Mythen, paradoxen en taboes in de economische politiek

Mythen, paradoxen en taboes in
de economische politiek
Mythen ontmaskerend, paradoxen ontrafelend en taboes doorbrekend bespreekt de
auteur een aantal actuele vraagstukken in de economische politiek. Taboedoorbrekend is
het pleidooi van de auteur om bedrijfstak-cao’s niet meer automatisch algemeen
verbindend te verklaren doch, overeenkomstig de oorspronkelijke bedoeling van de
wetgever, de bepalingen eerst te toetsen op het algemeen belang. Indien het systeem van
monopoloide loonvorming leidt tot een loonkostenontwikkeling die door de regering als
onverantwoord wordt beschouwd, dienen de desbetreffende bepalingen niet algemeen
verbindend te worden verklaard. Op die manier kan een meer marktconforme
loonvorming worden bevorderd ten gunste van de werkgelegenheid.

PROF. DRS. G. ZALM*
Mythen in de economische politiek
Zoals op veel terreinen van het maatschappelijk leven
ontstaan er ook in de sfeer van de economische politiek
regelmatig mythen. Met mythe bedoel ik hier conform Van
Dale “Als juist aanvaarde maarongefundeerde voorstelling
omtrenteen persoon, zaakof toedracht”. De hardnekkigste
mythen zijn meestal gebaseerd op een kern van waarheid.
Die kern van waarheid wordt vervolgens opgeblazen, of ten
onrechte gegeneraliseerd, of onzorgvuldig toegepast.
Twee mythen wil ik behandelen. De eerste heeft betrekking op de collectieve uitgaven, de tweede op de loonvorming.
Mythe 1: Tijdens de kabinetten-Lubbers I en II is flink
gesneden in de collectieve voorzieningen, hetkabinet Lubbers-Kok heeft daarentegen het voornemen meerruimte te
bieden voorgroei van de collectieve voorzieningen.
Laten we beginnen met de kem van waarheid. In de jaren
1983 t/m 1989 – de periode die ongeveer de eerste twee
kabinetten-Lubbers dekt – zijn aanzienlijke uitgavenbeperTabel 1. Volumegroei collectieve uitgavena

b

1982

Totaal collectieve uitgaven
100
Idem excl. netto rentelasten
94,6
Idem excl. netto rentelasten,
sociale uitkeringen en
56,2
overdrachten buitenland

RealiVoornemens
saties regeerakkoord
1983-89° 1990-1994°
2,0
1,6

1,0
1,0

1,4

1,1

a. Exclusief kredieten, gecorrigeerd voor statistische vertekeningen.
b. aandeel in totaal (%).
c. gemiddelde jaarlijkse procentuele groei.
Bron: CPB.

512

kingen gerealiseerd door de uitkeringspercentages te verlagen en de jaarlijkse aanpassing van uitkeringen en van
salarissen van ambtenaren en trendvolgers achter te laten
blijven bij de loonontwikkeling in de marktsector. Samen met
verlaging van pensioenpremies voor ambtenaren en trendvolgers werd langs deze weg / 17 mrd bespaard1.
Het tweede deel van de mythe, dat er onder het huidige
kabinet meer ruimte wordt geschapen voor de collectieve
uitgaven, bevat een spiegelbeeldige kern van waarheid.
Voor ambtenaren, trendvolgers en uitkeringen wordt onder zekere voorwaarden – een inkomensontwikkeling in
het vooruitzicht gesteld, die gelijk opgaat met die in de
marktsector. De kern van waarheid is dus dat er een straf
beleid is gevoerd voor de inkomens van ambtenaren,
trendvolgers en uitkeringen en dat daarvoor thans betere
perspectieven bestaan. Bij velen bestaat echter de indruk
dat er in de Lubbers-Ruding periode ook fors in het volume
van de collectieve uitgaven is gesneden en dat het huidige
kabinet ruimhartiger voornemens heeft. Dat is een mythe,
zoals blijkt uit label 1.
Het totaal van de collectieve uitgaven is in de jaren 1983
t/m 1989 gemiddeld met 2% per jaar in volume gegroeid.
Die expansie blijft ook zichtbaar als we de rentelasten
buiten beschouwing laten. Als we bovendien nog het volume van de sociale uitkeringen en de overdrachten aan het
buitenland (voornamelijk EG-afdrachten en ontwikkelingssamenwerking) elimineren dan houden we nog ruim de
helft van de collectieve uitgaven over die, grof gezegd, een
* Dit artikel is een samenvatting van de rede uitgesproken bij de
aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar in de economische politiek, vanwege de Stichting Het Vrije Universiteitsfonds,
aan de Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie van de Vrije Universiteit te Amsterdam op woensdag 23 mei
1990.De integrale tekst is verkrijgbaar bij het Centraal Planbureau.
1. Verlaging uitkeringspercentages / 1,9 mrd
Niet toepassen WAM-index 6,0 mrd
Niet toepassen trendbeleid 5,2 mrd
Verlaging pensioenpremies ABP en PGGM 3,8 mrd
Totaal / 16,9 mrd

