Begrotingsbeleid en de EMU
Een vein de belangrijkste kwesties bij de voorbereiding van de intergouvemementele
conferentie, die moet leiden tot de oprichting van een Europese economische en
monetaire unie, betreft het begrotingsbeleid. De discussie draait om de vraag of de
omvang van de begrotingstekorten van de lidstaten aan bindende regels dient te worden
onderworpen, of dat de discipline van de markt de stabiliteit van de unie voldoende
waarborgt. Dit artikel gaat nader in op de economische aspecten van deze discussie,
en de argumenten van voor- en tegenstanders van bindende regels.
DRS. J.H. BRITS*
Op de Europese topontmoeting in december 1989 in
Straatsburg werd besloten aan het einde van dit jaar een
intergouvemementele conferentie te openen die de grondslag moet leggen voor de vorming van een Europese
economische en monetaire unie (EMU). Alhoewel momenteel de gebeurtenissen in Oost-Europa veel aandacht vragen van de Europese beleidsmakers, is op de achtergrond
de voorbereiding van deze conferentie reeds in voile gang.
In april van het afgelopen jaar presenteerde de commissie-Delors een rapport dat in hoofdlijnen de weg beschrijft
waarlangs de Europese monetaire samenwerking haar
einddoel, de EMU, zou kunnen bereiken1. Het rapport
voorziet in een ontwikkeling in drie fasen. In fase 1 dienen
alle EG-valuta’s tegen dezelfde voorwaarden te gaan deelnemen aan het wisselkoersarrangement van het Europees
monetair stelsel (EMS). Het kapitaalverkeer wordt volledig
geliberaliseerd, de coordinate van het monetaire en budgettaire beleid wordt versterkt, en spilkoersaanpassingen
worden zoveel mogelijk vermeden. Fase 2 gaat in nadat
het EG-verdrag is gewijzigd om de vorming van een monetaire unie mogelijk te maken. De fluctuatiemarges tussen
de valuta’s worden geleidelijk vernauwd, en de EMU wordt
institutioneel vormgegeven. In de eindfase, fase 3, is een
monetaire unie gerealiseerd die, aldus het rapport, wordt
gekenmerkt door een volledig vrij verkeer van personen,
goederen, diensten en kapitaal, en door onherroepelijk
vaste wisselkoersen en, ten slotte, een Europese munt. Het
monetaire beleid komt in handen van een nieuwe autonome EG-instantie, het Europese stelsel van centrale banken. Het begrotingsbeleid van de lidstaten blijft in beginsel
autonoom, maar wordt wel aan beperkende, bindende
regels gebonden.
Zover is het evenwel nog lang niet. Om de intergouvernementele conferentie een goede kans van slagen te geven zullen eerst enkele belangrijke controverses beslecht
moeten worden. Een omstreden kwestie is de overdracht
van bevoegdheden op budgettair terrein van de lidstaten
naar Europees niveau. Het Delors-rapport acht bindende
regels vereist voor de omvang en de financiering van de
nationale begrotingstekorten. Ook in eerdere EG-publikaties, zoals de eerste ‘blauwdruk’ voor de EMU, het rapportWerner2, werd een overdracht van budgettaire bevoegdheden naar Europees niveau noodzakelijk geacht.
292
Over de uitsluiting van de mogelijkheid tot directe monetaire financiering van tekorten bestaat een vrij algemene
consensus. De noodzaak tot wenselijkheid van regels voor
de omvang van de financieringstekorten van de lidstaten
wordt recentelijk echter ter discussie gesteld3. De disciplinerende werking van de marktkrachten, waaraan overheden in een vrije kapitaalmarkt onderworpen zijn, zou afdoende zijn om destabiliserende excessieve begrotingstekorten te voorkomen. Bindende regels voor de omvang van
de nationale begrotingstekorten zijn in deze visie niet nodig, en op grand van het subsidiariteitsbeginsel ook ongewenst.
Gevolgen integratie voor het begrotingsbeleid
Het Europese integratieproces be’invloedt op verschillende manieren de context waarin het budgettaire beleid
wordt gevoerd. Niet alleen de intensivering van de monetaire samenwerking, maar ook de verdergaande eenwording van de Europese markten voor goederen, diensten,
arbeid en kapitaal heeft gevolgen voor de effectiviteit en de
speelruimte van het nationale begrotingsbeleid.
