Trends in de kwartaire sector
Om aan de weet te komen hoeveel bepaalde collectieve voorzieningen in de toekomst
gaan kosten, kunnen de huidige trends in het gebruik worden doorgetrokken. Daarnaast
moet met de veranderende samenstelling van de bevolking rekening worden gehouden.
In dit artikel worden dergelijke ramingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau
afgezet tegen de financiele meerjarenramingen van de overheid. Aan de verschillen
tussen de ramingen die blijken op te treden, behoren eigenlijk duidelijk geformuleerde
prioriteiten ten grondslag te liggen. Volgens de auteurs ontbreekt het hier echter aan.
DRS. J.L.T. BLANK – DRS. B. KUHRY – DRS. R.A.G. VAN PUIJENBROEK
DRS. L.W. RUITENBERG – DRS. P.P. VAN TULDER*
Bij de besluitvorming over de verdeling van middelen in
de kwartaire sector is het van groot belang te beschikken
over ramingen van het toekomstige voorzieningengebruik.
Terondersteuning van het beleid maakt het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) sinds enige jaren ramingen op basis van historische en demografische ontwikkelingen . Nu
er binnenkort een kabinetsformatie plaatsheeft kunnen
deze ramingen een rol spelen bij de totstandkoming van
een regeerakkoord.
Zeer recent publiceerde het SCP het Trendrapport
kwartaire sector 1970-1993, waarin de ontwikkelingen van
het gebruik, de kosten en het personeel van voorzieningen
in de kwartaire sector worden geanalyseerd2. Dit artikel
geeft een beknopte weergave van dit rapport. De doelstelling van dit artikel is om zowel voor het verleden als de nabije toekomst een beeld te geven van de samenhang tussen de allocatie van middelen enerzijds en het gebruik van
diensten anderzijds voor een groot aantal onderdelen van
de kwartaire sector. Deze doelstelling wordt in twee stappen uitgewerkt:
– het schetsen van historische ontwikkelingen van gebruik, kosten en personeel in een aantal onderdelen van
de kwartaire sector;
– het nagaan in welke mate de door het tweede kabinetLubbers gerealiseerde en voorgenomen allocatie van
middelen parallel loopt met ontwikkelingen in het gebruik
die op basis van demografische en trendmatige ontwikkelingen mogen worden verwacht.
Eerst wordt in dit artikel ingegaan op de afbakening van
de kwartaire sector en de door het SCP geselecteerde
voorzieningen. Vervolgens wordt aandacht geschonken
aan de gehanteerde definities en de methode van ramen.
In de daarop volgende paragrafen komen het historische
verloop en de ramingen voor de verschillende deelsectoren van de kwartaire sector aan de orde. Tevens worden
de SCP-ramingen geconfronteerd met de meerjarenramingen. De slotparagraaf bevat enige kritische aantekeningen
ten aanzien van het hanteren van het huidige systeem van
de meerjarenramingen.
ESB 19-7-1989
De kwartaire sector
De kwartaire sector omvat globaal de overheid en de
overige niet-commerciele dienstverlening. Het overgrote
deel van de uitopbrengsten van belastingen en socialepremies gefinancierde dienstverlening is hierin begrepen .
De kwartaire sector is onderverdeeld in een aantal grote deelsectoren: groepen voorzieningen die een verwante
produktiewijze kennen. De hier behandelde deelsectoren
zijn onderwijs, algemene zorg, specifieke zorg, rechtsbescherming en veiligheid, belastingen en sociale zekerheid,
vorming, cultuur en recreatie en openbaar vervoer4. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de kosten en personeelssterkte in 1986 voor de beschouwde deelsectoren.
Tevens wordt het dekkingspercentage in beeld gebracht.
Dit betreft de kosten van de expliciet in de beschouwing
betrokken voorzieningen, uitgedrukt in procenten van de
totale kosten van de betreffende deelsector.
De grootste deelsector is die van de algemene zorg;
hierin gaat ruim / 26 miljard om. De deelsector onderwijs
is met / 20 miljard kleiner. De andere onderscheiden deelsectoren zijn alle relatief klein, met kosten tussen de / 5 en
/ 9 miljard.
* De auteurs zijn alien werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau.
