beleid, zoals deze in 1951 zijn geformuleerd en sindsdien up-to-date zijn
gehouden door de Sociaal-Economische Raad. Tot en met de jaren zeventig ging de aandacht daarbij vooral uit naar het lopende verkeer. Een
lopende-rekeningoverschot kon namelijk, gegeven de naar verhouding
beperkte internationale kapitaalmobiliteit, door het desbetreffende land
moeilijk renderend in het buitenland
worden belegd. Hierdoor moesten
de vorderingen op het buitenland
waarmee een lopende-rekeningoverschot gepaard ging, zich voornamelijk uiten in een toename van de officie’le reserves, hetgeen vervolgens
aanleiding kon geven tot een druk
op de binnenlandse rentestand, de
binnenlandse prijzen en de wisselkoers.
In de jaren tachtig heeft het kapitaalverkeer echter een enorme vlucht
genomen. De omvang van het nietmonetaire kapitaalverkeer van Nederland (de som van in- en uitgaande stromen) maakte in 1980 slechts
een kwart van het lopende verkeer
uit. Inmiddels zijn de rollen omgedraaid, en is het kwantitatieve belang van het Nederlandse kapitaalverkeer meer dan anderhalf maal zo
groot als dat van het lopende verkeer. De toegenomen kapitaalmobiliteit heeft ertoe geleid dat een lopende-rekeningsaldo momenteel eenvoudiger dan vroeger vergezeld kan
gaan van een tegengesteld saldo op
de kapitaalrekening van de niet-monetaire sectoren. Vorderingen uit het
lopende verkeer kunnen met andere
woorden eenvoudiger renderend in
buitenlandse activa worden belegd.
De ‘externe doelstelling’ dient daarom thans niet meer zozeer te worden betrokken op het lopende-rekeningsaldo, alswel op de som van het
ESB 9-9-1992
saldo op de lopende rekening en de
kapitaalrekening van de niet-monetaire sectoren . Een lopende-rekeningoverschot is – uit het oogpunt
van de financiele houdbaarheid – op
zichzelf niet problematisch indien
het vergezeld gaat van een tekort op
de kapitaalrekening van de niet-monetaire sectoren. Ten aanzien van de
houdbaarheid van een langdurig tekort op de lopende rekening moet
echter een slag om de arm worden
gehouden. De financiering daarvan
zou namelijk in gevaar kunnen komen ten gevolge van een afnemend
vertrouwen van de buitenlandse beleggers, met name indien het tekort
niet zozeer samenhangt met een grote investeringsbedrijvigheid alswel
met een sterke ontwikkeling van de
consumptie (en derhalve met een geringe spaaractiviteit).
Dit in aanmerking genomen, zijn lopende-rekeningsaldi al met al steeds
beter financieel houdbaar geworden, een constatering die binnen
Europa overigens nog aan belang zal
winnen op weg naar de Economische en Monetaire Unie (EMU). Lopende-rekeningsaldi zullen daarom
steeds meer moeten worden beoordeeld op de eigen merites van de onderliggende besparingen en investeringen. Alhoewel financieel goed
houdbaar, zouden lopende-rekeningsaldi immers een symptoom kunnen
vormen van binnenlandse onevenwichtigheden die de investeringen
en/of de besparingen doen afwijken
van hun gewenste waarde. Zo bezien zou het Nederlandse spaaroverschot kunnen wijzen op een te hoog
spaarniveau dan wel op een te laag
investeringsniveau .
Te hoge besparingen?
De Nederlandse besparingen – met
name die van de particuliere sector zijn internationaal bezien inderdaad
hoog (voor een internationale vergelijking – eind jaren tachtig – zie label
1). Dit betekent echter niet meteen
dat zij ook te hoog zijn. Zo kunnen
de hoge Nederlandse besparingen,
vanuit een internationaal perspectief
bezien, positief worden beoordeeld.