min of meer programmatisch karakter hebben. En ook
daarvoor blijkt sprake te zijn geweest van volume-uitbreiding. Hoe je het ook wendt of keert, er is in het LubbersRuding-tijdperk geen sprake geweest van krimp van het
volume van de collectieve uitgaven, maar van groei. De
mythevorming is wellicht het sterkst geweest bij de collectieve uitgaven voor de gezondheidszorg annex de maatschappelijke dienstverlening. Uit de media zou je al snel de
indruk krijgen dat er op dit gebied sprake is geweest van
een systematische afbraak. In werkelijkheid groeide het
betreffende uitgavenvolume met gemiddeld ruim 2% per
jaar, hetgeen meer is dan je alleen op grand van de
vergrijzing zou verwachten. De daling van de collectieve
uitgavenquote in de periode 1983-1989 valt dan ook voiledig te herleiden tot het eerder genoemde beleid voor loonkosten en uitkeringshoogte in de collectieve sector en niet
tot de ontwikkeling van het uitgavenvolume.
Bezien we vervolgens de voornemens van het nieuwe
kabinet dan moeten we constateren dat die wat betreft de
groei van het uitgavenvolume niet ruimer maar krapperzijn
dan hetgeen in de afgelopen zeven jaar is gerealiseerd.
Uiteraard zijn er binnen de laatste regel van label 1 terreinen waarvoor het voornemen bestaat de volumegroei niet
onaanzienlijk te versnellen. Dit betreft echter kwantitatief
kleinere uitgavencategorieen in de sfeer van het openbaar
vervoer, het milieu en de infrastructuur.
Het is wel essentieel in het oog te houden dat het hier
een vergelijking betreft tussen de realisaties van de twee
vorige kabinetten Lubbers en de voornemens van het
kabinet Lubbers-Kok. De vorige twee kabinetten hadden in
de sfeer van het uitgavenvolume zeer krappe voornemens
doch de realisaties zijn aanzienlijk hoger uitgekomen door
allerlei tussentijdse intensiveringen en overschrijdingen die
niet of onvoldoende zijn gecompenseerd. In de voornemens van het kabinet Lubbers-Kok is hier, per definitie, nog
geen rekening mee gehouden. Er zijn dus twee mogelijkheden: of het nieuwe kabinet gaat de geschiedenis in als
het kabinet dat de groei van het volume van de collectieve
uitgaven neerwaarts wist af te buigen, of we krijgen nog de
nodige opwaartse bijstellingen van het uitgavenvolume.
Mythe 2: De ruimte voor de bij cao overeen te komen
verbetering van de arbeidsvoorwaarden in een bedrijfstak
is gelijk aan de som van de stijging van de arbeidsproduktiviteit van die bedrijfstak en de prijsstijging gezinsconsumptie.
Deze stelling over de loonruimte wordt bij de aanvang
van loononderhandelingen nogal eens verkondigd door
vertegenwoordigers van bonden in sectoren met een sterke arbeidsproduktiviteitsstijging. Illustratief is de opstelling
van de Industriebond FNV, die aan de hand van CPB-prognoses de ruimte voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden becijfert op 6% voor 19902, zijnde 4% stijging arbeidsproduktiviteit en 2% prijsstijging gezinsconsumptie.
Ook deze mythe bevat een kern van waarheid. Het is per
definitie zo dat de arbeidsinkomensquote constant blijft
indien de stijging van de loonsom per werknemer gelijk is
aan de stijging van de produktie per werkende (de arbeidsproduktiviteit) plus de prijsstijging van de produktie. Dit
geldt zowel voor het bedrijfsleven als geheel, als voor een
afzonderlijke bedrijfstak. Deze definitie lijkt op de loonruimteformule die ik als een mythe heb aangeduid, maar
er zijn twee belangrijke verschillen.
Ten eerste is er een verschil tussen de bij cao overeengekomen verbetering van de arbeidsvoorwaarden (de
contractloonstijging) en de loonsomstijging per werknemer.
Kwantitatief belangrijk en ook structureel van aard is de
zogenoemde ‘incidentele loonstijging’, dit is de stijging van
het gemiddelde bruto loon die niet is te herleiden tot de
contractloonstijging. Deze incidentele loonstijging beloopt
in de komende jaren al gauw zo’n 1,5% per jaar. Hoewel

ESB 6-6-1990

deze loonstijgingscomponent als zodanig geen onderdeel
uitmaakt van cao-onderhandelingen, wil dat nog niet zeggen dat hij niet bestaat. Een belangrijk deel van de incidentele loonstijging komt tot stand door wijziging in de samenstelling naar leeftijd en opleiding van het werknemersbestand. Het bestaan van loonschalen die een hoger loon
betekenen naarmate men ouder wordt betekent dat de
stijgende gemiddelde leeftijd van het werknemersbestand,
die op grond van demografische ontwikkelingen wordt
verwacht, automatisch leidt tot een stijging van het gemiddelde loon, die niet tot uitdrukking komt in de contractloonstijging. Datzelfde geldt voor de optredende stijging van het
scholingsniveau van de beroepsbevolking doordat nieuwkomers gemiddeld beter zijn opgeleid dan vertrekkers. De
stijging van het gemiddelde functieniveau die hiermee samen gaat, draagt niet alleen bij aan de stijging van de
arbeidsproduktiviteit maar leidt ook tot een stijging van het
gemiddelde loon, die ook al niet tot uitdrukking komt in de
contractloonstijging. Deze twee componenten samen zijn
al goed voor een trendmatige stijging van het gemiddelde
loon in het bedrijfsleven, bovenop de contractloonstijging,
van krap 1% in de jaren negentig. Daarnaast is van belang
een tendens tot ‘ranginflatie’, door van tijd tot tijd optredende opwaarderingen van functies, terwijl neerwaartse herwaarderingen vrijwel niet voorkomen. Tot slot is er een
relatie met de arbeidsmarktsituatie. Naarmate die ruimer is
wordt er langzamer bevorderd, worden er minder periodieken verstrekt en wordt er lager ingeschaald. In de periode
1979-1985 was de loonstijging van beter opgeleiden hierdoor aanzienlijk geringer dan gemiddeld , hetgeen bijdroeg aan een matiging van de incidentele loonstijging. In
een aantrekkende arbeidsmarkt wordt dat weer gecorrigeerd en zien we het omgekeerde verschijnsel.
Al met al: bij het beslag op de loonruimte mag de
incidentele loonstijging niet worden verwaarloosd.
Het tweede ondeugdelijke punt betreft de gehanteerde
prijsstijging. In de berekening van de arbeidsinkomensquote treffen we de prijsstijging van de produktie aan, maar in
de loonruimteberekening van de vakbeweging wordt de
prijsstijging van de gezinsconsumptie gehanteerd. Op macro-economisch niveau – voor het bedrijfsleven als geheel
– zijn de belangrijkste oorzaken van verschillen tussen
produktieprijsstijging en consumptieprijsstijging de ruilvoetontwikkeling en wijzigingen in de indirecte belastingen.
Laten we er voor het gemak even van uitgaan dat in een
bepaalde periode deze zaken niet spelen. Is het dan zo dat
de arbeidsinkomensquote van een bedrijfstak niet wijzigt
indien de loonsomstijging per werknemer gelijk is aan de
som van de arbeidsproduktiviteitsstijging en de prijsstijging
van de gezinsconsumptie? Het antwoord zou ja zijn als de
prijsstijging van de produktie voor alle bedrijfstakken gelijk
is (en daarmee gelijk aan het macrogemiddelde). Dit valt
nu juist niet te verwachten. Bedrijven die op grond van
technische ontwikkelingen een snelle arbeidsproduktiviteitsstijging kennen, merken dat hun concurrenten dat ook
kennen en ondervinden dat ze de prijzen minder kunnen
verhogen dan het macrogemiddelde. De buit van de technische ontwikkeling kan niet alleen tussen arbeid en kapitaal worden verdeeld, ook de afnemers profiteren. Het
omgekeerde geldt voor bedrijven die door de aard van het
produktieproces een lage arbeidsproduktiviteitsstijging
kennen. Zij kunnen een hogere prijsstijging realiseren dan
gemiddeld. Dit wordt bevestigd door de gegevens over
arbeidsproduktiviteitsstijging en prijsstijging per bedrijfstak
over de periode 1970-1986.
2. NRC, 21 apri!1990.