* De auteur is werkzaam bij de Studiedienst van De Nederlandsche Bank. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. De
auteur dankt diverse medewerkers van de Studiedienst en de
Afdeling Internationale Zaken van de Bank voor hun commentaar
op eerdere versies.
1. Committee for the Study of Economic and Monetary Union,
Report on economic and monetary union in the European Community, april 1989.
2. Verslag van de Raad en van de Cornmissie betreffende de
verwezenlijking in etappes van de economische en monetaire unie
in de Gemeenschap, Luxemburg, oktober 1970.
3. Zie bij voorbeeld H. Bredenkamp en M. Deppler, Fiscal constraints of a fixed exchange rate regime, ongepubliceerd IMF
Working Paper, december 1989, en G. Bishop, D. Damrau en M.
Miller, Market discipline can work in the EC Monetary Union,
Salomon Brothers Inc, november 1989. In het Britse ‘alternatief
voor het Delors-rapport, An evolutionary approach to economic
and monetary union, HM Treasury, november 1989, worden behalve bindende regels voor het begrotingsbeleid ook andere
hoofdpunten van het rapport van de hand gewezen.
Europe 1992
De voltooiing van de vrijmaking van de interne Europese
markt dient volgens plan eind 1992 zijn beslag te hebben
gekregen. En of deze streefdatum nu gehaald wordt of niet,
in elk geval kan van ‘Europa 1992’ een impuls voor het
economische verkeer tussen de lidstaten verwacht worden.
Op het gebied van de Internationale handel is de onderlinge verwevenheid van de EG-economieen reeds zeer
groot. Het relatief omvangrijke aandeel van de EG in de
Internationale handel (zo’n 40%) bestaat voor een aanzienlijk deel (60%) uit handel binnen het grondgebied van de
Gemeenschap. De eenwording van de Europese markt zal
tot gevolg hebben dat binnen de EG nog meer handelscreatie optreedt, en wellicht enige handelsverschuiving van
externe naar interne EG-handel. Dit proces brengt met zich
mee dat nog sterker dan nu reeds het geval is, een budgettaire stimulans voor een groot deel via de import ‘weglekt’ naar andere EG-lidstaten.
Het wegnemen van handelsbelemmeringen aan de
grens en de vrijmaking van het verkeer van arbeid en
kapitaal doen het belang van vestigingsfactoren toenemen4. Ondernemingen kunnen immers vanuit een vestiging gemakkelijker de gehele Europese markt bestrijken,
en aldus gebruik maken van schaalvoordelen. Ook de
produktiefactor arbeid zal mobieler worden over de grenzen heen. De concurrentiepositie van een land wordt in dit
opzicht mede bepaald door de druk van collectieve lasten,
en het niveau van collectieve voorzieningen. In toenemende mate zal derhalve bij de bepaling van collectieve lasten
en uitgaven rekening gehouden moeten worden met de
niveaus van deze grootheden in de omringende lidstaten.
De neiging kan dan ontstaan om enerzijds binnen het
overheidsbudget een sterker accent te leggen op uitgaven
die een gunstig investeringsklimaat scheppen, en anderzijds om het niveau van de collectieve lasten te matigen.
Deze simultane opwaartse druk op de uitgaven en neerwaartse druk op de lasten kan ten koste gaan van de
discipline ten aanzien van het saldo van die twee, het
financieringstekort. Hier zou tegen in gebracht kunnen
worden dat investeerders schuldfinanciering van de overheid zullen beschouwen als een vorm van uitgestelde
belasting, die zal leiden tot tariefsverhogingen in de toekomst. In dat geval zijn ook een hoog financieringstekort
en een grote overheidsschuld negatieve vestigingsfactoren.
Een volledige liberalisatie van de Europese kapitaalmarkten is een gemeenschappelijk onderdeel van het project ‘Europa 1992’ en de eerste fase in de vorming van de
EMU. Grotendeels is deze vrijmaking overigens reeds een
feit. Regeringen die echter voor de financiering van hun
tekorten tot dusverre konden rekenen op een groot deel
van de binnenlandse besparingen, doordat de kapitaaluitvoer aan beperkingen onderhevig was, zullen in de toekomst een internationaal concurrerende rente moeten
gaan bieden om voldoende middelen aan te trekken. Daar
staat tegenover dat een overheid minder snel op de grenzen van haar financieringsmogelijkheden zal stuiten; ze
kan immers gemakkelijker dan voorheen een beroep doen
op buitenlandse besparingen.
