Theorie en praktijk van
economische sancties
M. Smeets*
D
e theorie over economische sancties is gebaseerd op de traditionele handelstheorie en veronderstelt dat door een verlaging van de welvaart in het getroffen
land beleidswijzigingen kunnen worden afgedwongen. De effectiviteit van sancties
hangt echter a/van een veelheid vanpraktische factoren, met name de mate van
besluitvaardigheid en de doeltreffendheid waarmee maatregelen van kracht
worden, de mate waarin een coalitie gevormd en gehandhaafd kan worden, de
betekenis van handelsrelaties voor de sanctie-episode en tevens de vraag of het
getroffen land in staat is om aan de maatregelen te ontkomen.
In de loop der jaren is veelvuldig gebruik gemaakt
van economische sancties als boycots en handelsembargo’s, maar met beperkt succes. De ervaring
wijst uit dat sancties slechts onder zeer bijzondere
voorwaarden tot een succesvol einde gebracht kunnen worden, hetgeen twijfels oproept over het nut
van dit instrument1. Een op de drie sanctiecampagnes heeft vrucht afgeworpen na een periode van
vier tot vijf jaar. Toch wordt steeds vaker naar dit instrument gegrepen en lijkt het nu deel uit te maken
van de ‘nieuwe Internationale orde’. Economische
sancties vormen een instrument ter bereiking van
een politick doel, meestal beleidsverandering in een
ander land. Zij maken doorgaans deel uit van een
‘policy mix’ en worden aangewend in combinatie
met verschillende andere instrumenten, zoals diplomatic, eventueel gevolgd door militaire maatregelen. Economische sancties dienen dus in samenhang
met de andere instrumenten te worden bezien om
tot zinvolle uitspraken te kunnen komen over de effectiviteit.
Er is veel spraakverwarring mogelijk over de uitkomst van sancties. Sancties zijn ‘effectief wanneer
ze schade toedienen aan het gesanctioneerde land
en leiden tot ‘succes’ wanneer de doelstellingen van
sancties volledig worden bereikt. Sancties kunnen
dus technisch blijken te voldoen en een land bij
voorbeeld door ruilvoetverslechtering (zware) economische schade toebrengen zonder het evenwel
op de knieen te dwingen (capitulatie). De verwarring wordt wellicht vergroot door het feit dat de
doelstelling niet altijd zorgvuldig wordt gedefinieerd en dikwijls evolueert gedurende de sanctiecampagne.
De economische theorie van sancties kan slechts
een particle weerspiegeling van de realiteit bieden.
Ook is het moeilijk om de economische kosten van
sancties af te zetten tegen de politieke opbrengsten.
Gezien de actualiteit van het instrument en gezien
ESB 10-6-1992
de mogelijke spraakverwarring, is het zinvol om
theorie en praktijk van sancties tegenover elkaar te
zetten en in enkele gevallen te belichten.
De theorie van economische sancties
De Internationale handelstheorie is gebaseerd op
de veronderstelling dat de totale wereldwelvaart
toeneemt onder voorwaarden van volledige vrijhandel. In de Heckscher-Ohlin-Samuelson (HOS)-benadering wordt deze gedachte nader uitgewerkt en
worden handelsstromen verklaard op grond van
specialisatie en arbeidsdeling . De gehele wereld
wordt beter van handel. Handel is dus geen ‘zerosum-game’3, ledere beperking van de handel leidt
dus ipso facto tot een daling van het welvaartsniveau, hetgeen tevens de inspanningen verklaart om
de wereldhandel verder te liberaliseren in de multilaterale onderhandelingen van de GATT (Uruguayronde).
Theorieen van economische oorlogsvoering bouwen voort op het beginsel van handelsbeperking.
Handels- en kapitaaldistorsies ontnemen het getroffen land de handelsvoordelen en drukken het welvaartsniveau. Er wordt van uitgegaan dat dit mechanisme tot gevolg heeft dat het land gedwongen
* De auteur is werkzaam bij de OESO. Het artikel vormt
een bewerking van een bijdrage aan de conference georganiseerd door het Tinbergen Instituut over de economische
aspecten van vrede (21-23 mei) en is op persoonlijke titel
geschreven.