3. Zie M. van Schaaijk en R. Waaijers, Experimenteel cohortmodel, een verkennende analyse van de wisselwerking tussen relatieve lonen, vraag en aanbod, Onderzoeksmemorandum no. 46,
Centraal Planbureau, oktober 1988.

513

Zo lag in de elektrotechniek de jaarlijkse arbeidsproduktiviteitsstijging ruim 2,5% boven het gemiddelde van het totale
bedrijfsleven maar de jaarlijkse prijsstijging bleef 3% achter.
Voor de chemie was de arbeidsproduktiviteitsstijging ook
ruim 2,5% hoger dan die van het totale bedrijfsleven, maar
de prijsstijging was 3,25% lager dan gemiddeld. Aan de
andere kant van het spectrum vinden we bij voorbeeld de
bouwnijverheid. De arbeidsproduktiviteitsstijging bleef
2,25% achter bij het gemiddelde van het bedrijfsleven, maar
de prijsstijging ging 2,25% boven het gemiddelde uit. Voor
de andere tertiaire diensten bleef de arbeidsproduktiviteitsstijging 1,5% achter bij het gemiddelde maar was de prijsstijging 2% hoger dan het gemiddelde. Het totale beeld voor alle
20 bedrijfstakken samen is dat een hogere arbeidsproduktiviteitsstijging een navenant lagere prijsstijging betekende.
Als u dit allemaal ingewikkeld vindt gaat u maar eens
voor uzelf na wat twintig jaar geleden een televisie kostte
en wat die nu kost, en ga eens na wat u twintig jaar geleden
voorde kapper moest betalen en hoe dat nu zit. Overigens
weet een deel van de vakbeweging ook wel dat de formulering van de loonruimte niet deugt. De ambtenarenbonden
hoor je er nooit over. De arbeidsproduktiviteitsstijging bij de
overheid is (per definitie) nul. Dat zou betekenen dat ambtenaren nooit meer zouden krijgen dan de prijscompensatie, en, als rekening wordt gehouden met de incidentele
loonstijging zelfs minder. Voor de gezondheidszorg en
andere delen van de dienstverlening waar de arbeidsproduktiviteitsstijging zeer gering is, geldt vrijwel hetzelfde.
Waarschijnlijk weet ook de Industriebond FNV het wel
want, zou in de elektrotechniek de loonruimte zoals de
Industriebond die becijfert een aantal jaren achter elkaar
zijn binnengehaald dan zou er nu geen elektrotechnische
industrie meer zijn in Nederland.
Conclusie: de ruimte voor verbetering van collectieve
arbeidsvoorwaarden voor een bedrijfstak kan niet worden
becijferd door de arbeidsproduktiviteitsstijging van die tak
op te tellen bij de prijsstijging van de gezinsconsumptie. In
de eerste plaats moet er rekening mee worden gehouden
dat ook de incidentele loonstijging uit de loonruimte moet
worden betaald. In detweede plaats geldt dat als je de hoge
arbeidsproduktiviteitsstijging van een bedrijfstak hanteert,
je ook de lage prijsstijging van die bedrijfstak moet hanteren. Uiteindelijk levert het allemaal weinig op. Overigens
zou loondifferentiatie niet moeten plaatsvinden aan de
hand van ontwikkelingen per bedrijfstak maar aan de hand
van de tekorten en overschotten voor de diverse deelgroepen op de arbeidsmarkt.