Monetaire integratie
In de overgangsfase op weg naar een monetaire unie,
een periode waarin de wisselkoersen binnen het EMS nog
nietonherroepelijk vastliggen, zijn de kapitaalmarkten zelfs
bij volkomen vrij kapitaalverkeer nog steeds in zekere mate
gesegmenteerd door het bestaan van wisselkoersrisico’s.
Naarmate er verdere stappen worden gezet in de richting
van de vorming van de EMU, zoals het vernauwen van de
fluctuatiemarges tussen de valuta’s en het zoveel mogelijk
afzien van spilkoersaanpassingen, neemt het wisselkoers-
ESB 28-3-1990
risico af en zullen de rentestanden verder convergeren. Ten
slotte ontstaat in de eindfase van het proces een Europese
kapitaalmarkt, waarin rentevoeten alleen uiteen zullen lopen op grand van verschillen in kredietwaardigheid van de
debiteur. Hiermee wordt de ‘tekstboeksituatie’ benaderd
van vaste wisselkoersen in combinatie met volledige kapitaalmobiliteit5. Hoe groter de substitueerbaarheid van obligaties van de verschillende lidstaten, hoe meer het opwaartse effect op de rente van een budgettair stimuleringsbeleid in een land wordt verspreid over de gehele Gemeenschap. Landen kunnen dan eerder geneigd zijn de budgettaire discipline te laten verslappen, omdat de repercussies
hiervan in eigen land afnemen. Het ‘beggar-thy-neighbour’effect op de andere lidstaten wordt daarentegen groter.
Een verdere verruiming van de financieringsmogelijkheden kan plaatshebben indien beleggers van mening zijn
dat de vorming van een monetaire unie de kans vergroot
dat bij problemen in een individueel land de partners bij
zullen springen (‘bail out’). Deze ontsnappingsroute zou
kunnen worden afgesloten doordat de lidstaten expliciet
afspreken elkaar in een financiele crisissituatie niet te hulp
te schieten (‘no bail out’).
Tegenover de aldus beschreven ruimere financieringsmogelijkheden op de geTntegreerde Europese kapitaalmarkt staat een restrictie die wordt opgelegd door het
monetaire beleid6. Dit kan als volgt worden ingezien. Zolang een land een zekere mate van monetaire autonomie
bezit, kan het proberen het opwaartse effect op de (ree’le)
rente van een hoog overheidstekort te ontlopen door het
voeren van een compenserend ruim monetair beleid7.
Indien echter het beleid in de overgangsfase op weg naar
de EMU wordt gericht op het vermijden van spilkoersaanpassingen, dan zal het monetaire beleid ondergeschikt
moeten worden gemaakt aan de wisselkoersdoelstelling,
om de markt te overtuigen van de houdbaarheid van vaste
koersen. Dit zal in landen met een hoog overheidstekort en
een traditioneel ruim monetair beleid een renteverhogend
effect hebben. De stijging van de rentelasten voor de
overheid die dit met zich meebrengt, zal een prikkel vormen
het overheidstekort te beperken. Is de monetaire unie
echter eenmaal een feit, dan verdwijnt deze disciplinerende factor goeddeels.
Bindende regels of marktdiscipline
In hoeverre vloeit uit het bovenstaande nu de noodzaak
voort tot nadere Europese regelgeving op budgettair terrein? In de visie van de commissie-Delors wordt het monetaire beleid ten slotte volledig naar Europees niveau getild,
het budgettaire beleid blijft in beginsel een zaak van de
lidstaten, maar wordt wel aan zekere beperkingen gebonden. De discussie over de noodzaak van deze beperkingen
spitst zich in feite toe op twee kwesties. Ten eerste is er de
vraag of de stabiliteit van de monetaire samenwerking in
gevaar gebracht kan worden door excessieve financieringstekorten in een of meer lidstaten. Moet door middel
van bindende regels voorkomen worden dat een gebrek
aan budgetdiscipline de monetaire stabiliteit verstoort, of
gaat er van de vrije markt een voldoende disciplinerende
4. De CED gaat hier in haar Rapport Europese integratie en het
sociaal-economische beleid, SER-publikatie nr. 11, mei 1989, vrij
uitgebreid op in.
