Jaarlijks wordt er in de EG 160 tot
165 miljoen ton graan geproduceerd.
Hiervan is 45 procent tarwe, 30 procent
gerst en 15 procent maTs. De vraag naar
granen in de Gemeenschap is Jaarlijks
135 tot 140 miljoen ton graan. Ruim 60
procent hiervan gaat naar de veehouderijsector als krachtvoeder voor pluimvee, varkensen rundvee. Voordedirecte consumptie, voornamelijk brood, is
circa 35 miljoen ton nodig, ofwel 25
procent van de totale interne afzet. De
afzet naar de industrie, onder andere
Graan is in zeker opzicht goed ver- staande instrumentarium wordt ge’inte- voor de alcohol- en zetmeelbereiding,
gelijkbaar met water; het is essentieel greerd en waarmee het markteven- is 10 miljoen ton (7,5 procent van de
voor onze dagelijkse behoefte en dus wicht, in specifieke betekenis, kan wor- interne afzet). Een klein deel, circa 4
zeer waardevol (value in use), maar het den hersteld. We sluiten het artikel af procent, wordt in de akkerbouwsector
is in de westerse wereld veelal in over- met een discussie over strategische zelf gebruikt als zaaizaad. We kunnen
vloed aanwezig en daarom weinig keuzen en enkele conclusies.
dus concluderen dat circa tweederde
waard (value in exchange). Het is het
van interne afzet in de landbouwsector
klassieke verhaal van de waardeparaplaatsvindt.
dox1 dat ons tegenwoordig in een nieuDe graanexport van de GemeenDe EG-graanmarkt
we variant indringend bereikt via de teschap was in het laatst bekende oogstlevisie. Met enige regelmaat zijn er
jaar (1988/89) 36 miljoen ton. Daar tebeelden van stervende mensen in AfriDe granen vervullen een spilfunctie genover stond een import van 4 miljoen
ka, maar ook elders, bij gebrek aan in het Europese landbouwbeleid. Ze ton, zodat per saldo 32 miljoen ton
voldoende graan terwijl wij in de wester- zijn niet alleen het belangrijkste akker- graan werd geexporteerd. Ten opzichte
se wereld regelmatig getuige zijn van bouwgewas, maar ook een belangrijke van voorafgaande jaren is dit een stijInternationale handelsconflicten en ook inputfactor voor de veehouderijsector. ging met 10 miljoen ton. Ook voor het
protesterende akkerbouwers als gevolg Het niveau van de graanprijs is dan ook lopende seizoen mag een nerto graanvan grote invloed op de prijzen, kosten export van 30 miljoen ton worden vervan een sterk overvoerde graanmarkt.
Het EG-graanprobleem lijkt een en inkomens in de landbouw.
wacht. Uit de voorgaande cijfers zou
In de EG wordt de graanprijs onder- kunnen worden geconcludeerd, dat de
schoolvoorbeeld van een markt waarop
het aanbod groter is dan de vraag en steund door een combinatie van inter- Europese graanmarkt in evenwicht is
waar het evenwicht eenvoudig moet ventie- en drempelprijzen. In theorie gezien vraag en aanbod, maar daarbij
worden hersteld. Prijsdaling en sane- worden deze afgeleid van de richtprijs: moeten ten minste twee kanttekeninring zijn in een door de markt gestuurde de gewenste graanprijs in het grootste gen worden geplaatst. In de eerste
sector het gebruikelijke medicijn. Voor tekortgebied (Duisburg). Wanneer de plaats betaalt de EG voor elke ton te
een markt die in Europa en elders in de interne marktprijs onder het interventie- exporteren graan een fors bedrag aan
wereld wordt gekenmerkt door over- prijsniveau dreigt te geraken, kan het restituties (subsidies) om het prijsverheidsingrijpen, roept een dergelijke graan ter interventie worden aangebo- schil met de wereldmarkt te kunnen
constatering meer vragen op dan ze den tegen de interventieprijs. Gei’mpor- overbruggen. In 1989 was dit circa
beantwoordt. Wat ‘evenwicht’ op de teerd graan wordt belast met een varia- / 200 per ton graan, ofwel circa 50 prograanmarkt is wordt ingegeven door bele heffing waarmee het verschil tus- cent van de prijs die door de akkerboustrategische keuzen, bepaald door ver- sen de wereldmarktprijs en de drempel- wer wordt ontvangen. In 1989 belopen
langens en verwachtingen omtrent de prijs wordt overbrugd. Ten einde de in- de uitgaven hiervoor circa 7,5 miljard
terventie van granen in de Gemeen- gulden. Een tweede kanttekening die
mogelijkheden nu en in de toekomst.