1. Dergelijke ramingen werden reeds gepresenteerd in: R. Goudriaan, H. de Groot, F. van Herwaarden, E. Pommer, L. Ruitenberg en F. van Tulder, Trendrapport kwartaire sector 1983-1990,
Sociaal en Cultureel Planbureau, Rijswijk, cahier 43,1984, en in:
Sociaal en Cultureel Planbureau, Memorandum kwartaire sector
1986-1990, Rijswijk, cahier 52, 1986.
2. Zie J. Blank, B. Kuhry, R. van Puijenbroek, L. Ruitenberg en F.
van Tulder, Trendrapport kwartaire sector 1970-1993, Sociaal en
Cultureel Planbureau, Rijswijk, cahier 67,1989.
3. De gehanteerde definitie sluit zowel aan bij de Nationale rekeningen als bij de Standaardbedrijfsindeling 1974 (SBI), beide van
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).
4. Het betreft hier uitsluitend de zogenoemde finale producenten.
Dit zijn de voorzieningen, die rechtstreeks diensten leveren aan
de gezinnen. Het openbaar bestuur blijft in dit artikel buiten beschouwing.
697
Tabel 1. Finale dienstenkwartaire sector: kosten, collectieve uitgaven en personeel, 1986a
Kosten Collec- Perso- Dek(/ mrd.) tieve neels- kingsuitgaven sterkte
°/o
(/mrd.) (x100)
Onderwijs
19,7
18,8
225,0
99
Algemenezorg
Specifieke zorg
26,2
12,7
18,5
10,6
290,5
167,2
94
91
5,2
6,5
8,6
5,3
5,0
6,5
6,0
3,3
61,3
82,5
64,0
45,0
90
98
54
100
84,2
68,7
935,5
92
Rechtsbescherming en veiligheid
Belastingen en sociale zekerheid
Vorming, cultuur en recreatie
Openbaar vervoer
Totaal
a. Uitgedrukt in arbeidsjaren van 1986.
b. Totaal van de met de geraamde voorzieningen gemoeide kosten in procenten van de totale kosten van de deelsector.
Werkwijze
In de SCP-ramingen vormt de vraag naar kwartaire diensten het uitgangspunt. Omdat deze vraag niet rechtstreeks
te meten is, wordt deze bij benadering vastgesteld aan de
hand van het gebruik van de betreffende voorzieningen. Dit
gebruik wordt gemeten via gebruiksindicatoren. Voorbeelden van gebruiksindicatoren zijn het aantal opnamen in ziekenhuizen en het aantal leerlingen in het onderwijs. Het geaggregeerde gebruik wordt berekend via weging van het
gebruik van de onderscheiden voorzieningen met de kostenaandelen van de voorzieningen in 1986.
De ingezette middelen worden in dit artikel gedefinieerd
in termen van kosten en (voor het verleden tevens) personeelssterkte5. Voor de analyse van het verleden worden de
kosten van alle voorzieningen gedefleerd met het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie. Het aantal arbeidsjaren wordt herleid tot arbeidsjaren van 1986. Hiertoe worden de gegevens over arbeidsjaren uit verschillende jaren
gecorrigeerd met de gegevens over de contractuele arbeidsduur voor de verschillende deelsectoren.
Voor de periode 1988-1993 worden in dit artikel drie ramingen gepresenteerd, aangeduid als: de demoraming, de
basisraming en de meerjarenraming. De demo- en basisramingen worden door het SCP opgesteld. Als eerste stap
bij deze SCP-ramingen worden de gebruiksindicatoren, indien mogelijk, gerelateerd aan de omvang van potentiele
gebruiksgroepen. Dit zijn bevolkingsgroepen die, voor zover van belang, onderscheiden worden naar leeftijd, geslacht en burgerlijke staat. Zo ligt bij het gebruik van voor-
Tabel 2. Finale diensten kwartaire sector: reele kosten,
1970-1986a’b
Deelsector
1970
1975
1980
1986
69
.
99
79
111
95
100
100
Specifieke zorg
.
Rechtsbescherming en veiligheid 54
Belastingen en sociale zekerheid 50
72
80
80
93
100
93
100
100
100
Vorming, cultuur en recreatie
.
76
98
100
54
77
88
100
83
99
100
Onderwijs
Algemenezorg
Openbaar vervoer
Totaal
a. Indexcijfers, 1986 = 100.
b. Kosten gedefleerd met het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie.