5. Beschreven in bij voorbeeld R. Dornbusch, Open economy
macro-economics, Basic Books, 1980, hoofdstuk 10.
6. H. Bredenkamp en M. Deppler, op. cit., biz. 12.
7. In de praktijk lijkt dit overigens geen effect te sorteren. Zie: P.
de Grauwe, Het Europees muntstelsel en de autonomie van het
ecpnomisch beleid, in: De Europese Monetaire Integratie: vier
visies, WRR Voorstudies en achtergronden, 1989.
293
werking uit om dit te voorkomen? Net is van belang hierbij
een onderscheid te maken tussen de overgangsfase op
weg naareen monetaire unie, en de eindfase. Een volgende vraag die gesteld kan worden, is in hoeverre een door
de lidstaten afzonderlijk bepaalde begrotingspolitiek leidt
tot optimale resultaten, zowel voor de resulterende stand
van het budgettaire beleid in de unie als geheel, als voor
de afstemming met het gecentraliseerde monetaire beleid.
Monetaire stabiliteit in de overgangsfase
In de overgangsfase, de fasen 1 en 2 in het Delors-rapport, bestaan nog wel fluctuatiemarges tussen de EMSvaluta’s, en zijn spilkoersaanpassingen niet uitgesloten, al
dienen ze zoveel mogelijk te worden vermeden. In deze
fase zal de EMU in wording haar bestaansrecht moeten
bewijzen. Dit betekent dat forse eisen gesteld kunnen
worden aan de geloofwaardigheid van het economische
beleid. Ook het budgettaire beleid zal hierin een rol moeten
spelen. Door De Grauwe8 wordt in dit verband gewezen op
het belang van de lopende rekening van de betalingsbalans. Ook al heeft de stand van de lopende rekening als
beleidsindicator zijn beperkingen9, een land dat een expansief begrotingsbeleid combineert met een tekort op de
lopende rekening zal de stabiliteit van het wisselkoersarrangement bedreigen. Een land met een oversehot op de
lopende rekening heeft waarschijnlijk meer ruimte voor een
afwijkend budgettair beleid. De verhouding tussen Nederland en Duitsland zou hiervan als voorbeeld kunnen dienen: ondanks de in Nederland veel hogere waarden van
financieringstekort en staatsschuldquote blijkt het mogelijk
de gulden/D-markpariteit te handhaven. Daarbij moet echter wel worden bedacht dat in Nederland een beleid wordt
gevoerd dat gericht is op tekortreductie, en dat de ree’le
rente in ons land hoger ligt dan in Duitsland. Een bewust
expansief budgettair beleid zou de handhaving van de
vaste wisselkoers problematisch maken.
Meer in het algemeen kan gesteld worden dat, op straffe
van een mislukking van de monetaire integratie, de lidstaten gedwongen zullen worden tot de noodzakelijke beleidsaanpassingen. Pas als er voldoende convergentie is bereikt op het gebied van inflatie, betalingsbalanspositie en
overheidsfinancien, kan de laatste stap naareen monetaire
unie gezet worden. Op dit moment lopen de belangrijke
economische grootheden in de lidstaten nog fors uiteen.
Indien landen uit voile overtuiging meedoen, met het oogmerk ook de eindfase te bereiken, dan zijn er op Europees
niveau geen bindende regels noodzakelijk. De politieke wil
om een economische en monetaire unie te realiseren is in
de overgangsfase de belangrijkste disciplinerende factor.
Monetaire stabiliteit in de EMU
Wanneer de valuta’s van de lidstaten onherroepelijk aan
elkaar zijn vastgeklonken, of zelfs zijn vervangen door een
munteenheid, dan is de situatie wezenlijk veranderd. In de
optiek van het Delors-rapport zal het monetaire beleid dan
in handen zijn van een onafhankelijk Europees stelsel van
centrale banken, dat prijsstabiliteit als primaire doelstelling
heeft. De onderlinge lopende-rekeningsaldi spelen geen
rol meer, zij zijn in een volkomen vrije markt met een munt
ook niet of nauwelijks meer waarneembaar. Zoals bovenstaand al was geconstateerd leidt het verdwijnen van wisselkoersrisico’s, in combinatie met een vrij kapitaalverkeer,
tot ruimere financieringsmogelijkheden voor overheidstekorten.