De mondiale behoefte aan besparingen is namelijk aanzienlijk. Daarbij
kan worden gewezen op de industrialisatieprocessen in sommige ontwikkelingslanden, de economische
herstructurering in Oost-Europa en
de voorma- lige Sovjetunie, de Duitse eenwording, de noodzakelijke investeringen in het kader van een
stringenter milieubeleid en de gewenste herpositionering van het Europese bedrijfsleven met het oog op
het naderen van de EMU. Met zijn
spaaroverschot draagt Nederland, uiteraard op bescheiden schaal, bij
aan het netto aanbod op de internationale kapitaalmarkt. Dit sluit aan
bij de visie dat rijke landen zoals Nederland een bepaald spaaroverschot
behoren te realiseren ten einde te
kunnen voorzien in de behoefte van
onder meer de Oosteuropese landen
en de ontwikkelingslanden die, tijdens een bepaalde overgangsperiode, netto kapitaalinvoer nodig hebben3.
Vanuit een nationaal perspectief bezien, is het minder eenvoudig een
waarde-oordeel uit te spreken over
de hoge particuliere spaarquote in
Nederland. Wat de hoge bedrijfsbesparingen betreft kan worden gesteld dat deze in de jaren tachtig samenhingen met de gewenste verbetering van de eigen-vermogenspositie. De hoge gezinsbesparingen komen overeen met de gedachte dat
het voor een land met een naar verhouding jonge (beroeps)bevolking
verstandig is om te sparen voor de
toekomst. Ten dele is het spaargedrag van de gezinnen in Nederland
overigens ‘gei’nstitutionaliseerd’ in
het systeem van, op kapitaaldekking
gebaseerde, aanvullende pensioenvoorzieningen. De pensioenbesparingen maken een groot deel uit van
de gezinsbesparingen in ons land.
1. Zie ook CED, rapport Tekorten en
schuld van de publieke sector, SER, publikatienummer 85/27, Den Haag, 1985.
2. Zie A.L. Bovenberg, Overvloed en onbehagen; over sparen en investeren in Nederland, oratie Erasmus Universiteit Rot-
terdam, 1991. Een samenvatting treft men
aan in ESB, 6 februari 1991, biz. 144-148.
3. Zie ook SER, Advies inzake het sociaaleconomische beleid op middellange termijn 1991-1994. publikatienummer
91/02, Den Haag, 1991.
873
Tabel 1. De netto besparingen in enkele laiiden in 1989, procenten van bet nni
Nederland VS
Gezinsbesparingen
Bedrijfsbesparingen
Particuliere besparingen
Overheidsbesparingen
Nationale besparingen
11,2
6,3
17,5
-2,0
15,5
5,4
1,3
6,7
Japan Duitsland VK Frankrijk
11,1
8,7
2,6
3,8
12,5
2,7
3,4
15,9
2,3
5,0
-3,2
13,7
9,0
3,5
22,7
1,4
1,3
5,7
4,1
9,8
0,3
10,1
Bron: CBS, OESO
De pensioenbesparingen worden fis-
een betere zorg voor het milieu. Rea-
De hoge collectieve-lastendruk
komt op micro-niveau tot uitdrukking in een grote (marginale) wig,
dat wil zeggen een groot verschil
tussen de loonkosten waarmee de
werkgever wordt geconfronteerd en
het netto loon clat de werknemer
ontvangt. De hoge wig in Nederland
gaat gepaard met een reeel loonkos-
tenpeil per werknemer dat internationaal gezien hoog ligt; tegelijkertijd is er in Nederland sprake van
een relatief laag reeel netto-loonniveau . Derhalve heeft de wig een
caal bevoordeeld ten opzichte van
lisatie van deze doelstellingen ver-
neerwaartse invloed op zowel de
vrije besparingen doordat zij pas bij
eist zowel een verdere stijging van
de bedrijfsinvesteringen als een verhoging van de overheidsinvesteringen5.
vraag naar als het aanbod van arbeid, en daarmee op de arbeidsparticipatie. De lage arbeidsparticipatie de hoge mate van inactiviteit
derhalve – houdt vervolgens de
noodzaak van een hoge collectievelastendruk in stand, waarmee de cirkel rond is.