698
zieningen van onderwijs de relatie met bepaalde leeftijdsgroepen van jongeren voor de hand.
In de demografische raming (de demoraming) wordt verondersteld dat het gebruik per hoofd van de relevante gebruiksgroep constant is, op het niveau van 1986. Vervolgens wordt het constante gebruik per hoofd gekoppeld aan
de relevante bevolkingsgroepen. Vanaf 1988 is de omvang
van deze groepen gebaseerd op de bevolkingsprognoses
van het CBS (middenvariant)6. Hierdoor geeft de demografische raming uitsluitend de geisoleerde gevolgen van de
veranderende bevolkingsomvang en -samenstelling aan.
In de basisraming spelen naast demografische ontwikkelingen tevens trendmatige ontwikkelingen een rol. De
trendmatige ontwikkeling van het gebruik per hoofd van de
relevante gebruiksgroep wordt doorgetrokken naar de toekomst. Een voorbeeld is de toenemende participate van
een bepaalde leeftijdsgroep aan het onderwijs of een toenemende criminaliteit per hoofd van de bevolking.
De aldus bij demo- en basisraming geconstrueerde ontwikkeling van het gebruik wordt vervolgens herleid tot een
ontwikkeling van de kosten. Daarbij worden de kosten per
gebruikseenheid voor de ramingsperiode constant verondersteld; in dit rapport geldt het begin van de periode van
het tweede kabinet-Lubbers, het jaar 1986, als uitgangspunt. Het verloop van de kosten is geraamd op basis van
deze constante kosten per gebruikseenheid en de ramingen van het gebruik. De demo- en basisraming van de kosten worden vervolgens geconfronteerd met de financiele
meerjarenraming volgens de in het najaar van 1988 gepubliceerde concept-begrotingen en financiele nota’s. Deze
raming geeft een beeld van de op basis van beleidsvoornemens te verwachten ontwikkeling van de kosten tussen
1988 en 1993.
Historische ontwikkeling
___
In deze paragraaf wordt ingegaan op de kostenontwikkeling van de verschillende deelsectoren tussen 1970 en
1986. Tevens worden onderliggende ontwikkelingen besproken. De kosten vloeien immers voort uit het gebruik en
de kosten per gebruikseenheid.
Tabel 2 geeft een overzicht van de reele kosten van de
verschillende deelsectoren en van het totaal. Voor een aantal deelsectoren ontbreken gegevens voor het jaar 1970.
Tussen 1975 en 1986 groeien de reele kosten in de
kwartaire sector met 20%. Deze groei manifesteert zich
voornamelijk tussen 1975 en 1980. De groei in deze periode ligt tussen 14% (onderwijs) en 29% (vorming, cultuur en
recreatie). In de periode 1980-1986 doet de hoogste groei
zich voor bij het openbaar vervoer (14%). Bij onderwijs is
in deze periode sprake van een daling met 12%.
In tabel 3 wordt de ontwikkeling van het gebruik in de onderscheiden deelsectoren in beeld gebracht. De groei van
het gebruik van kwartaire voorzieningen bedraagt tussen
1975 en 198612%. Ook hier geldt dat deze groei zich voornamelijk voordoet voor 1980. De hoogste groei van het gebruik is zichtbaar bij de belastingen en sociale zekerheid
(aantal uitkeringsontvangers) en bij rechtsbescherming en
veiligheid (criminaliteit). De meest gematigde groei van het
5. Ondanks hel streven naar uniformiteit is het begrip ‘kosten’ niet
in alle deelsectoren exact gelijk. Zo is bij overheidsvoorzieningen
in strikte zin geen sprake van kosten maar van uitgaven, en ontbreken in een aantal gevallen gegevens over de uitgaven via de
rijksgebouwendienst,
6. Hoewel het in principe mogelijk was gebruik te maken van de
CBS-bevolkingsprognose 1988, wordt niettemin uitgegaan van de
CBS-bevblkingsprognose 1987. Bij het ppstellen van de meerjarenramingen kon men namelijk slechts uitgaan van de bevolkingsprognose 1987.