Paradoxen in de economische politick
Naast mythen zijn er ook veel paradoxen in de economische politiek. Met paradox bedoel ik conform Van Dale:
“Stelling of uitspraak die schijnbaar ongerijmd is, doch bij
nader onderzoek waar blijkt te zijn”. Ik wil drie paradoxen met
u door nemen: de eerste gaat over de pensioenfondsen de
andere twee betreffen het begrotingsstelsel van het rijk.
Paradox 1:Als het goed gaat met de nationals economie
gaat het slecht met de pensioenfondsen en als het slecht
gaat met de nationale economie gaat het goed met de
pensioenfondsen.
Bij de berekening van het benodigde vermogen en de
benodigde pensioenpremie van een pensioenfonds spelen
veel verzekeringstechnische zaken, zoals sterftekansen
en invalideringskansen, een rol. Daarnaast zijn er factoren
die nauw samenhangen met de macro-economische ontwikkeling. Dat zijn het beleggingsrendement en de algemene loonstijging. Naarmate het beleggingsrendement hoger
is, kan worden volstaan met een lager vermogen en een

514

lagere pensioenpremie. Naarmate de loonstijging hoger is,
is een hoger vermogen en met een hogere pensioenpremie
nodig. Het verschil tussen beleggingsrendement en loonstijging is de cruciale variabele. Naarmate dat verschil
groter is, kan met lagere vermogens en lagere
pensioenpremiepercentages worden volstaan.
Vanaf 1950 tot en met het begin van de jaren zeventig
was het beleggingsrendement van de pensioenfondsen
systematisch lager dan de jaarlijkse loonstijging. Gemiddeld bleef het daar 3,5% bij achter. In economisch opzicht
was dit de periode van groei en bloei met een toeneming
van het ree’le nationale inkomen van gemiddeld 4 tot 5%
per jaar. De kentering in de economische ontwikkeling in
het midden van de jaren zeventig, toen de economische
groei terugviel naar een trend van 1,5 a 2%, ging gepaard
met een geleidelijke verbetering in de verhouding beleggingsrendement en loonstijging. Vanaf 1977 is het beleggingsrendement systematisch hoger dan de loonstijging.
De magere jaren tachtig waren gouden jaren voor de
pensioenfondsen. Het beleggingsrendement was gemiddeld 6 a 6,5% hoger dan de regelingsloonstijging. Deze
paradox van de pensioenfondsen is geen toeval. Perioden
met een uitbundige economische ontwikkeling geven aanleiding tot hoge reele loonstijgingen. Het beleggingsrendement wordt veel minder beTnvloed door een gunstige economische ontwikkeling, ook omdat de Nederlandse pensioenfondsen weinig in aandelen beleggen en veel in vastrentende waarden.
Bezien door de bril van de economische politiek biedt
deze pensioenfondsenparadox een prachtige mogelijkheid
tegenwicht te geven aan lange golfbewegingen. Als de
pensioenfondsen jaarlijks hun actuariele balans sluitend
zouden houden, zou dit betekenen dat in economisch
gunstige perioden, met een ongunstige verhouding tussen
beleggingsrendement en loonstijging, hoge premie-afdrachten moeten plaatsvinden. Dat valt dan goed op te
brengen en kan zelfs overbestedingstendensen afremmen. In economisch ongunstige perioden daarentegen
zouden de premieafdrachten gering of nihil hoeven te zijn
hetgeen kan bijdragen aan loonkostenmatiging en koopkrachtondersteuning.
In werkelijkheid is het beleid van de pensioenfondsbestuurders anders geweest. Men ging er bij de premiestelling en de becijfering van het benodigde vermogen vaak
van uit dat het beleggingsrendement 4% hoger zou zijn dan
de loonstijging. Als dit vervolgens anders uitpakte, werd het
gat dat ontstond in de actuariele balans niet onmiddellijk
gevuld, maar werd een zeer lange periode uitgetrokken om
het tekort af te dekken omdat men de pensioenpremie niet
te sterk wilde wijzigen. En omdat jaar na jaar niet aan de
rekenveronderstellingen werd voldaan.stapeldende tekorten zich op in de jaren vijftig, zestig en begin zeventig.
Toen medio jaren zeventig een zeer zwakke periode van
economische groei werd ingeluid, stonden de pensioenfondsen er dan ook beroerd voor met omvangrijke tekorten
die nog afgedekt moesten worden. De gunstigere verhouding tussen beleggingsrendement en loonstijging die toen
ontstond, kon niet worden aangewend voor drastische
premieverlaging ter ondersteuning van koopkracht en loonkostenmatiging. In plaats daarvan werd die gebruikt om de
in de bloeiperiode van de economie opgelopen tekorten af
te dekken. Symptomatisch en dramatisch is dat de besparingen van de pensioenfondsen hun top bereikten in het
begin van de jaren tachtig, op het dieptepunt van de
economische crisis, toen gezinnen drastische koopkrachtdalingen moesten doorstaan.
Wat is de moraal van dit verhaal? De huidige benadering
van de pensioenfondsen is soepel voor de actuariele positie maar conservatief voor de pensioenpremie, die wil men
zo weinig mogelijk wijzigen. Een aanpak die gericht is op
een steeds sluitende actuariele balans van de pensioen-

fondsen – in de zin dat tekorten zeer snel moeten worden
weggewerkt, enoverschotteneveneens-verdientdevoorkeur. Dat leidt er niet alleen toe dat de degelijkheid van de
pensioenfinanciering wordt bevorderd maar ook dat de
pensioenfondsen een stabiliserend element worden in de
nationale economie. In economisch gouden tijden hoge
pensioenpremies en in economisch barre tijden lage pensioenpremies. Een dergelijke aanpak leidt ook tot een beter
kostenbewustzijn bij loononderhandelingen. Daarbij wordt
nu de invloed op de pensioenverplichtingen verwaarloosd,
omdat die niet of nauwelijks zichtbaar wordt in wijziging van
de pensioenpremie.
Paradox 2: Met niet doorvoeren van het onderscheid
tussen gewone dienst en kapitaaldienst bij het Rijk leidt
ertoe dat het onderscheid toch op sluipende wijze tot stand
komt, zij het dat de rijksbegroting op den duur vrijwel
uitsluitend zal bestaan uit een gewone dienst en dat de
kapitaaldienst op een kostbare wijze in particuliere handen
is.
Om de paradox te begrijpen moet u zich realiseren dat
de tijdshorizon van het begrotingsbeleid (in het beste geval) 4 a 5 jaar is, overeenkomstig de standaard-zittingsperiode van een kabinet. Bij het kabinetsbeleid bestaat er
altijd een spanning tussen het streven het financieringstekort en de collectieve lastendruk te beperken (of beperkt te
houden) en de wens om op allerlei gebieden de collectieve
voorzieningen in tact te houden of uit te breiden. Die
spanning kan sterk oplopen als er onverwachte overschrijdingen of macro-economische tegenvallers optreden, of
indien in de loop van de tijd nieuwe beleidsprioriteiten naar
voren komen die moeten worden ingepast. In het huidige
begrotingsstelsel vormen constructies in de kapitaalsfeer
een belangrijke uitlaatklep om deze budgettaire spanningen te verminderen. Die constructies leiden echter wel tot
een toenemende begrotingsproblematiek op langere termijn. Dit kan het gemakkelijkst worden gelllustreerd aan de
hand van drie voorbeelden die, ofschoon fictief, typerend
zijn voor de budgettaire praktijk (zie label 2).