De combinatie van een in hoofdlijnen centraal bepaald
monetair beleid, en een in principe decentraal gevoerd
budgettair beleid kan om een aantal redenen problemen
oproepen. Een excessief begrotingstekort in een of meer
lidstaten kan aanleiding geven tot indirecte vormen van
monetaire financiering, hetgeen de monetaire beheersbaarheid aantast. In theorie is dit effect door strak vast te
294
houden aan bij voorbeeld een groeidoelstelling voor de
geldhoeveelheid wel tegen te gaan, overigens ten koste
van rentestijging en ‘crowding out’. In de praktijk zal de
uitvoering van het monetaire beleid hier echter wel degelijk
door bemoeilijkt worden. Bovendien opereert ook een onafhankelijke centrale bank niet in een vacuum, ze zal
waarschijnlijk mede tot taak hebben het algemene economische beleid van de Gemeenschap te ondersteunen, en
betrokken zijn bij het wisselkoersbeleid. Een door overmatige budgettaire expansie opgeroepen rentestijging kan
dan leiden tot druk op de monetaire autoriteiten om het
monetaire beleid te versoepelen, een druk waaraan niet
altijd gemakkelijk kan worden voorbijgegaan. Ten slotte
kan een budgettaire impuls ook direct een opwaarts effect
op de prijzen uitoefenen, en aldus de realisatie van de
uiteindelijke doelstelling van het monetaire beleid frustreren.
Zijn deze gevaren groot genoeg om bindende regels
voor het begrotingsbeleid van de lidstaten te rechtvaardigen? Sommigen vinden van niet. Zij zijn van mening dat de
disciplinerende werking van de financiele markten in voldoende mate waarborgt dat geen excessieve overheidstekorten zullen ontstaan. Een overheid die niet kan terugvallen op ontsnappingsmogelijkheden als directe monetaire
financiering of beperkingen van het kapitaalverkeer zal bij
budgettaire problemen een hogere rente moeten bieden
om haar leningen geplaatst te krijgen. De standing als
debiteur, zoals die bij voorbeeld tot uiting komt in de ‘credit-ratings’ die door Amerikaanse onderzoeksbureaus worden bijgehouden, zal immers achteruitgaan wanneer een
minder solide financieel beleid wordt gevoerd. De stijging
van de rentelasten waarmee een overheid hierdoor wordt
geconfronteerd zet een rem op het al te zeer laten oplopen
van begrotingstekorten.
De disciplinerende werking van dit marktmechanisme
wordt in het Delors-rapport wel onderkend. Er wordt echter
gesteld dat de marktkrachten te zwak of 1e langzaam, dan
wel te plotseling en ontwrichtend zullen aangrijpen. Zowel
in een bijdrage van Lamfalussy aan het Delors-rapport10
als door Bishop et al. wordt verwezen naar voorbeelden
van andere federale staten, en dan met name naar Canada, omdat dat met zijn structuur van enkele grate provincies
en een aantal kleinere, de meeste overeenkomst met de
EG zou vertonen. De Canadese provincies laten inderdaad
een vrij grote spreiding aan credit-ratings zien11. Een belangrijk verschil met de EG-lidstaten is evenwel de relatieve
omvang van de begrotingen. De uitgaven van de vier
grootste Canadese provincies (te zamen 85% van het
Canadese bnp) belopen samen ongeveer 20% van het
totale Canadese bnp. De uitgaven van de centrale overheden van de vier grootste EG-lidstaten (te zamen 80% van
het EG bnp) zijn verhoudingsgewijs bijna twee keer zo
groot, bijna 40% van het totale bnp in de EG. Een ten
opzichte van de financiele omvang vergelijkbare budgettaire onevenwichtigheid heeft hierdoor in de EG een twee
keer zo grote inwerking op de economie. Een andere reden
om tamelijk sceptisch te zijn over de tijdige disciplinerende
werking van de markt is het feit dat Italie, waarvan toch wel
gezegd kan worden dat het met problemen bij de overheidsfinancien kampt, een goede credit-rating heeft, beter
dan bij voorbeeld Denemarken, waarvan het overheidsbudget wel gezond oogt.