Tabel 3. Finale diensten kwartaire sector: gebruik, 19701986a
Deelsector
1970
1975
1980
1986
86
Algemene zorg
Specifieke zorg
Rechtsbescherming en veiligheid 71
Belastingen en sociale zekerheid 50
Vorming, cultuur en recreatie
Openbaar vervoer
87
98
92
87
75
69
78
92
102
98
95
87
85
100
97
100
100
100
100
100
100
100
Totaal
89
97
100
Onderwijs
a. Indexdjfers, 1986=100.
gebruik treedt op bij de algemene zorg, het openbaar vervoer en het onderwijs.
De ontwikkelingen in het gebruik kunnen worden gesplitst in een demografische component en een component
die met de gebruiksintensiteit samenhangt. Tabel 4 toont
de kosten- en personeelsontwikkeling van de deelsectoren
overde perioden 1975-1980 en 1980-1986, opgesplitst in:
– het effect van de demografische ontwikkeling op het gebruik;
– de intensivering van het gebruik;
– de ontwikkeling van de kosten dan wel van de personeelssterkte per gebruikseenheid.
In tabel 2 wordt voor de finale diensten van de kwartaire
sector een groei van de reele kosten van ongeveer 20% geconstateerd. Uit tabel 4 blijkt dat de genoemde drie factoren
in gelijke mate van invloed zijn geweest op deze groei: elk
draagt 6 a 7% bij aan genoemde groei. Het tijdvak 1975-1980
onderscheidt zich duidelijk van 1980-1986. Na 1980 is de demografische ontwikkeling geringer, de gebruiksintensivering
is veel geringer en de reele kosten per gebruikseenheid dalen. Deze daling hangt deels samen met de reductie in de
personeelssterkte per gebruikseenheid.
Alleen bij het onderwijs is, vooral na 1980, sprake van
een daling als gevolg van de ontgroening. Bij andere beleidssectoren oefent de bevolkingsgroei een opwaarts effect uit op het gebruik; de vergrijzing heeft vooral effect op
de specifieke zorgsector (via de bejaardenzorg) en de sociale zekerheid (via het aantal AOW- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen).
De zorgsector uitgezonderd, geven trendmatige ontwikkelingen een stijgend gebruik te zien. Dit geldt vooral voor
de belastingen en sociale zekerheid (aantal uitkeringsontvangers), de rechtsbescherming en veiligheid (criminali-
teit), vorming, cultuur en recreatie (toenemende vrije tijd)
en het onderwijs (stijgende deelnemingspercentages). In
de zorgsector remmen vooral de ziekenhuizen (dalende
verpleegduur) en de bejaardenoorden (instroombeperking) het gebruik. De intensivering van het gebruik is in vrijwel alle deelsectoren geringer in de periode 1980-1986 dan
in de periode 1975-1980. Dit geldt het sterkst bij de deelsectoren belastingen en sociale zekerheid, en vorming,
cultuur en recreatie.
Uit tabel 4 blijkt dat tussen 1975 en 1986 de reele kosten per gebruikseenheid groeien met 7%. Deze groei manifesteert zich in zijn geheel voor 1980. Na 1980 is in reele
termen zelfs sprake van een daling in de kosten per gebruikseenheid. Overde periode 1975-1986 bezien is alleen
bij de deelsectoren van de algemene zorg, de specifieke
zorg en het openbaar vervoer sprake van een stijging van
de kosten per eenheid gebruik. Na 1980 is alleen bij het
openbaar vervoer nog van een aanzienlijke kostenstijging
sprake. Bij het onderwijs en bij de rechtsbescherming en
veiligheid treedt tot 1980 een stijging op, die vervolgens in
een daling overgaat. Alleen bij de belastingen en sociale
zekerheid is vanaf 1975 een continue daling van de reele
kosten per eenheid gebruik waarneembaar.
Een belangrijke factor achter de geschetste kostenontwikkeling is zonder twijfel de ontwikkeling van de loonkosten7. Een andere factor achter de geschetste kostenontwikkeling is de personeelssterkte per eenheid gebruik. Tussen 1975 en 1986, zo blijkt uit tabel 4, groeit de personeelssterkte per eenheid gebruik (exclusief de deelsector vorming, cultuur en recreatie) met 3%.
Bij het onderwijs en bij de zorgsectoren ligt de personeelssterkte per eenheid gebruik in 1986 boven die van
1975. Bij de belastingen en sociale zekerheid daalt de personeelssterkte per gebruikseenheid aanzienlijk, evenals,
zij het in mindere mate, bij de rechtsbescherming en veiligheid. Bij het openbaar vervoer ligt de personeelssterkte per
gebruikseenheid in 1986 ongeveer op het niveau van 1975.