label 2. Invloed op budgettaire ruimte van drie constructies
bij kapitaaluitgaven (mid gld), indien die ruimte niet wordt
aangewend voor (extra) reductie van het financieringstekort
jaar
10

1

op den
duur

Verkoop staatsaandelen in
bedrijven 4 maalf 1 mrd
1) Opbrengst verkoop

1

2) Verlies dividend (8%)

0,24

0,32

0,32

0,76

-0,32

-0,32

3) Extra budgettaire
ruimte (1-2)
Privatisering kred/etverlening
ad / 4 mrd (rente 9%,

annufteit, looptijd 20 jr.)
1) Minder kredietverlening
2) Minder ontvangen rente
en aflossing
3) Extra budgettaire
ruimte (1-2)

4

4

4

1,11

3,94

8,8

2,89

0,06

-4,8

2

0,66

2
1,98

2
5,5

1,34

0,02

-3,5

Jaarlijks/2 mrd investeringen
gaan leasen (levensduur kap.

goed25jaar, rente 10%,jaarlijks vast leasebedrag)
1) Lagere investeringsuitg.
2) Lease vergoeding
3) Extra budgettaire
ruimte (1-2)

ESB 6-6-1990

Het eerste voorbeeld. De staat verkoopt vier jaar lang
jaarlijks / 1 mrd aan aandelenbezit. Daartegenover staat
dat er ook geen dividend meer wordt ontvangen. Op een
termijn van vier jaar is de derving van dividenden kleiner
dan de opbrengst van de laatste tranche verkochte aandelen. Nadat alles is verkocht resteert er echter een permanent verlies aan dividendopbrengsten.
Hetzelfde patroon doet zich voor als het Rijk besluit het
verstrekken van kredieten te privatiseren. Binnen een vierjaarsperiode levert dit een aanzienlijke en een vrij pijnloze
verruiming van het budget op. Op den duur is er echter
sprake van een aanzienlijke verslechtering, omdat niet
alleen geen aflossingen meer worden ontvangen maar ook
geen rentevergoeding meer.
Het derde voorbeeld heeft betrekking op overheidsinvesteringen. Een bedrag van / 2 mrd wordt niet meer zelf
geTnvesteerd maar geleased. Op een termijn van een tot
vier jaar ontstaat extra budgettaire ruimte, op den duur
wordt de budgettaire ruimte juist kleiner.
Gemeenschappelijk kenmerk van de voorbeelden is dat
een budgettairvoordeel op korte termijn wordt gerealiseerd
ten koste van een budgettair nadeel op langere termijn, dat
soms aanzienlijk groter is. Zouden die korte termijn budgettaire voordelen worden aangewend om de (groei van
de) staatsschuld te beperken dan zou het beeld voor de
langere termijn veel minder ongunstig worden omdat er
dan ook sprake is van minder rentebetalingen op de staatsschuld. De praktijk tot nu toe is echter dat die voordelen
worden aangewend of om andere uitgaven te financieren,
of om ombuigingen te ontgaan, of om lastenverzwaring te
voorkomen, of om lastenverlichting te financieren. Anders
gezegd om het budgettaire plaatje sluitend te maken en
niet om de staatsschuld te beperken.
Het is niet verrassend dat verkoop van aandelenbezit op
grote schaal heeft plaatsgevonden en nog plaats zal vinden. Hoewel deze verkoop ook verdedigd kan worden met
een bepaalde filosofie over de economische orde is het
budgettaire korte-termijnaspect zo aantrekkelijk dat politic!
met begrotingsproblemen ongeacht de politieke kleur de
mogelijkheid graag zullen benutten.
Zeer massief is ook de beperking van kredieten geweest.
In 1986 werd nog voor een bedrag van / 9 mrd aan kredieten
verstrekt, vooral voor de sociale woningbouw, volgens de
begroting 1990 moet dat dit jaar / 1,5 mrd zijn. Dit heeft dus
zeer aanzienlijk bijgedragen aan de verlichting van de budgettaire problematiek van het vorige kabinet. Het zelfstandig
lenen door woningbouwcorporaties betekent echter ondanks
de 50% rijks- en 50% gemeentegarantie, een rentevoet die
ca. 0,5% hoger is. Die hogere rente betekent een hogere
kostprijshuur en leidt daarmee ook tot hogere door het rijk te
verschaffen exploitatiesubsidies.
Bij de investeringsuitgaven van het rijk neemt het belang
van financiele constructies ook toe. Het eerst en het meest
vergaand, gebeurde dit bij de Rijksgebouwendienst. De
daar ontstane begrotingsproblemen gaven aanleiding het
investeringsbudget te verlagen, bestaande rijksgebouwen
te verkopen en met de vrijkomende middelen te gaan
leasen en huren. Op deze wijze kon het bouwvolume op
korte termijn worden vergroot binnen het bestaande budget. Voor nieuwe intensiveringen lijkt het inmiddels standaard leaseconstructies toe te passen, ook als het om
permanente huisvesting gaat. Het valt moeilijk in te zien dat
voor het rijk lease bedrijfseconomisch voordelig is bij permanente huisvestingsdoeleinden. Het rendement dat beleggers eisen bij dit type lease ligt altijd hoger dan het
rendement op gemakkelijk verhandelbare staatsobligaties.
Ook bij Verkeer en Waterstaat mag dit soort constructies
zich verheugen in een toenemende populariteit. Voor tunnels en oeververbindingen lijkt financiering met privaat
kapitaal de norm te zijn. Hoewel het duidelijk is dat door
middel van dit type constructies op korte termijn meer kan