uitkering worden belast (en in het algemeen bovendien tegen een lager
tarief dan tegen welke de pensioenpremies zijn afgetrokken). De resulterende ‘belastingclaim’ van de overheid op de toekomstige pensioengerechtigden is aanzienlijk. Daar
Bedrijfsinvesteringen
De bedrijfsinvesteringen, met name
de netto investeringen in vaste acti-
waar Nederland toch een spaaroverschot heeft en aan de hoge pensioenbesparingen – door hun ‘institutionele’ karakter – niet of nauwelijks individuele beslissingen ten grondslag
va exclusief woningen, zijn van be-
liggen, is weleens gesuggereerd het
de mate waarin een grotere arbeidsparticipatie in Nederland kan wor-
belastingbedrag in kwestie vervroegd te innen ter verlichting van
de budgettaire problematiek van de
lang voor de toeneming van de produktiecapaciteit van de bedrijven en
voor de werkgelegenheidscreatie.
Daarmee zijn zij medebepalend voor
den gerealiseerd. Ook het nastreven
van duurzaamheid kan een hogere
overheid. Dit is om ten minste twee
investeringsquote vereisen. Dit is het
redenen een slecht idee. Ten eerste
zou dit een optische verbetering van
de huidige overheidsfinancien impliceren, die een daadwerkelijke sanering zou kunnen vertragen. Ten
tweede gaat een vervroegde inning
geval indien het milieubeleid de kapitaalproduktiviteit vermindert, terwijl de groei van de produktie desalniettemin op peil moet worden
gehouden met het oog op de doelstelling van een hogere arbeidsparticipatie. Een door een stringenter mi-
van deze belastinginkomsten volkomen voorbij aan de essentie van de
vergrijzingsproblematiek: juist op
het moment dat de vergrijzingsuitgaven hoog zijn, kan de overheid de
bedoelde inkomsten goed gebrui-
ken. Het nationale spaaroverschot
kan met andere woorden geen bijdrage kan leveren aan het oplossen
van de budgettaire problemen van
de overheid4.
lieubeleid geinduceerde geleidelijke
verschuiving van de produktiestruc-
tuur in de richting van meer arbeidsintensieve produkten en dienstverlening, zal de afname van de kapitaalproduktiviteit overigens kunnen be-
i
perken 6 .
De gewenste toename van de capaci-
teitsverhogende bedrijfsinvesteringen impliceert dat investeren in Nederland (verder) aan aantrekkelijk-
Te lage investeringen?
heid zal moeten winnen, met name
Het nationale spaaroverschot zou
ten opzichte van buitenlandse investeringen en beleggingen. De Neder-
ook een symptoom kunnen vormen
van een te laag binnenlands investeringsniveau. In de jaren tachtig hebben de Nederlandse bedrijfsinvesteringen zich sterk hersteld. In interna
tionaal perspectief vallen zij niet uit
de toon, evenmin als de overheidsinvesteringen (zie tabel 2). Dit laat
echter onverlet dat het Nederlandse
landse economie wordt momenteel
gekenmerkt door een aantal zwaktes
die het investerings- en vestigingsklimaat en de concurrentiekracht van
het bedrijfsleven negatief be’invloeden en bijdragen aan een geringe
deelname aan het arbeidsproces .
Twee van de belangrijkste zwakke
investeringsniveau te kort schiet met
het oog op de belangrijkste economische uitdagingen van de jaren negen-
elkaar staan, zijn de hoge collectieve-
tig (en daarna), te weten een verho-
lastendruk en de gebrekkige wer-
ging van de arbeidsparticipatie en
874
De negatieve invloed van de collectieve-lastendruk op het arbeidsaanbod dient overigens in relatie te worden gezien met de (te) grote toegankelijkheid van het Nederlandse
sociale-zekerheidsstelsel. Soms
wordt in dit verband, zij het met enige overdrijving, zelfs gesproken van
een ‘open huis’. Daar waar de grote
wig inactieven soms de prikkel kan
ontnemen om actief te zoeken naar
een betaalde baan, biedt het socialezekerheidsstelsel vaak een (te) eenvoudige terugvalpositie. Een verlaging van de collectieve-lastendruk
zal al met al gepaard kunnen gaan
met een geringer reeel loonkostenniveau in Nederland, waardoor de
economische ontwikkeling – getuige ook de ervaringen in jaren tachtig – gunstig wordt beinvloed. De
werkgelegenheidstoename waartoe
dit zal kunnen leiden, stimuleert de
arbeidsparticipatie. Het is aannemelijk dat een verlaging van de collectieve-lastendruk tegelijkertijd een zekere toename van het netto-loonniveau mogelijk maakt, waarvan,
punten van de Nederlandse econo-
king van de arbeidsmarkt.