De groei van de personeelssterkte ten opzichte van het gebruik is bij de meeste deelsectoren vooral voor 1980 gerealiseerd.
7. Vergelijk Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Planbureau,
Kosten van kwartaire diensten 1970-1983, Een statistische verkenning van kostenstructuur en voorzieningengebruik, PKS-bulletin nr. 6, Sociaal en Cultureel Planbureau, Rijswijk, 1986, biz. 73.
Hieruit blijkt dat vanaf 1980 in alle onderdelen van de kwartaire
sector een daling van de reele loonkosten perarbeidsjaaroptreedt
als gevolg van inhoudingen, bestekkortingen en dergelijke. De daling is het sterkst bij de overheidssectoren en het onderwijs.
Tabel 4. Finale diensten kwartaire sector: componenten ontwikkeling kosten en personeel, 1975-198(?
Demografische ontwikkeling
Kosten per
Intensivering gebruik
gebruikseenheid
1975-1980
Onderwijs
Algemene zorg
Specifieke zorg
Rechtsbescherming en veiligheid
Belastingen en sociale zekerheid
Vorming, cultuur en recreatie
Openbaar vervoer
Totaaf
-2
4
12
4
8
4
4
1980-1986
-9
5
12
4
8
1
3
1975-1980
7
2
-2
11
14
23
2
1980-1986
7
-2
-6
11
8
-1
0
1
a. In procentuele mutaties ten opzichte van het niveau aan het begin van de betretfende periode.
b. Kosten gedefteerd met het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie.
c. Personeelssterkte gecorrigeerd voor arbeidsduurverkorting.
d. Personeelssterkte exclusief vorming, cultuur en recreatie.
1Q-7-1QRQ
1975-1980
7
13
17
7
-6
1
8
1980-1986
-8
3
2
-13
-8
1
10
-2
Personeel per
gebruikseenheid0
1975-1980 1980-1986
5
5
6
4
-6
-1
1
1
-7
-8
1
-1
TabelS. Finale diensten kwartaire sector: ramingen kosten,
1986-1992?
Demoraming Basisraming
1988 ’90 ’93 1988 ’90
Onderwijs
96 93 90
102
Algemene zorg
104
Specifieke zorg
Rechtsbescherming
101
en veiligheid
Belastingen en
sociale zekerheid 102
Vorming, cultuur
101
en recreatie
Openbaar vervoer 101
Totaal
Meerjarenram.
’93 1988 ’90 ’93
104 107
108 112
99 98 97 100 95 93
103 105 109 103 103b .
b
103 106 108 104 107 .
103 104
105 110 118 104 105105
103 105
102 102 103 104 107107
101 102
103 104
102 104 107 99 97100
102 104 107 100 102105
101 101 102
102103 106 102 102
a. Indexcijfers, 1986 = 100.
b. Exclusief een eventueel toegekend deel van de onverdeelde intensiveringsgelden in 1990.
Ramingen
__
In deze paragraaf worden de uitkomsten van de demoen basisramingen voor de verschillende deelsectoren over
de periode 1986-1993 naast elkaar gezet. Zij worden vergeleken met de meerjarenramingen van de kosten over dezelfde periode.
Demo- en basisraming
In label 5 worden demo-, basis- en meerjarenramingen
naast elkaar geplaatst, in de vorm van indexcijfers ten opzichte van het niveau in 1986. De demoraming laat alleen
bij het onderwijs een dating zien. Deze is het gevolg van
de daling van het aantal ‘oudere jongeren’, die doorwerkt
bij het voortgezet onderwijs en, in mindere mate, bij het hoger onderwijs.
De specifieke zorg is de voorziening die de meeste invloed van de vergrijzing ondervindt; de demoraming laat
hier tot 1993 een groei van 1,5% per jaar zien. Dit is het
gevolg van het relatief grote belang van voorzieningen voor
bejaarden binnen deze deelsector. Bij de algemene zorg is
de invloed van de vergrijzing veel minder manifest (circa
1,0% per jaar). Bij andere voorzieningen laat de demoraming vanwege de nog licht stijgende bevolkingsomvang
een geringe groei van minder dan 1% per jaar zien.