1. G.C. Hufbauer en J.J. Schott, Economic sanctions reconsidered, history and current practice, Institute for International Economics, Washington DC, 1985.
2. P.H. Linden en Ch. P. Kindleberger, International economics, 1982, biz. 31-34; H.G. Grubel, International economics, 1977, biz. 46.
3. P.A.G. van Bergeijk, Economic van de Golfoorlog, ESB,
15 mei 1991.
wordt zijn beleid te herzien en te capituleren . Saneties beogen dus de welvaart tot een onacceptabel niveau terug te dringen. Hierbij zijn uiteraard de handelsrelaties, dat wil zeggen de samenstelling van het
goederenpakket en daarmee de afhankelijkheid van
het getroffen land van de sanctietreffende landen bepalend.
Sommige economen zijn van mening dat alleen de
dreiging van sancties al voldoende kan zijn om aanpassing van het beleid af te dwingen, maar dit hangt
weer af van de reputatie van de sanctionerende landen als uitvoerder van het dreigement5. Een voorbeeld betreft de dreiging van sancties tegen Joegoslavie door de Volkenbond, na de inval in Albanie
in 1921, die er toe leidde dat Joegoslavie zich mokkend terugtrok . Deze opvatting blijkt echter lang
niet altijd stand te houden, zoals kort geleden bleek
in het geval van Libie. Niettegenstaande de gedegen
reputatie die de VN heeft opgebouwd met de sancties tegen Irak, hield Libie voet bij stuk en besloot
niet toe te geven aan de in het vooruitzicht gestelde
sancties indien de twee zo gewilde terroristen niet
werden uitgeleverd. Sancties werden ingevoerd per
half april en hebben tot doel de twee terroristen als
het ware uit te roken7.
De meest uitgewerkte theorie van economische
sancties is de theorie van Kemp , hoofdzakelijk gebaseerd op het HOS-model. Kemp analyseert onder
diverse hypotheses enkele sanctiecampagnes, al
dan niet met verweer van het getroffen land. Het gehanteerde model is gebaseerd op twee goederen,
een im- en een exportgoed en twee landen, later
aangevuld met een derde land, de rest van de wereld. Het laat in gestileerde vorm zien hoe de welvaart in beide landen bei’nvloed wordt door de economische sancties en onder welke omstandigheden
het getroffen land gedwongen wordt om zijn beleid
te herzien.
Voor een goed begrip van het mechanisme van sancties, volgt hier een evaluatie van het model. Het zal
blijken dat de theorie noodzakelijkerwijs afziet van
een aantal essentiele omstandigheden die in werkelijkheid medebepalend zijn voor de uitkomst van de
sanctiecampagnes. Beleidsmakers kunnen zich dus
maar beperkt door de theorie laten leiden.
Het model is statisch, hetgeen inhoudt dat iedere
economische actie direct wordt uitgevoerd. Het in
werking stellen van sancties blijkt in werkelijkheid
een van de moeilijkheden te zijn. Dit vereist zowel
nationaal als internationaal overleg over de noodzaak, doelstelling en draagwijdte van de maatregelen. Tevens vereist het wetgeving ter uitvoering van
de maatregelen. Deze elementen kunnen tijdrovend
zijn en de effectiviteit van de sancties ondermijnen.
Daarnaast veronderstelt het model dat sancties onmiddellijk effect hebben; in werkelijkheid verstrijkt
er enige tijd, vooral wanneer het getroffen land beschikt over enige reserves. Sancties doen uiteraard
meer pijn wanneer het land direct lijdt onder het tekort van het invoerprodukt (embargo) ofwel het ontbreken van inkomsten bij gebrek aan afnemers
(boycot), maar die voorwaarde is moeilijk realiseerbaar. Hierin is tevens van belang het van kracht blijven van de maatregelen over een langere periode
en het in stand houden van de coalitie die de sancties uitvoert. Dynamiseren van de theorie en het invoeren van de factor tijd is ongetwijfeld moeilijk.