In dit artikel zullen we inzicht geven schap op grote schaal te voorkomen, we hierbij moeten maken is het feit dat
in de structuur en de werking van de wordt Europees graan met behulp van de jaarlijkse produktie van granen in de
EG-graanmarkt, recente ontwikkelin- restituties – subsidies ter overbrugging EG, als gevolg van stijgende kilogramgen in het beleid en de bijdrage daarvan van het prijsverschil tussen de wereld- opbrengsten per hectare, toeneemt teraan de oplossing van de problematiek. markt en dat in de Gemeenschap – op wijl de vraag in de EG vrijwel constant
Voorts zal een eenvoudige maatregel de wereldmarkt afgezet (zoals weerge- is. In het verleden is deze stijging ongeveer 2,5 procent per jaar geweest. Er
worden uitgewerkt, waarbij het be- geven in de figuur).
zijn indicaties dat dit tempo van produktiestijging, mede doorde graanprijsverlaging sedert 1983, enigszins afneemt2.
Figuur. Basisprincipe van de EG-graanmarktordening
Het bestaande ‘evenwicht’ is derhalve slechts mogelijk dank zij hoge en
Richtprijs t
toenemende lasten voor het EG-budDrempelprijs
get. Dit heeft binnen de EG tot spanningen geleid, maar ook op het internatioEG-marktprijs
nale vlak, waar graanexporterende lanInterventieprijs
den als de Verenigde Staten, Canada
en Australie de concurrentie van de EG
Wereldmarktprijs
Wereldmarktprijs
als ‘unfair’ beschouwen.
EG-graanbeleid:
marktbeheer of
strategische keuzen?
1. A. Smith, The wealth of nations, Penguin
Bron: Ser-Advies 90/05; Landbouwbeleid en de GATT, biz 14.
382
Books Ltd, Harmondsworth, 1974, biz. 131.
2. J.C. Blom, An evaluation of EC cereal
policy instruments, te verschijnen.
De Europese graanteelt
In de EG-12 wordt 68 miljoen hectare
akkerbouwgrond geexploiteerd, waarvan ruim de helft (35 miljoen hectare)
met granen wordt beteeld. Twintig procent van het akkerbouwareaal wordt
beteeld met ruwvoeders. Europees gezien zijn gewassen als aardappelen,
suikerbieten, oliezaden en peulvruchten minder belangrijk (minder dan 15
procent van het areaal). Van het overige
akkerbouwareaal wordt ongeveer 10
procent als braak opgegeven. Uit deze
cijfers wordt de dominante positie van
de graanteelt in het totale Europese
bouwplan nog weer eens duidelijk.
Voorts wordt duidelijk dat de sedert
1983 van kracht zijnde produktiebeperkende maatregelen in de melkveehouderij invloed zullen hebben opde akkerbouwproduktie, omdat een aanzienlijk
deel van het akkerbouwareaal wordt
gebruikt voorde produktie van ruwvoeders bestemd voorde rundveehouderij.
In Nederland liggen de verhoudingen
wezenlijk anders. Circa een kwart van
het akkerbouwareaal wordt voor de
graanteelt gebruikt en 30 procent voor
de teelt van voedergewassen. De aardappel- en suikerbietenteelt zijn in Nederland van veel groter belang dan elders in de EG-12; ruim 40 procent van
het areaal wordt daarmee in Nederland
beteeld.
In vergelijking met andere gebieden
in de wereld is de Europese graanteelt
kleinschalig en intensief. De 75 procent
kleinste graantelers in de EG-12 hebben gemiddeld minder dan 3 hectare
graan. Deze groep graantelers heeft
een produktie-aandeel van circa 20 procent. De 25 procent grootste graantelers, met een produktie-aandeel van 80
procent, hebben een gemiddeld graanareaal van 20 hectare3. De hectareopbrengsten liggen in de EG voortarwe
beduidend hoger dan in de VS, Canada
en Australia Voor maTs, het belangrijkste voedergraan op wereldniveau, ligt
het produktieniveau per hectare in de
EG ongeveer op dat van de VS.
Problematiek en oplossingen
Uit het voorgaande kan worden opgemaakt dat de problematiek uit een
aantal elementen bestaat. Zo is er
sprake van een groeiend aanbod in
een verzadigde markt, waar de extra
afzet met hoge kosten gepaard gaat
en tot Internationale handelsconflicten
leidt. De produktiestructuur is overwegend kleinschalig en intensief, hetgeen zorgelijk is gezien de concurrentiekracht van de sector en de nadelige
effecten van intensieve teelten op het
milieu.