mie, die overigens geenszins los van
4. Zie ook SER, op. cit.: A.L. Bovenberg,
op. cit. en W.F. Duisenberg, Het nationale
spaaroverschot en het economische beleid. DNB, Kwartaalbericht 1991/2, Amsterdam, septc’inher 1991.
5. SER, op.cit.
6. Zie ook CED, rapport Economie en milieu, SER. publikatienummer 91/18. Den
Haag, 1991.
7. Zie bij voorbeeld Tweede Kamer, Eco-
nomie met open grenzen. vergaderjaar
1989-1990, 21 670, nrs. 1 en 2: SER, op.
cit.; OESO. Netherlands. 1991/1992. Economic Surveys, Parijs, 1991 en CPB. Nederland in drieitoitd. Den Haag. 1992.
8. Zie bij voorbeeld: OESO, op. cit.
via een hoger arbeidsaanbod, een
positief effect kan uitgaan op de
deelname aan het arbeidsproces.
Een verlaging van de collectieve-las-
Tabel 2. De netto investeringen in enkele laneten in 1989, procenten van het nni
tendruk mag overigens uitdrukkelijk
Bedrijfsinvesteringen
9,8
Overheidsinvesteringen
1 ,8
Binnenlandse investeringen 11,6
niet worden gefinancierd uit extra
schuldcreatie door de overheid. Inte-
Nederland VS
gendeel, schuldreductie is essentieel
voor de verbetering van het Neder-
landse investerings- en vestigingsklimaat. Het huidige grote – en nog
steeds toenemende – beslag van de
rente-uitgaven op het overheidsbudget verdringt immers, in toenemende
mate, ‘nuttige’ overheidsuitgaven,
ESB 9-9-1992
8,6
1,6
10,2
paard gaat (met name overigens bij
de planning en het beheer), het nadeel staat dat het bedrijfsleven wordt
geconfronteerd met naar verhouding
ongunstige voorwaarden op de kapi-
geconstateerd – de overheid in dit
Niet in de laatste plaats is schuldreductie van de overheid absoluut
noodzakelijk in verband met de toetreding van Nederland tot de EMU.
De Nederlandse overheidsschuld
overtreft de in het Verdrag van Maastricht afgesproken norm van zestig
procent van het bruto binnenlandse
produkt momenteel met bijna twintig punten.
De Nederlandse arbeidsmarkt wordt
niet alleen gekenmerkt door een tekortschietende werkgelegenheid en
een naar internationale maatstaven
geringe arbeidsparticipatie, maar tevens door een onvoldoende aansluiting tussen vraag en aanbod. Verschillende factoren doen namelijk
afbreuk aan een flexibele werking
van het prijsmechanisme op de arbeidsmarkt. In dit verband kan in de
eerste plaats worden gewezen op bepaalde wettelijke regelingen die verhinderen dat de beloning van (bepaalde categorieen) arbeid zich
aanpast aan de schaarsteverhouding,
vooral in neerwaartse richting. Gedoeld wordt op het wettelijk minimumloon en de algemeen-verbindendverklaring van cao-bepalingen.
Bovendien zijn er wettelijke bepalingen die een beperking met zich brengen in de mate waarin marktpartijen
op (prijs)prikkels kunnen reageren,
zoals bij voorbeeld het ontslagrecht.
Voor een meer aantrekkelijk investerings- en vestigingsklimaat is een
doorbreking van de institutionele
starheden op de arbeidsmarkt vereist, zij het dat dit uitdrukkelijk niet
9,7
0,7
10,4
minimaal noodzakelijk niveau van
rechtsbescherming van werknemers9. Soms is – het moet worden
streven echter te ver doorgeschoten,
waardoor de beoogde bescherming
van de werknemers in hun eigen nadeel dreigt uit te pakken.
kwaliteit van het overheidsoptreden.