Het model abstraheert van volledige internationale
factormobiliteit, terwijl internationale kapitaaibewegingen en directe investeringen juist substituten kunnen zijn voor internationale handel. Vooral met de
gestaag toegenomen betekenis van de directe buitenlandse investeringen is dit een factor die niet ter
zijde geschoven kan worden. Overigens blijken vele
sanctie-episoden naast een beperking van de goederenhandel een blokkering van financiele tegoeden
te omvatten, zoals met name in het Irakese voor-
beeld.
De veronderstelling van een twee-goederen-tweelandenmodel impliceert een sterke handelsafhankelijkheid en daarmee een zekere kwetsbaarheid van
het land dat getroffen wordt door de sancties, hetgeen in de praktijk a priori geenszins vaststaat. In
werkelijkheid blijkt het uiterst moeilijk om ‘strategische’ goederen te vinden die bij sanctie een knelpunt blijken te vormen voor de economic. OESOhandel wordt juist steeds meer gekenmerkt door
inter- en intra-industriehandel, hetgeen de kwetsbaarheid doet afnemen.
Daarnaast voorziet de theorie niet in de mogelijkheid voor het door sancties getroffen land een importsubstituerende Industrie te ontwikkelen, waarmee de kwetsbaarheid zou afnemen. Dit suggereert
dat sancties eerder effect kunnen sorteren indien zij
getroffen worden tegen landen met een lagere
graad van ontwikkeling die tevens meer zijn aangewezen op specialisatie op basis van het klassieke
handelspatroon. Hierbij kan met name gedacht worden aan landen die sterk afhankelijk zijn van de export van grondstoffen, dan wel van enkele industriele produkten, die bovendien een belangrijke plaats
in het totale exportpakket dienen uit te maken.
In de theorie wordt verondersteld dat het mogelijk
is een minimum welvaartsniveau te bepalen, waaronder het leven als het ware niet langer draaglijk is
en het getroffen land zal moeten toegeven aan de
verlangens van de landen die de sancties instellen.
In de praktijk blijkt dit evenwel een moeilijke aangelegenheid, te meer daar de doelstellingen van de
economische sancties veelal politick zijn en het getroffen land alles in het werk zal stellen om de pijn
van de sancties te verminderen. Hierbij staan verschillende wegen open, zoals het ontduiken van
sancties via het ontwikkelen van een importsubsti-
tuerende Industrie en het aangaan van allianties.
Daarnaast kan interne cohesie ontstaan in het gei’soleerde land, hetgeen betekent dat de bevolking bereid is een (aanzienlijk) lager welvaartsniveau te accepteren.
4. Voor een vollediger overzicht van de literatuur zie P. van
Bergeijk, Success and failure of economic sanctions,
Kyklos, 1989.
5. W.H. Kaempfer, A.D. Lowenberg, A model of the economy of international investment sanctions: the case of South
Africa, Kyklos, 1986; Idem, The theory of international economic sanctions: a public choice approach, American Economic Review, 1988; P.A.G. van Bergeijk, A formal treatment of threats: a note on the economics of deterrence, De
Economist, 1987.
6. P.A.G. van Bergeijk, Handel, politick en handelspolitiek,
Den Haag, 1990, biz. 550.
7. The Economist, 25 april 1992, biz. 14.
8. M.C. Kemp, The pure theory of international trade, Prentice Hall Inc., New Jersey, 1964.
Om zinvolle uitspraken te doe”n over de haalbaar-
heid van sanctiecampagnes dienen dus voor iedere
situatie theoretische voorwaarden voor sancties te
worden vergeleken met de werkelijkheid. Met name
aan de hand van het geval Irak, zal worden aangetoond dat zelfs onder de ideale omstandigheden
geen garantie geboden kan worden voor het slagen
van de maatregelen, aangezien een veelheid van factoren een rol speelt in de uitvoering van sanctiecampagnes. Hoe ziet dan de werkelijkheid emit?
Besluitvorming en uitvoering
Een essentiele voorwaarde voor de efficiente toepassing van economische sancties is de snelle besluitvorming en uitvoering ervan door de deelnemende
landen. Naarmate de sancties sneller tot stand komen winnen ze aan overtuigingskracht en stijgt de
slagingskans. Ze worden als het ware gelegitimeerd.