515

warden gebouwd binnen het bestaande budget, is hel te
verwachten dat belastingbetalers en automobilisten uiteindelijk duurder uit zijn.
Hef huid/ge begrotingsstelsel inspireert tot het elimineren van kredieten, het verkopen van staatsbezit en het
omzetten van investerings’budgetten in lease- en huurbudgetten, ook als dat bedrijfseconomisch niet verstandig is.
Korte termijn budgettaire voordelen kunnen worden uitgeruild tegen lange termijn budgettaire nadelen, hetgeen een
(te) grate verleiding vormt voor kabinetten in budgettaire
problemen. Zolang er begrotingsproblemen zijn mag worden verwacht dat deze tendens zich doorzet. In de sfeer
van de investeringen en investeringsbijdragen zijn er nog
ruime mogelijkheden en de creativiteit van ambtenaren en
politic:’ is groot om allerlei andere motieven dan het korte
termijn budgettaire voordeel aan te voeren.
Na dit verhaal mag u redelijkerwijs verwachten dat ik
eindig met een gloedvolle aansporing om ook op de rijksbegroting het stelsel van gewone dienst en kapitaaldienst in te
voeren. Dat doe ik niet want ik heb nog een tweede paradox.

tair probleem . Dat er daarna nog 27 jaar lang een rekening
komt, die zelfs wat groter is dan volgens een louter bedrijfseconomische berekening, is voor iemand met een optimistische levensinstelling een kwestie van later zorg.
Wat is dan de oplossing van het probleem? Het systeem
dat we nu hebben deugt niet en het door velen voorgestane
alternatief deugt ook niet. De budgetnormering doet denken aan Odysseus die zich vastklinkt aan de mast, en
onder verlokking van de sirenen er vervolgens alles aan
doet om zich te ontworstelen. Politici gesteund door inventieve ambtenaren hebben echter meer kans dan Odysseus
om zich te ontworstelen en zullen bij ieder begrotingsstelsel
snel de zwakke plekken weten te vinden.
Het zal dus wel kiezen worden tussen twee kwaden,
hoewel op beide stelsels amenderingen mogelijk zijn die
de schade kunnen beperken. Het voert te ver om daar nu
op in te gaan. Bovendien mag de oplossing geen mythe
zijn, geen paradox en geen taboe en valt dus buiten het
kader van deze oratie.

Paradox 3: Invoering van het onderscheid tussen gewone dienst en kapitaaldienst bij het Rijk leidt niet tot een
zuivere bedrijfseconomische besluitvorming over de kapitaaluitgaven, doch tot een bovenmatige toeneming ervan.
Waarom deze paradox? Het eerste argument ligt in de
politiek-psychologische sfeer. Ministers en staatssecretarissen hebben een zekere dadendrang en willen in hun
bewindsperiode iets tot stand brengen. Grote investeringsprojecten en woningbouwprogramma’s zijn daarvoor bij
uitstek geschikt. Met brengt lieverzelf iets groots tot stand
dan dat men dat overneemt van een voorganger of overlaat
aan een opvolger. Het is niet voor niets dat bewindslieden
vaak heiend, linten knippend en anderszins openend in de
pers verschijnen, en nooittergelegenheid van het overmaken van het salaris aan ambtenaren (om eens een veel
grotere uitgavencategorie te noemen). De huidige rem op
investeringsprojecten – de voile budgettaire last moet in de
regeerperiode worden gedragen – komt in een stelsel met
gewone en buitengewone dienst te vervallen, aangezien
slechts de afschrijving en de rentelasten binnen de gewone
dienst moeten worden gedekt. Het grootste deel van de
kosten komt ten laste van toekomstige begrotingen van
vele ambtsopvolgers.
Belangrijker dan dit politiek-psychologische aspect is
het macro-economische aspect. Het feit dat in een stelsel
van gewone dienst/kapitaaldienst de lasten van een investeringsuitgaaf over een lange periode (zeg 30 jaar) worden
uitgesmeerd, betekent nog niet dat ook de macro-economische effecten zich zo laten uitsmeren. De gevolgen van
een investering voor produktie, werkgelegenheid enzovoort komen snel en duren kort. En die tijdelijke gunstige
macro-economische effecten leiden ook tot tijdeljke budgettaire voordelen door extra belastingopbrengsten en lagere werkloosheidsuitkeringen. Die voordelen komen tot
uitdrukking in de gewone dienst. En omdat de belastingdruk in Nederland hoog is zijn die ‘inverdieneffecten’ ook
aanzienlijk. Modelberekeningen geven aan dat ze in de
eerste drie jaar zelfs groter zijn dan de afschrijvings- en
rentelasten van het investeringsproject. Anders gezegd:
het saldo op de gewone dienst verbetert door het realiseren
van een investeringsproject in de eerste drie jaar in plaats
van dat het verslechtert. Daarna ebt dit effect weg en slaat
zelfs enigszins om, en is de benodigde dekking om de
gewone dienst sluitend te houden wat groter dan de renteen afschrijvingslasten van het investeringsproject4. Zo’n
begrotingsstelsel is uiteraard een paradijs voor bewindspersonen met dadendrang en investeringslust. Zij zullen
bij de minister van Financien aanvoeren dat honorering van
een investeringsproject voor de eerstkomende 3 jaar een
budgettaire meevaller betekent in plaats van een budget-