Zou men de conclusie trekken dat de disciplinerende
werking van het marktmechanisme de monetaire stabiliteit
8. P. de Grauwe, op. cit., biz. 25.
9. H. Bredenkamp en M. Deppler, op. cit., biz. 6-8.
10. A. Lamfalussy, Macro-coordination of fiscal policies in an
economic and monetary union in Europe, bijlage bij het Delorsrapport, 1989.
11. G. Bishop et al., op. cit, Appendix I.
niet kan verzekeren, dan is het nodig ook de nationals
beleidsvrijheid op budgettair terrain in zekere mate te beperken. De vraag rijst dan hoe dit institutioneel vorm gegeven zou moeten worden. Dit hangt in belangrijke mate af
van de aard van de af te spreken regel.
Enerzijds is het mogelijk een vrij nauwkeurig omschreven bindende regel vastte leggen in het EG-Verdrag. Men
zou hierbij kunnen denken aan de ‘gulden financieringsregel’: alleen voor netto investeringsuitgaven mag geleend
worden, de ‘lopende dienst’ dient ten minste in evenwicht
te zijn . Een dergelijke concrete regel heeft als voordeel
dat er geen jaarlijkse beleidsmatige beslissingen op Europees niveau nodig zijn. Wel is uiteraard een adequate
toezicht- en sanctieprocedure vereist. Deze toetsing kan
geschieden door de Europese Commissie (gecontroleerd
door het Europese parlement). De sanctieprocedure zou
kunnen bestaan uit in zwaarte oplopende acties (informele
waarschuwing, publieke verklaringen, openlijke berisping
en ten slotte een procedure voor het Europese Hot en/of
het stopzetten van EG-betalingen). De regel kent een
zekere mate van flexibiliteit doordat een land dat, bij voorbeeld op grand van zijn ontwikkelingsfase, een relatief
hoog overheidsinvesteringsniveau wenst te handhaven,
ook een hoger begrotingstekort is toegestaan. De flexibiliteit zou verder kunnen worden vergroot door de regel
trendmatig te hanteren zodat ruimte wordt opengelaten
voor conjuncturele fluctuaties, of zelfs voor een meer actief
stabilisatiebeleid. Voor ingrijpende schokken, zoals de oliecrises in de jaren zeventig, zal een ‘ontsnappingsclausule’
moeten worden ingebouwd.
Een tweede mogelijkheid is het opnemen van een veel
vagere regel in het Verdrag, bij voorbeeld het verplicht
vermijden van ‘excessieve’ tekorten. Hierbij zouden van
tevoren criteria opgesteld dienen te worden aan de hand
waarvan wordt bepaald wanneer een begrotingstekort als
excessief aangemerkt zou moeten worden. De toepassing
van deze criteria van jaar tot jaar vergt een nadere concrete, politieke besluitvorming, die zou kunnen worden opgedragen aan de Ecofin-raad. De toezicht- en sanctieprocedure kan hetzelfde zijn als in de eerste variant. Het discretionaire beleidselement is bij deze optie veel groter dan bij
hantering van een eenduidig omschreven vaste regel, en
dat heeft zekere nadelen. De besluitvorming in de Ecofinraad zal alleen effectief zijn als beslissingen bij meerderheid van stemmen (in tegenstelling tot unanimiteit) kunnen
worden genomen. Dit heeft als bezwaar dat een duidelijke
democratische legitimatie ontbreekt. De Raad staat immers niet onder directe controle van een democratisch
gekozen orgaan. Bovendien vervaagt het onderscheid met
de minder bindende vorm van beleidscoordinatie die mogelijk gewenst isom de kwestie van de optimale ‘policy mix’
te ondervangen (zie onderstaand). Het gevaar dreigt dat
de bindende regel dan volkomen inhoudsloos wordt.
Beleidscoordinatie
Met het voorkomen van excessieve begrotingstekorten
is aan een noodzakelijke voorwaarde voor de stabiliteit van
een monetaire unie voldaan. Er zijn echter redenen denkbaar om verder te gaan.
In een integrerend Europa worden, zoals al eerder werd
vastgesteld, de nationale beleidsmogelijkheden beperkter
en de repercussies van dat beleid voor andere landen
groter. Indien de lidstaten elk afzonderlijk hun begrotingsbeleid bepalen, dan kan dat op twee manieren tot suboptimale resultaten leiden13.