De overtuigingskracht (‘punch’) lijkt tevens positief
gecorreleerd aan het aantal deelnemende landen en
is op zijn best wanneer unanieme posities in interna-
tionaal verband, zoals de VN, bereikt kunnen worden. Dit is belangrijk voor de noodzakelijke binnenlandse steun. De politieke leiders zullen immers
hun beleid moeten verantwoorden tegenover de kie-
zers. Een traag beslissingsproces geeft het getroffen
land de kans handelsstromen te verleggen, alternatieve afzetgebieden te ontwikkelen voor de export
van goederen en nieuwe leveranciers te vinden
voor de invoer van produkten. Daarnaast wordt het
land in staat gesteld om een importsubstituerende
industrie te ontwikkelen en de kwetsbaarheid te ver-
minderen. Dit laatste kon met name gezien worden
in het geval van de VN-sancties tegen voormalig
Rhodesie, die zeer geleidelijk zijn ingevoerd en daarmee overtuigingskracht misten. Het heeft dan ook
zo’n tien jaar geduurd voordat een einde kwam aan
het blanke minderheidsbewind van lan Smith en
men kan zich afvragen wat de werkelijke bijdrage
van de economische sancties is geweest.
Een schoolvoorbeeld van een snel besluitvormingsproces betreft de sancties tegen Irak dat onmiddellijk van de buitenwereld werd gei’soleerd, nadat de
sancties12. Deze vielen buiten het kader van de Verenigde Naties en waren nauwelijks internationaal
gecoordineerd. De VN heeft overigens wel troepen
geplaatst in Joegoslavie met als doel de juiste voorwaarden te scheppen door politick overleg over de
toekomst van het land. De sancties tegen Joegoslavie dienen eerder gezien te worden als drukmiddel,
waarmee getracht werd een bijdrage te leveren aan
een vreedzame oplossing voor een intern politick
conflict. Inmiddels heeft de VN alsnog besloten Joegoslavie economisch volledig te isoleren door middel van economische sancties waarmee de druk
sterk is opgevoerd.
Handelsafhankelijkheid
De betekenis van economische betrekkingen tussen
de landen die verwikkeld zijn in een sanctiecampagne, is uitvoerig geanalyseerd13, waaruit blijkt dat de
handelsafhankelijkheid maar zelden voldoende is
om op grond daarvan te mogen verwachten dat
14
sancties het gewenste resultaat zullen opleveren1
Alvorens over te gaan tot sancties is het noodzakelijk over goede informatie te beschikken over de
handelsafhankelijkheid van het land dat men wil isoleren, de mate waarin het gei’ntegreerd is in de we-
reldeconomie, de kwetsbaarheid inzake het ene dan
wel het andere exportgoed (dus samenstelling van
het goederenpakket), de betekenis van de buitenlandse investeringen, technologie-afhankelijkheid,
de schuldpositie, enzovoorts. Het is zeker dat de
kans op slagen stijgt naarmate men dichterkomt bij
een monopolie of monopsonie-situatie. Gezien de
kenmerken van de wereldhandel en toenemende integratie van de wereldeconomie (een sterk gestegen
graad van specialisatie), ligt die situatie niet voor de
hand.
De kwetsbaarheid van de westerse landen is met
name sterk afgenomen ten gevolge van de mondialisering van markten15. Produktieprocessen zijn
steeds internationaler geworden door de liberalisatie van zowel goederen- als kapitaalmarkten. Mede
door de toenemende intra- en interindustriehandel
is het moeilijk een of meer produkten te vinden
Verenigde Naties de relevante resoluties unaniem
had aangenomen en besloot tot mandatoire en volledige sancties10. De sancties waren universeel, werden onmiddellijk uitgevoerd en leidden zowel tot
een goederenstop als tot een blokkering van de financiele tegoeden van Koeweit in Londen. In dat
opzicht is deze sanctiecampagne wellicht de succesvolste in de geschiedenis. Aan al de economische
voorwaarden van sancties leek te zijn voldaan, maar
niettemin werd besloten niet te wachten op het resultaat. Specialisten op het gebied van sancties wa-
ren het er alom over eens dat de sancties, in combinatie met militaire dreiging, effect zouden sorteren
en Irak zouden dwingen zich neer te leggen bij de
VN-resoluties, weliswaar na een a twee jaar11 . Irak
bleek bijzonder gevoelig en het succes leek bij voorbaat gegarandeerd. Er was sprake van eensgezind-
heid en daadkracht, waarmee aan een essentiele
voorwaarde voldaan was. Hoewel de sancties nog
steeds van kracht zijn, is het doel van de sancties inmiddels langs andere weg bereikt, namelijk via militaire interventie.