ESB 25-4-1990
label. Berekening van de effecten van een budget-neutrale oplossing voor de
Europese landbouwproblematiek. Deelnemers A en B participeren in een braakleggings- resp. extensiveringsregeling a
Deelnemer A
Graanproduktie
Geldopbrengsten
Hectaretoeslag
Besparing door:
braak
extensivering
Totaal
Prijseffect
Idem per ton graan
Deelnemer B
Niet-deelnemer
360 ton
360 ton
450 ton
/ 144.000
/ 144.000
/ 27.000
/ 180.000
/ 27.000
/ 14.000
/ 24.000
/ 185.000
/ 195. 000
/ 180. 000
3 procent
8 procent
/540
0 procent
/510
/400
a. In het voorbeeld wordt uitgegaan van een Nederlandse graanteler met 60 hectare graan. De gemiddelde
kilogramopbrengst is 7,5 ton per hectare. De interventieprijs is / 400 per ton en hiervan wordt bij deelname
75% vergoed. Een deelnemer dient zijn produktie met 20% in te krimpen. Verondersteld is verder dat een
akkerbouwer circa / 200 bewerkingskosten heeft voor een hectare braak, terwijl voorts rekening is
gehouden met een ‘slippage’-effect van 0,33 procent. Wanneerde produktie met 20 procent wordt vertaagd,
is een reductie van kunstmest en gewasbeschermingsmiddelen mogelijk van 50 procent.
Door de Raad van Europese landbouwministers zijn de graanprijzen vanaf 1984 reeel verlaagd. In Nederland
komt de reele graanprijsdaling neer op
ongeveer 5 procent per jaar over de
periode 1984-1988. Dit beleid is in feite
tot 1991/92 vastgelegd door het stabilisatorenbesluit van de Raad in april
1988. Daarbij is afgesproken dat de
interventieprijzen voor granen in het
volgende seizoen met 3 procent worden verlaagd wanneer de produktiedrempel van 160 miljoen ton in dit seizoen wordt overschreden. Essentieel is
dat dergelijke afspraken ook voor oliezaden en peulvruchten zijn gemaakt,
waardoor het uitwijken naar die gewassen voor akkerbouwers niet langer aantrekkelijk is. In de jaren daarvoor zijn ze
omgeschakeld naar deze gewassen
waardoor het graanareaal in die periode is afgenomen. Het beleid gericht op
prijsverlaging heeft het de EG mogelijk
gemaakt om haar marktaandeel internationaal te vergroten, door in te spelen
op de aantrekkende tarwemarkt in
1988/89. De verwachte vergroting van
de interne afzet op de voedermarkt door
verdringing van gei’mporteerde graanvervangers is uitgebleven doordat internationaal de prijzen voor voedergranen
en daarmee die voor graanvervangers
sterk onder druk hebben gestaan, terwijl ook de dollarkoers een aanzienlijke
daling heeft doorgemaakt ten opzichte
van de Europese munten. Dit gecombineerde effect was in feite aanzienlijk
groter dan de graanprijsdaling in de EG.
Voorts heeft dit beleid er toe geleid
dat de inkomens in de akkerbouw onder
druk zijn gekomen. In welke mate dit het
geval is blijkt niet direct uit de jaarlijkse
boekhoudgegevens van landbouwbedrijven, omdat de uitkomsten in de akkerbouwsector altijd sterk door de
weersomstandigheden worden beTn-
vloed. Uit een modelstudie4 blijkt dat
wanneer de reele prijsdaling substantieel de produktiviteitsstijging per hectare
overtreft, de inkomens in deze sector en
met name op de gespecialiseerde
graanbedrijven, sterk onder druk komen. Gezien de marktordening voorfabrieksaardappelen – een grondstof
voor de produktie van aardappelzetmeel, waarvan de prijsontwikkeling is
gekoppeld aan die van granen – komen
ook de bedrijven die van dit gewas afhankelijk zijn in de problemen. In Nederland vinden we enkele honderden
gespecialiseerde graanbedrijven in het
Groningse Oldambt en in de Veenkolonien zijn enkele duizenden akkerbouwers afhankelijk van fabrieksaardappelen. Uit de eerder genoemde modelstudie blijkt eveneens dat het gevoerde
beleid tot forse inkomensvoordelen
voor de consument of andere landbouwsectoren leidt.
Omdat niet wordt verwacht dat door
het voeren van een strak prijsbeleid het
evenwicht op de Europese graanmarkt
kan worden hersteld zijn enkele flankerende maatregelen genomen om de
produktie verder te beperken. Zo is er
een regeling voor het braken, niet betelen, van akkerbouwareaal en een regeling die de extensivering van de produktie stimuleert. Beide regelingen gaan uit
van vrijwillige deelneming door de akkerbouwers die een vergoeding krijgen
wanneer ze aan een van beide programma’s deelnemen. Deze vergoedingen worden nationaal vastgesteld
binnen door de Commissie gestelde
grenzen. De deelname aan deze programma’s is gering omdat de vergoe3. Vgl. J.C.BIom, Graanbeleid: alternatieven
in perspectief, Onderzoekverslag 38, LEI,
DenHaag, 1988, biz. 66-86.