Allereerst kan het problemen opleveren als een land
onvoldoende rekening houdt met de gevolgen die het
gevoerde beleid in de andere lidstaten heeft. Enerzijds kan
dit een gebrek aan discipline bij de overheidsfinancien in
de hand werken, wat ongewenste doorwerkingen in andere
landen met zich kan meebrengen. Anderzijds is het denk-
ESB 28-3-1990
baar dat van een activistisch macro-economisch beleid
wordt afgezien vanwege het te geringe effect voor de
nationale economie, terwijl indien er sprake zou zijn van
een gecoordineerde inspanning van de lidstaten wel een
effectief stimuleringsbeleid mogelijk zou zijn.
In de tweede plaats bemoeilijkt het geheel decentraal
voeren van het budgettaire beleid de afstemming met het
monetaire beleid. Zo is de resulterende stand van het
budgettaire beleid in de economische en monetaire unie
mede bepalend voor het beloop van de wisselkoers ten
opzichte van derde landen. Indien er op Europees niveau
al niet wordt gecoordineerd, is het moeilijk om op mondiaal
niveau tot afspraken over de wisselkoersen te komen.
Een en ander maakt derhalve afstemming wenselijk van
het begrotingsbeleid tussen de lidstaten onderling, en tussen de budgettaire en monetaire beleidsmakers. In principe zou deze coordinate kunnen geschieden door een
versterking van de huidige overlegprocedures binnen de
Raad van Ministers, waarbij dan ook het beleidsbepalende
orgaan van de Europese centrale bank betrokken zou
moeten worden. Dit overleg kan dan uitmonden in gemeenschappelijke standpunten over het te voeren beleid. Naleving hiervan zal in de eerste plaats moeten voortkomen uit
de politieke wil van de lidstaten; het lijkt moeilijk haalbaar
om de besluiten een bindend karakter te geven.
Slot__________________________
In een brief die minister van Financien Kok op 4 december 1989 aan de Tweede Kamer heeft gezonden, wordt
gesteld dat over de belangrijkste vraagstukken van de
EMU overeenstemming bereikt dient te zijn voordat de
Intergouvernementele Conferentie bijeen kan komen. Een
van deze vraagstukken is de overdracht van bevoegdheden op het terrein van de overheidsfinancien van nationaal
naar Europees niveau. Kernpunt is de vraag in hoeverre
het noodzakelijk is te komen tot bindende regels voor de
omvang van de financieringstekorten van de lidstaten van
de EMU.
In de vrije en open Europese kapitaalmarkt zullen zekere
disciplinerende krachten werkzaam zijn die een rem kunnen zetten op het ongebreideld laten oplopen van de
financieringstekorten van nationale overheden. Het valt
echter te betwijfelen of deze marktkrachten sterk genoeg
zullen zijn om excessieve financieringstekorten in een of
meer lidstaten, die een bedreiging kunnen vormen voor de
stabiliteit van de monetaire unie, te voorkomen. Het lijkt dan
ook nodig om, zoals voorgesteld door de commissie-Delors, het budgettaire beleid inderdaad aan zekere regels te
binden. Een structureel gehanteerde ‘gulden financieringsregel’ zou een goed compromis kunnen zijn tussen enerzijds de wens een zekere flexibiliteit en behoud van nationale soevereiniteit in te bouwen, en anderzijds de noodzaak een stabiel voortbestaan van de monetaire unie te
verzekeren.
Hans Brits
12. Zie voor uiteenzettingen over toepassing van deze regel in
Nederland: H.J. Woltjer, De gulden financieringsregel: een bruikbaar alternatief?, ESB, 14 januari 1987, en Studiegroep Begro-
lingsruimte, Naar gezonde overheidsfinancien, Tweede Kamer
1988-1989, 20995 nr. 1, hoofdstuk 4.
13. Zie voor recente meer uitgebreide beschpuwingen bij voorbeeld: P. Krugman, European economic integration, some conceptual issues, in: T. Padpa-Schioppa et al, Efficiency, stability and
equity, Oxford University Press, 1987, alsmede het eerder geciteerde WRR-rapport, met name de bijdragen van A. Knoester et
al. en van F. van der Ploeg.
295