8,8
1,9
10,7
ten koste zal mogen gaan van een
gen. Daarnaast maken zij het overheidsbudget bijzonder gevoelig
voor (internationale) renteschomme-
deren de hoge staatsschuld- en rentelastenquote en het hoge financieringstekort de budgettaire flexibiliteit van de overheid om snel in te
spelen op nieuwe ontwikkelingen,
hetgeen ten koste kan gaan van de
14,8
5,1
19,9
Bron: CBS, OESO.
waaronder de overheidsinvesterin-
lingen. Meer in het algemeen vermin-
4,8
0,5
5,3
Japan Duitsland VK Frankrijk
Overheidsinvesteringen
Een groot deel van de Overheidsinvesteringen heeft betrekking op de
zogenoemde economische infrastructuur, die een belangrijke voorwaardenscheppende functie heeft voor
het proces van economische ontwikkeling. De Overheidsinvesteringen
zijn thans op een historisch dieptepunt van nog geen 2 procent van het
nationale inkomen beland, tegen
zo’n 4,5 procent in de jaren zestig en
de eerste helft van de jaren zeventig.
Een verhoging lijkt op de langere termijn onontkoombaar met het oog op
een gestage groei van de economie.
De voortgaande daling van de infrastructurele uitgaven in de jaren tachtig, een periode dat de bedrijfsinvesteringen zich herstelden, heeft
geleid tot knelpunten in onder meer
de verkeers- en vervoersinfrastructuur en de technologie-infrastructuur 10 .
Extra Overheidsinvesteringen vereisen een verschuiving van middelen
voor consumptieve uitgaven – die
voor een groot gedeelte uiteraard
weer samenhangen met de geringe
arbeidsparticipatie – naar uitgaven
met een meer produktief karakter.
Het verdient geen aanbeveling een
extra investeringsinspanning door
de overheid op te brengen uit een
verhoging van de collectieve-lastendruk of via tekortfinanciering. Wel
bestaat wellicht de mogelijkheid van
een wat bredere toepassing van het
profijtbeginsel. Voorts wordt soms
een (gedeeltelijke) financiering van
infrastructurele investeringen door
het bedrijfsleven bepleit. Daarbij
moet echter niet worden vergeten
dat tegenover het mogelijke efficien-
tievoordeel waarmee een grotere betrokkenheid van het bedrijfsleven ge-
taalmarkt.
Het nationale spaarsaldo
Het is al met al noodzakelijk dat de
investeringen in Nederland structured op een hoger niveau worden gebracht. In tegenstelling tot wat men
wellicht geneigd is te denken, impliceert realisering hiervan niet noodza-
kelijkerwijs dat ons nationale spaaroverschot in de toekomst aanzienlijk
zal afnemen. Waarschijnlijk zal een
(verder) investeringsherstel namelijk
gepaard gaan met hogere besparingen, met name door de overheid.
Het op orde brengen van de overheidsfinancien – in casu de verlaging van de schuldquote van de
overheid – is immers een van de
voorwaarden voor de verbetering
van het investeringsklimaat en daarmee voor de realisatie van de gewenste investeringstoename. Dit vergt
een aanzienlijke toename van het
spaarsaldo van de overheid en, gezien de gewenste stijging van de
Overheidsinvesteringen, een nog grotere toename van haar besparingen.
W. Driehuis
RJ. Mulder
De auteurs zijn voorzitter respectievelijk
secretaris van de Commissie Economische Deskundigen (CED) van de SER. Dit
artikel is gebaseerd op hoofdstuk 4 van:
CED, rapport Het nationale spaaroverschot, SER, publikatienummer 92/11, Den
Haag, 8 September 1992.
9. Zie ook CED, rapport Flexibiliteit van
de arbeidsmarkt en werkloosheid, SER,
publikatienummer 87/07, Den Haag 1987.
10. Zie ook: SER, op. cit.
875