Taboes in de economische politick

516

De economische politiek kent ook taboes. En met taboe
bedoel ik dan, opnieuw overeenkomstig Van Dale “waarover
(volgens de sociale conventie) niet gesproken mag worden”.
Het taboe dat ik aan de orde wil stellen heeft te maken
met de loonvorming, is al vrij oud maar nog springlevend
en nauwelijks bekend bij het grote publiek. Dat het zo’n
sterk taboe is komt omdat zowel werkgeversorganisaties
als werknemersorganisaties het 100% over de kwestie
eens zijn. En dat komt zo weinig voor dat ook een kabinet
zich wel tien keer zal bedenken voordat het dat taboe
doorbreekt. Het betreft de algemeen-verbindendverklaring
van cao’s. Voordat ik uitleg wat dit inhoudt eerst enkele
opmerkingen over de loonontwikkeling.
De afgelopen vijf jaar is het aantal banen met bijna
600.000 toegenomen ofwel met gemiddeld 2% per jaar. Dit
is een absoluut record in de naoortogse economische geschiedenis. Dit was niet zozeer het gevolg van de ontwikkeling van de wereldhandel. Die nam met 5% per jaar toe,
hetgeen in historisch perspectief niet uitbundig is. De reele
groei van het nationale inkomen beliep krap 3%, hetgeen niet
slecht is maar aanzienlijk minder dan in de jaren vijftig en
zestig. De cruciale factor was de zeer gunstige ontwikkeling
van de arbeidskosten sinds het begin van de jaren tachtig .
Vandaag de dag moeten we constateren dat er weer een
versnelling is opgetreden van de loonkostenstijging en we
kunnen voor de nabije toekomst niet gerust zijn. Dit terwijl er
zich jaarlijks 50.000 meer nieuwkomers op de arbeidsmarkt
melden dan dat er vertrekkers zijn, terwijl er nog circa
600.000 personen zijn met een werkloosheidsuitkering, en
terwijl er meer dan 800.000 personen zijn met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Een belangrijke vraag is dan hoe
het mogelijk is dat ondanks een groot overschot aan arbeid
de reele loonkosten versneld dreigen te stijgen. Er zijn twee
typen verklaringen met verschillende consequenties voor de
economische politiek.
De eerste verklaring ziet de loonontwikkeling als de
uitkomst van een marktproces. Aantrekkende lonen zijn
een uitdrukking van schaarsteverschijnselen. In deze ge4. Dit is op basis van een gemiddelde overheidsinvestering. Indien

de investering leidt tot het wegnemen van een knelpunt voor de
economische ontwikkeling kan er ook op langere termijn sprake
zijn van ‘inverdieneffecten’

.5. Bij een permanente verhoging van het investeringsniveau is
die termijn nog langer.
6. Voor een uitvoeriger beschouwing over de naoorlogse werkgelegenheidsontwikkeling zij verwezen naar de inleiding van het
Centraal Economisch Plan, 1989.

dachtengang lijkt de arbeidsmarkt alleen maar ruim. Met
grote bestand werklozen en arbeidsongeschikten oefent
geen neerwaartse invloed uit op de loonontwikkeling, of
omdat ze naar het oordeel van de werkgever ongeschikt
zijn om tegen het geldende loon in dienst te worden genomen, of omdat ze niet bereid zijn om tegen het passende
loon aan de slag te gaan. Met andere woorden: het aanbodoverschot is niet effectief en bestaat alleen op papier.
In deze gedachtengang heeft het weinig zin om op te
roepen tot loonmatiging want dat lukt niet duurzaam tegen
de marktkrachten in. De opties voor het beleid liggen dan
vooral in de sfeer van het verbeteren van de geschiktheid
(werkervaringsplaatsen, scholing), verlaging van minimumloon of minimumloonkosten, versobering van het uitkeringsregime, en dwangmaatregelen voor uitkeringsgerechtigden en werkgevers. Die opties hebben echter grote
beperkingen of bezwaren en liggen deels in de taboesfeer.
Een alternatieve verklaring ligt in de sfeer van de loonvorming. In deze tweede gedachtengang is een groot deel
van de werklozen en arbeidsongeschikten wel geschikt en
bereid om aan de slag te gaan doch onttrekt de loonvorming zich in belangrijke mate aan de wetten van vraag en
aanbod zoals die op goederenmarkten werkzaam zijn. Dit
omdat in de Nederlandse verhoudingen de lonen voor een
groot deel van de arbeidsmarkt in monopolistische verhoudingen tot stand komen, in onderhandelingen tussen collectieven van werkgevers en werknemers (de collectieve
arbeidsovereenkomst). Deze monopolistische wijze van
loonvorming wordt nog versterkt doordat de overheid een
cao algemeen-verbindend verklaart indien die cao-bepalingen gelden voor een belangrijke meerderheid van de in
een bedrijfstak werkzame personen7. Dit betekent dat nietgeorganiseerde werkgevers en werknemers niet vrij zijn
om de arbeidsvoorwaarden overeen te komen die ze zelf
willen, maar dat ze verplicht zijn de cao na te komen die de
wel-georganiseerden hebben gesloten.
Indien de werknemersorganisaties, al dan niet onder
druk van de achterban, de belangen van de werknemers
zwaarder laten wegen dan die van de werklozen, dan wordt
in een systeem van monopoloTde loonvorming een hoger
loonkostenniveau gerealiseerd dan overeenkomt met de
wetten van vraag en aanbod. In dat geval zal door de
werknemersorganisaties vooral worden gestreefd naar
cao’s met een minimumkarakter en zal de algemeen-verbindendverklaring worden gevraagd om te voorkomen dat
niet-georganiseerde werkgevers de georganiseerden concurrentie kunnen aandoen door lagere loonkosten. De
monopolistische loonvorming leidt dan tot een onnodig
hoog werkloosheidsniveau en het is niet zo zeer de werkloosheid die de loonontwikkeling bepaalt maar de ontslagkans van de reeds werkenden, in combinatie met het
alternatief dat ze dan te wachten staat8. De loonontwikkeling wordt gematigd als de ontslagkans stijgt, en als de
ontslagkans afneemt versnelt de loonontwikkeling. Deze
benadering kan verklaren waarom begin jaren tachtig de
lonen sterk werden gematigd terwijl ze nu – bij vrijwel
hetzelfde werkloosheidsniveau en een veel hoger aantal
personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering – weer
aantrekken. Destijds stonden de banen van reeds werkenden op het spel, nu zijn die niet in het geding9. Deze
verklaring van de aantrekkende loonstijging leidt tot andere
beleidsopties. Cruciaal is dan meer concurrence bij de
loonvorming waardoor het arbeidsoverschot een grotere
invloed kan uitoefenen.
De vraag die zich voor de overheid voordoet is of het
automatisch algemeen-verbindend verklaren van cao’s
niet moet worden heroverwogen. Die vraag wordt zeer
actueel, indien de regering de loonkostenstijging als bovenmatig of onverantwoord kwalificeert. Het is immers
bizar om de contractvrijheid van niet gebonden partijen in
het bedrijfsleven te schrappen en ze van regeringswege te