Anders lag het met Joegoslavie dat eind 1991 en begin van dit jaar getroffen werd door zeer particle
ESB 10-6-1992
9. M. Smeets, Sanctions against Iraq: the ideal case?, Jour-
nal of World Trade, december 1990.
10. De Veiligheidsraad van de Verenigde Natie nam de resolutie aan op 6 augustus 1991 met 13 stemmen voor, nul tegen en slechts twee onthoudingen (Cuba en Jemen).
11. Zie de ‘Aspin papers’ waarin senator Lee Aspin de betekenis analyseert van economische sancties in combinatie
met diplomatic en oorlogsvoering in het geval van Irak.
L. Aspin, The Aspin papers: sanctions, diplomacy and war
in the Persian Gulf, The Center for Strategic and International Studies, vol. XIII, nr. 2, Washington DC, 1991.
12. De sancties zijn geleidelijk ingevoerd door de meeste
OESO-landen en na korte tijd weer ongedaan gemaakt. De
EG-maatregelen bestonden uit het opschorten van handelsconcessies voortvloeiend uit de bilaterale overeenkomst.
Voor verdere informatie: EC Official Journal, nr. L 315/1,
15 november 1991; L 342, 12 december 1991; L 63, 7 maart
1992.
13. Zie met name G.C. Hufbauer en J.J. Schott, op.cit., 1985.
14. Zie tevens P.A.G. van Bergeijk, op.cit., Den Haag, 1991,
biz. 51, figuur 3, waarin de mate van handelsverbondenheid getoond wordt ter verklaring van het succes van tachtig sancties in de periode 1945-1983.
15. M. Smeets, Globalisation and the trade policy response,
Journal of World Trade, nr. 5, oktober 1990.
waarin effectief gesanctioneerd kan worden. Saneties lijken zich dan ook beter te lenen voor landen
die afhankelijk zijn van een of enkele goederen.
Voor grondstoffen is zo’n situatie nog denkbaar (bij
voorbeeld voor olie), maar ook daar bestaan twijfels
aangenomen moet worden dat de economische
steun van de landen toch betrekkelijk gering geweest moet zijn om de Iraakse economic draaiende
te houden.
Essentieel voor de werking van sancties is dus dat
over de effectiviteit van een monopolie, zoals blijkt
aan de kant van de sanctietreffende landen een ge-
uit de belangentegenstellingen binnen de OPEC, die
deze organisatie tot een papieren tijger hebben gemaakt.
degen solidariteit bestaat die het mogelijk maakt de
sancties over een langere tijd van kracht te laten
zijn. Het gevaar bestaat dat een of meerdere van de
Irak bleek uiterst kwetsbaar voor sancties vanwege
de sterke afhankelijkheid van de export van olie,
coalitiepartners de kosten van de sancties (gederfde
dat meer dan 90% van het bnp bepaalt. Aangezien
de olie bovendien voor ruim 90% geexporteerd
werd via pijplijnen naar Turkije, de coalitiepartner,
werden de inkomsten van de ene op de andere dag
stilgelegd. Het gemis aan olie-inkomsten is globaal
berekend op 17,4 miljard dollar. Ook aan de importzijde was Irak uiterst kwetsbaar, aangezien 60 a 70%
van de landbouwgoederen wordt ingevoerd. Volgens CIA-directeur Webster was meer dan 90% van
de totale invoer en 97% van de uitvoer afgesloten
vanaf december 1990 , hetgeen getuigt van een effectieve sanctiecampagne. Irak werd daarmee gedwongen in te teren op de bestaande faciliteiten.