De kostengroei volgens de basisraming is het hoogst bij
de deelsector rechtsbescherming en veiligheid, met een
stijging van 2,4% per jaar tussen 1986 en 1993. De veronderstelde verdergaande stijgingen in criminaliteit, beroep
op brandweer en rechtspraak, en een stijgend aantal jaren
gevangenisstraf zijn hiervan belangrijke oorzaken.
Volgens de basisraming groeien de kosten ook relatief
snel bij de zorgsectoren, met een groei van 1,2% per jaar
bij de algemene zorg, en 1,1% per jaar bij de specifieke
zorg. Bij de algemene zorgsector wijkt de basisraming weinig af van de demoraming; trendmatige ontwikkelingen zijn
hier per saldo niet sterk. Bij de extramurale zorg en de
geestelijke gezondheidszorg wordt een verdergaande
groei van het gebruik verondersteld. Daarentegen wordt bij
de ziekenhuizen en specialisten uitgegaan van een restrictieve ontwikkeling. Bij de specifieke zorg ligt de groei volgens de basisraming 0,5% per jaar lager dan volgens de
demo-raming. Het veronderstelde voortgezette restrictieve
beleid ten aanzien van bejaardenoorden is hier grotendeels verantwoordelijk voor.
Bij het onderwijs ligt de groei volgens de basisraming als
gevolg van een veronderstelde verdergaande stijging van
deelnemingspercentages duidelijk boven de demoraming.
700
Per saldo is tot 1993 nog wel van een lichte daling sprake.
De kleine deelsectoren openbaar vervoer en vorming, cultuur en recreatie laten in de basisraming beide een bescheiden groei van 1,0% per jaar zien. De deelsector belastingen en sociale zekerheid laat een zeer bescheiden
groei zien in de basisraming: 0,4% per jaar.
Meerjarenramingen
In de meerjarenramingen zijn bij vijf deelsectoren nog
stijgingen voorzien in de periode 1986-1990. Het sterkst
geldt dit voor de specifieke zorg en de belastingen en sociale zekerheid. In de eerstgenoemde deelsector treedt
voornamelijk bij voorzieningen voor bejaarden en gehandicapten een groei op. Bij de belastingen en sociale zekerheid zijn de gevolgen van de stelselherziening sociale zekerheid in de meerjarenraming verwerkt. Deze leidt per saldo tot extra kosten vanwege een verschuiving naar uitkeringen met hogere uitvoeringskosten.
Bij rechtsbescherming en veiligheid zijn de groeicijfers
het gevolg van de uitvoering van het criminaliteitsplan en
enige uitbreidingen bij rechterlijke macht en politie. Voor de
jaren na 1990 staat enige bezuiniging ‘ingeboekt’.
De algemene zorg vertoont tot 1990 nog een groei van
3%. De budgettering en voorgenomen beddenreductie bij
algemene ziekenhuizen matigen de groei die vooral in de
geestelijke gezondheidszorg en extramurale zorg wordt
voorzien.
Bij de deelsectoren onderwijs en vorming, cultuur en recreatie wordt een daling van de kosten tot 1990 geraamd.
Het sterkst is deze bij het onderwijs. Bij onderwijs zet de
daling zich ook na 1990 voort, zij het in geringe mate. De
f inanciele ruimte bij lagere overheden maakt na 1990 weer
groei mogelijk op het gebied van vorming, cultuur en recreatie. Bij het openbaar vervoer wordt vanaf 1988 een bescheiden groei voorzien.
Confrontatie
De meerjarenraming over het totaal van de beschouwde deelsectoren laat tot 1990 nog een bescheiden groei
van 2% zien. Deze groei ligt tussen die van de demo-raming (1%) en de basisraming (3%) in. De kostenontwikkeling zoals die in de meerjarenramingen wordt voorzien, betekent derhalve dat trendmatige gebruiksontwikkelingen
moeten worden afgezwakt en/of dat de kosten per eenheid
gebruik omlaag moeten door produktiviteitsverhoging of
kwaliteitsverlaging.