4. Idem.
383
dingen in veel lidstaten laag worden
vastgesteld5.
Door het niveau van de premies voor
braak dan wel extensivering binnen de
hele EG aan de lidstaten op te leggen
kunnen deze regelingen effectief worden gemaakt. Dit zou bij voorbeeld kunnen aan de hand van de interventieprijs
en het regionale gemiddelde van de
kilogramopbrengsten per hectare voor
graan. Wanneer we uitgaan van een
vermindering van de graanproduktie
met 20 procent door een deelnemende
akkerbouwer en een premie gebaseerd
opdriekwart van de interventieprijs, dan
zou deze maatregel bij een volledige
deelname de EG 9,0 miljard gulden
kosten. Dit is ongeveer gelijk aan de
besparingen op restituties en kosten
voor interventie en derhalve budgetneutraal. Een akkerbouwer die aan een
dergelijke regeling deelneemt zal een
inkomenseffect ondervinden dat overeenkomt met een prijsstijging van 3 tot
8 procent afhankelijk van de weg die hij
kiest voor produktievermindering. In het
algemeen mag worden verwacht dat
onder deze voorwaarden extensivering
voor hem aantrekkelijker is dan braak
(zie de tabel).
Strategische keuzen
Uit het voorgaande blijkt dat er een
budgetneutrale aanpassing van bestaande maatregelen mogelijk is waardoor de produktie wordt beperkt en de
inkomens van de akkerbouwers worden veiliggesteld. Bijkomende voordelen zullen zijn dat het internationale
handelsoverleg er door kan worden bevorderd en de akkerbouwer voor milieuvriendelijker produktiemethoden zal
kiezen. Het lijkt te mooi om waar te zijn.
Waarom wordt deze eenvoudige keus
dan niet gemaakt?
Dat is in de eerste plaats een kwestie
van een strategic die Europees wordt
bepaald door de concurrentiekracht
van de efficientste graantelers. Zolang
zij in staat zijn voor lagere graanprijzen
te produceren, hebben ze er belang bij
dat de prijzen omlaag gaan. Dat versterkt de Europese positie op de wereldmarkt en binnen de Gemeenschap
worden de zwakkere producenten gedwongen om op te geven. De betere
graanproducenten kunnen in dat geval
bedrijven overnemen en een deel van
het areaal zal naar andere sectoren
overgaan. Voorts kan met een gegeven
budget een grotere afzet worden bereikt van bij voorbeeld graan op de wereldmarkt of oliezaden en peulvruchten
in de EG, waardoor de marktomvang
voor Europese agrarische produkten
kan toenemen. De mogelijkheden voor
de alternatieve toepassingen van akkerbouwprodukten buiten de voedings-
384
sector nemen door verdere prijsverlaging toe, zodat de omvang van de markt
ook daardoor op langere termijn zou
kunnen toenemen. Ten slotte wordt
voorkomen dat door verder overheidsingrijpen de produktie wordt gebonden
aan nationale referentiehoeveelheden,
hetgeen in belangrijke graanproducerende gebieden in Frankrijk en Engeland niet wordt gewenst.
In de Nederlandse akkerbouw wordt
een niet onbelangrijk deel van het inkomen behaald met de produktie van pootaardappelen, een produkt dat wereldwijd
wordt afgezet. Inperking van de graanproduktie en afspraken over nationale
verplichtingen zou wel eens kunnen leiden tot een Europese bemoeienis met de
winstgevende pootaardappelsector. Tot
nu toe is dit een argument om ook in
Nederland te kiezen voor een marktgericht beleid in de akkerbouwsector. De
vraag is in hoeverre de recente acties
van de akkerbouwers daarin verandering hebben gebracht.
Maar de kruik gaat zolang te water tot
hij barst. Dat moment wordt bereikt
wanneer ook de efficiente graantelers
in meerderheid door dit beleid in gevaar
komen. Verwacht mag worden dat dan
het verzet tegen het beleid zo sterk zal
worden dat het dient te worden bijgesteld. Essentieel is dan dat gekozen
wordt voor een beleid dat verdere prijsverlaging mogelijk maakt, terwijl inkomens van deelnemende akkerbouwers
worden veiliggesteld. Dat lijkt mogelijk
met de hierboven geschetste maatregel. In principe zijn geen extra budgetlasten te verwachten en wanneer een
geringe verhoging noodzakelijkzou blijken kan het argument worden aangevoerd dat zowel de consument als andere landbouwsectoren forse voordelen van het gevoerde graanbeleid hebben ondervonden.
J.C. Blom
De auteur is verbonden aan het Landbouw
Economisch Instituut, Den Haag.
5. J.C. Blom, An evaluation of EC cereal
policy instruments, te verschijnen.