Even werd gevreesd voor indirecte vergelding door
Irak met behulp van het ‘oliewapen’ toen bleek dat
de olieprijzen in het najaar van 1990 snel stegen. Dit
bracht grote onzekerheid met zich mee op een moment dat de westerse economieen juist trachtten uit
inkomsten, tekort aan een importgoed waar geen efficiente vervanging voor gevonden is) te hoog gaan
vinden. Een klassiek voorbeeld waarbij de betekenis van de coalitie onvoldoende onderkend werd,
betreft het graanembargo dat president Carter in
1980 instelde tegen de voormalige Sovjetunie. Het
embargo werd onmiddellijk omzeild door Argentinie dat een belangrijk deel van de lange-termijncon-
tracten overnam, waarmee de Amerikaanse president zichzelf in de vingers sneed.
Conclusies
Aangezien sancties doorgaans deel uitmaken van
een ‘policy mix’, dat wil zeggen een combinatie van
maatregelen die tegelijk worden aagewend, is het
moeilijk sancties conceptueel te isoleren en vanuit
een puur economische optiek te benaderen. De effectiviteit van sancties hangt af van een veelheid
van factoren, met name de mate van besluitvaardig-
het economische dal te klimmen.
heid en de doeltreffendheid waarmee maatregelen
De kosten van de sancties zijn in eerste aanleg gedragen door de frontlijnstaten, die traditioneel sterke handelsrelaties hebben met Irak (met name Turkije, afhankelijk van de goederenhandel en inkomsten uit de oliepijplijn en Egypte, verlies aan inkomsten uit arbeid, dating van inkomsten uit het Suezkanaal en toerisme, en Jordanie dat voor ongeveer
van kracht worden, de mate waarin een coalitie gevormd en gehandhaafd kan worden, de betekenis
van handelsrelaties voor de sanctie-episode en tevens de vraag of het getroffen land in staat is om
aan de maatregelen te ontkomen. Sanctiecampagnes
dienen in hun onderlinge samenhang belicht te worden. Economische factoren zijn essentieel maar vormen geen a priori garantie voor het welslagen van
25% van het bnp afhankelijk is van de handel met
Irak). Aangezien het slagen van de sancties in hoge
mate bepaald wordt door nun deelname, was een
essentieel element van de sanctiecampagne dat de
genoemde landen door de coalitiepartners financi-
sancties. Sancties kunnen ‘effectief zijn zonder ‘succes’ te hebben. Hierin spelen zowel politieke als
psychologische factoren, die moeilijk in de economische analyse kunnen worden ondergebracht, een be-
eel gecompenseerd zouden worden voor de gederfde inkomsten.
langrijke rol. Bovendien zijn sancties per definitie se-
Het verbreken van sancties
M. Smeets
lectief en treffen sommige partners meer dan andere.
Het instellen van sancties is een zaak, het handhaven ervan een andere. In de praktijk blijken vele factoren te verhinderen dat sancties op dezelfde krachtige wijze kunnen worden gehandhaafd als bij de
installing ervan werd beoogd. De meest klassieke
vorm van ‘sanction busting’ is via het aangaan van
allianties waarmee gaten kunnen ontstaan in de
sanctiecampagne. Een kat in het nauw (Saddam
Hoessein) maakt rare sprongen, en Irak heeft (tevergeefse) inspanningen verricht om zijn aartsvijand
Iran voor zijn kant te winnen, onder meer door land
terug te geven aan Iran dat Irak in de tienjarige oor-
log op Iran had veroverd. Dit is in dank aanvaard,
maar heeft verder niets opgeleverd. Ironisch genoeg
besloot Iran later ook de vliegtuigen van Iraakse deserteurs te behouden die in de Golfoorlog op Ira-
nees grondgebied waren ‘geparkeerd’. Slechts enkele nabijgelegen landen hebben duidelijk de kant
van Saddam Hoessein gekozen, zoals Jemen, Libie,
Soedan, Algerije en Mauretanie en hebben dus de
werking van de sancties ten dele ondermijnd, maar
16. Getuigenis van CIA-directeur W.H. Webster voor het
Committee on Armed Services, House of Representatives,
Sanctions in the Persian Gulf, 5 december 1990.