ESB 6-6-1990

verplichten tot een loonkostenstijging die door de regering
zelf als bovenmatig of onverantwoord wordt beschouwd.
Hoewel werkgevers- en werknemersorganisaties het algemeen verbinden verklaren van bedrijfstak-cao’s als een
verkregen recht beschouwen, verplicht de wet de minister
er niet toe. De tekst van de wet zegt slechts dat de minister
het ‘kan’, niet dat hij het moet. Uit de Memorie van Toelichting en de Memorie van Antwoord blijkt dat er onder andere
geweigerd zal worden indien de verbindendverklaring in
strijd zou zijn met het algemeen belang10. Overigens zal
alleen al de mededeling dat geen algemeen-verbindendverklaring volgt als de loonkostenstijging bovenmatig is,
een heilzame werking kunnen hebben op het loononderhandelingsproces. Werkgeversorganisaties worden zonder algemeen-verbindendverklaring van cao’s bedreigd
met ledenverlies. Niet aangesloten zijn biedt dan immers
de mogelijkheid om voordeliger arbeidsvoorwaarden te
bedingen. De vakbeweging zal evenzeer hechten aan
algemeen-verbindendverklaring omdat men anders geen
grip meer heeft op de arbeidsvoorwaarden in kleinere
bedrijven.
Nu wordt me in informele discussies wel tegengeworpen
dat het algemeen-verbindend verklaren van cao’s ook belangrijke voordelen heeft. In de eerste plaats is er het
algemene argument van rust in de arbeidsverhoudingen
(“geen Amerikaanse toestanden”). Daarvoor neb ik wel
begrip, maar slechts tot op zekere hoogte. Als die rust
bijdraagt aan een te sterke loonkostenstijging en aan de
handhaving van het grote aantal inactieven, dan is het wel
een zeer duur betaalde rust. Een tweede meer specifieke
tegenwerping die ik aantref is dat de cao naast de loonkosten ook allerlei andere zaken regelt, waarvoor het goed is
dat niet-georganiseerde werkgevers zich daar ook aan
moeten houden. Het betreft bij voorbeeld afspraken over
collectieve financiering van scholingsfondsen en over het
in dienst nemen van zwakkere groepen. Dat is een sterk
argument. Het is echter niet zo dat algemeen-verbindendverklaring een alles of niets zaak is. De wet zegt dat de
minister bepalingen van een cao verbindend kan verklaren.
Bepalingen die hij strijdig acht met het algemeen belang en dat zijn zeker de bepalingen die naar het oordeel van
de regering leiden tot een onverantwoorde loonkostenontwikkeling – mag hij niet algemeen-verbindend verklaren. In
de Memorie van Antwoord van destijds is immers toegezegd “Omdat tot verbindend verklaring niet wordt overgegaan alvorens de betreffende bepalingen der collectieve
arbeidsovereenkomst door de minister aan het algemeen
belang zijn getoetst”11. Die toezegging heeft nog steeds
acutaliteitswaarde lijkt mij.

G. Zalm
7. Fase noemt de mogelijkheid van weigering van algemeen
verbindend verklaring “een vrij theoretische mogelijkheid”, op.cit.,
biz. 29.

8. Zie bij voorbeeld F. Huizinga en F. Schiantarelli, Insiders-outsiders and memberships rules: the effects on employment and wage
bargaining, mimeo, Boston University, 1988; en G.M.M. Gelauff
e.a. Towards an analysis of tax effects on labour market and
allocation, a micro/macro approach, Research Memorandum nr.
68, Centraal Planbureau, april 1990.

9. In Freia/Kompas 1989 is naast de gebruikelijke variabelen
(waaronder de werkloosheidsomvang) in de loonvergelijking opgenomen de groei van de werkgelegenheid. In het bedrijfstakkenmodel Athena is het ‘insider-outsider’ aspect aangegeven door het
niveau van de arbeidsinkomensquote als variabele in de loonvergelijking toe te voegen. Zowel de ontwikkeling van de werkgelegenheid als het niveau van de arbeidsinkomensquote zijn proxies
voor de ontslagkans van de werkenden.
10. Zie Schuurmans en Jordens, Memorie van Toelichting bij een
Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren
van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten, editie
40-I, biz. 47/48,
11. Idem, biz. 40.

517