Opvallend is dat de kostenontwikkeling die tussen 1988
en 1990 voorzien is in het algemeen achterblijft bij die in
de periode 1986-1988. Alleen het openbaar vervoer vormt
hierop een uitzondering. In de zorgsector lijken vooral specifieke loon- en prijsontwikkelingen debet aan de achterblijvende ontwikkeling. Dergelijke specifieke ontwikkelingen zijn niet in de cijfers na 1988 verwerkt. Bij de overheidsvoorzieningen was de stijging van lonen en prijzen gematigd. Tussen 1986 en 1988 is hiervoorcumulatief 0,5% ‘ingeboekt’8. Specifieke loon- en prijsontwikkelingen bieden
bij de overheid voor dit beeld derhalve geen afdoende verklaring. Wellicht is de verwachte bescheiden kostenontwikkeling het gevolg van het feit dat het eenvoudiger is ombuigingen ‘in te boeken’ dan te realiseren.
De verschillen tussen demo-, basis- en meerjarenramingen varieren tamelijk sterk per deelsector. Bij de deelsectoren algemene zorg, openbaar vervoer en vorming, cultuur en recreatie ligt de meerjarenraming in 1990 onder het
niveau van demo- en basisraming. Bij de belastingen en
sociale zekerheid is het omgekeerde het geval. Bij de ove-
8. Zie Miljoenennota, Tweede Kamer, 1987/1988, biz. 55 en Mil-
joenennota, Tweede Kamer, 1988/1989, biz. 75
rkje sectoren ligt de meerjarenraming in 1990 tussen het
niveau van demo- en basisraming in.
Bij de analyses perdeelsector blijkt overigens in veel gevallen dat er weinig verband is tussen de te verwachten gebruiksontwikkeling en de meerjarenramingen. Soms worden meerjarenramingen gemotiveerd met gebruiksontwikkelingen, vaker echter niet. Bij het onderwijs wordt soms
verwezen naar leerlingenaantallen of demografische ontwikkelingen. Deze verwijzingen zijn niet altijd terecht. In de
zorgsector wordt bij de gezondheidszorg (deelsector algemene zorg) uitgegaan van een volumegroei van 1 % vanwegedevergrijzing, bij de welzijnsvoorzieningen (deelsector specifieke zorg) daarentegen niet9. Bij de medische
specialisten wordt vanwege vergrijzing en technologische
ontwikkeling een volumegroei van 3% opgevoerd. In andere gevallen ontbreken dergelijke verwijzingen. Bij de
kraamzorg wordt uitgegaan van trendmatige en niet van
demografische ontwikkelingen. Bij bejaardenoorden is
sprake van Vergrijzingsgelden’. Bij de overige voorzieningen voor ouderen wordt een dergelijke expliciete verwijzing
naar de vergrijzing niet aangetroffen. Bij het gevangeniswezen wordt expliciet verwezen naar ramingen van het
aantal strafjaren. Bij politie of rechtspraak wordt het gebruik
echter niet expliciet gemaakt.
In tabel 6 worden de uitkomsten van de verschillende ramingen op een andere wijze met elkaar geconfronteerd. De
uitkomsten van de demo- en basisraming dienen hierbij als
urtgangspunt. De uitkomsten van de basis- en demoraming
worden naar evenredigheid aangepast aan het totaal van de
middelen die volgens de meerjarenramingen tot 1990 beschikbaar zijn voorde beschouwde voorzieningen. Dit totaal
wordt bepaald door algemene overwegingen van macroeconomische politiek, waarover op grand van de hier gepresenteerde ramingen geen uitspraak kan worden gedaan.
Via deze standaardisering wordt in beeld gebracht in
hoeverre de verdeling van de middelen die in de meerjarenramingen voorzien is, afwijkt van een verdeling die louter gebaseerd is op demografische dan wel demografische
en trendmatige ontwikkelingen in het gebruik. De gestandaardiseerde demo- en basisramingen zijn daarbij uiteraard geen absolute normen, maar fungeren als ijkpunten.
Afwijkingen tussen meerjarenraming en gestandaardiseerde demo- en basisramingen kunnen het gevolg zijn van expliciete keuzen van het beleid, zoals ingrepen in gebruiksontwikkelingen, produktiestructuur en kwaliteit van voorzieningen. Er mag dan verwacht worden dat deze keuze
Tabel 6. Finale diensten kwartaire sector: budgettair neutraal gestandaardiseerde kostenramingen, mutaties 19861990a’b
Meerjaren Demo- Basisraming ramingc raming0
(1)
Onderwijs
(2)
(3)
(2)-(1)
(3)-(1)
-5
-4
3
4
-2
1
1
1
0
-3
Algemene zorg
3
Specifieke zorg
Rechtsbescherming en
7
-7
4
8
veiligheid
5
3
8
-2
3
7
3
0
-3
-6
-3
2
1
3
2
3
4
0
5
0
0
0
Belastingen en
sociale zekerheid
Vorming, cultuur en
recreatie
Openbaar vervoer
Totaal
a. Groeipercentages van de collectieve uitgaven.
b. Als gevolg van afrondingen zijn verschillen in laatste twee kolommen niet
exact af te leiden uit overige kolommen.
c. Gestandaardiseerde raming.
ESB 19-7-1989
door het beleid worden geexpliciteerd. Waar verschillen
tussen meerjarenramingen en gestandaardiseerde demoen basisraming optreden die niet stroken met expliciet gemaakte beleidsvoornemens, kunnen de hiergepresenteerde verschillen een rol spelen bij een nadere evaluatie van
de huidige allocatie van middelen in de kwartaire sector.
De resultaten van de meerjarenramingen en gestandaardiseerde demo- en basisramingen staan vermeld in tabel 6. In de laatste twee kolommen worden tevens de procentuele verschillen tussen de ramingen in beeld gebracht.
Hantering van deze gestandaardiseerde demoraming zou
volgens tabel 6 vooral ten goede komen aan de algemene
zorg, de specifieke zorg en aan vorming, cultuur en recreatie. Een dergelijke operatie zou daarentegen de belastingen en sociale zekerheid, de rechtsbescherming en veiligheid en het onderwijs benadelen. Bij de belastingen en sociale zekerheid is dit een direct gevolg van de herziening
van het sociale-zekerheidsstelsel.
Wanneer naast demografische ontwikkelingen ook
trendmatige ontwikkelingen worden gehonoreerd, verandert het beeld voor een deel. Bij hantering van de gestandaardiseerde basisraming in plaats van de meerjarenramingen zou dit de deelsectoren onderwijs, rechtsbescherming en veiligheid en vorming, cultuur en recreatie bevoordelen. Voor het openbaar vervoer zouden de gevolgen niet
groot zijn. Dit betekent overigens dat het beleidsstreven
naar stimulering van het openbaar vervoer niet in de huidige meerjarencijfers tot uiting komt. Evenmin blijkt uit de
conf rontatie tussen de gestandaardiseerde basisraming en
meerjarenraming een duidelijke beleidsprioriteit voor de
rechtsbescherming en veiligheid. Dit blijkt overigens geheel toe te schrijven aan het achterblijven van de meerjarenraming van de politie en de brandweer bij de basisraming; bij rechtspraak en gevangeniswezen is het omgekeerde het geval. Grote verliezers bij de hantering van de
gestandaardiseerde basisraming zijn de deelsectoren specifieke zorg en belastingen en sociale zekerheid.
Slot__________________________
Zoals reeds eerder werd opgemerkt wordt in de meeste
gevallen uit de beleidsstukken niet duidelijk of de verschillen
tussen de te verwachten gebruiksontwikkelingen en de toewijzing van middelen het gevolg zijn van beleidsprioriteiten
of veronderstelde wijzigingen in gebruikstrends of produktiviteit. De vraag is dan ook in hoeverre dergelijke verschillen
hun rechtvaardiging vinden in politieke prioriteiten.
In discussies en besluitvorming over ombuigingen fungeren de meerjarenramingen altijd als ijkpunt, waartegen
ombuigingen worden afgezet. Uit het bovenstaande volgt
echter dat er tussen verschillende deelsectoren en voorzieningen onderling grote verschillen bestaan in status en
(mate van) onderbouwing van dit ijkpunt. De helderheid
van de discussies over de allocatie van middelen wordt
hierdoor niet bevorderd. Het verdient overweging uit te
gaan van beleidsarme ramingen, zoals die in dit artikel zijn
gepresenteerd. Afwijkingen van dergelijke ramingen zouden dan expliciet als beleidsprioriteiten of -posterioriteiten
moeten worden geformuleerd.
Jos Blank
Bob Kuhry
Rob van Puijenbroek
Leendert Ruitenberg
Frank van Tulder
9. Zie Financieel overzicht zorg 1989, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988/1989, 20 848, nrs. 1-2, 1988/1989, biz. 15.
701