Snoeien om te groeien
Belastinghervorming en belastingverlaging staan volop in de belangstelling. In het
algemeen wordt verwacht dat ze economische groei brengen en de werkloosheid doen
verdwijnen. In de meeste OESO-landen wordt dan ook al aan het belastingstelsel
gesleuteld. In dit artikel worden de plannen van de commissie-Oort uit een internationaal
perspectief bezien. Daarnaast wordt gepleit voor een ver gaande verlaging van de
belastingtarieven. Deze kan worden gefinancierd uit een verbreding van de
heffingsgrondslag en een beperking van de subsidiestromen. De auteur verwacht evenwel
niet dat de ‘hoofddoelstelling van het beleid’, de werkgelegenheid, een zodanige prioriteit
heeft in ‘Den Haag’dat voor deze ideeen politieke steun te verwachten is.
•l
il
MR. C.A. DE KAM*
Er zijn twee manieren om toestand en vooruitzichten
van de Nederlandse economie te beoordelen. Ten eerste
kunnen stand en verloop van grootheden zoals het volume
van de nationale produktie, de werkgelegenheid, het
prijspeil en het saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans worden getoetst aan de vijf klassieke doelstellingen van het sociaal-economische beleid waarover
reeds in het begin van de jaren vijftig in de SociaalEconomische Raad een maatschappelijke wilsovereenstemming werd bereikt. Ten tweede kan de Nederlandse
economie worden gespiegeld aan die van vergelijkbare
landen. In dit artikel wordt voor de tweede aanpak gekozen 1).
Gegeven deze aanpak lijkt een nadere afpaling van het
onderwerp wenselijk. Ik concentreer mij op het onderwerp
lastenverlichting, en meer in het bijzonder op een verlaging van het tarief van de inkomstenbelasting (ib). In veel
OESO-landen is het ib-tarief recent verlaagd of zijn plannen voor een tariefverlaging in een gevorderd stadium van
voorbereiding. Nederland met zijn open economie kan en
mag in dit opzicht niet te ver uit de pas lopen met de ontwikkelingen in het concurrerende buitenland. Verlaging van
het ib-tarief kan al dan niet onderdeel vormen van een operatie die is gericht op een meeromvattende verlaging van
de collectieve lasten.
Afgezien van ontwikkelingen in het buitenland is er
mijns inziens nog een argument ten gunste van lastenverlichting. De verkleining van de wig (de kloof tussen loonkosten en netto loon) die daardoor mogelijk wordt, maakt
het voor werkgevers aantrekkelijker om laaggeschoolde
werklozen in dienst te nemen voor de produktie van eenvoudige diensten. Dat betekent extra economische groei
en lagere uitkeringslasten. Omvangrijke bezuinigingen
zijn voor substantiate lastenverlichting een noodzakelijke
voorwaarde: snoeien om te groeien. Een bijkomend argument voor lastenverlichting zou kunnen zijn dat een (kleine) meerderheid van de bevolking blijkens opinie-onderzoek de belastingen te hoog vindt.
Hervorming en verlaging
Hervorming van het belastingstelsel staat op het ogenblik in het middelpunt van de belangstelling in praktisch
alle OESO-landen 2). Een mogelijke herziening van de
heffingen op inkomen en winst krijgt daarbij de meeste
aandacht. Enerzijds is het streven gericht op verlaging van
de far/even, die (te) hoog worden geoordeeld, anderzijds
worden pogingen gedaan om de heffingsgroncte/ac; te verbreden. De grondslag is steeds verder versmald, naarmate in de naoorlogse jaren meer fiscale faciliteiten tot stand
werden gebracht. Beide elementen, een bredere grondslag en lagere tarieven, zijn terug te vinden in de operatie
tot ingrijpende belastinghervorming die in 1986 in de VS
haar beslag kreeg 3). Het toptarief van de Amerikaanse inkomstenbelasting is bij deze gelegenheid nagenoeg gehalveerd en het tarief van de vennootschapsbelasting is
met ongeveer een kwart verlaagd. Dat de gehele operatie
desondanks min of meer budgettair neutraal verloopt,
wordt verklaard doordat terzelfder tijd mazen in de wetgeving zijn aangehaald, aftrekmogelijkheden zijn beperkt,
belastinguitgaven zijn vervallen en mogelijkheden voor
winstverschuiving ingedamd. De door deze maatregelen
resulterende meeropbrengst van inkomsten- en vennootschapsbelasting is aan de contribuabelen gerestitueerd
door verlaging van de tarieven 4).
De ontwikkelingen op fiscaal terrein in de VS staan niet
op zich zelf. Ook in andere westerse industrielanden zijn
* De auteur is werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau. De
in dit artikel neergelegde opvattingen kunnen niet aan het SCP worden toegeschreven.
1) Zie voor een globale toetsing aan de traditionele doelstellingen van
de sociaal-economische politiek: Flip de Kam, Het einde van de werkloosheid?, Intermediair, 1987/40, biz. 11-13.
2) Een beknopt overzicht van de belangrijkste vraagstukken die bij
belastinghervorming aan de orde zijn, geeft: OESO, Taxation in
developed countries, Partjs, 1987. Veel informatie over het bestaande
belastingstelsel in acht OESO-landen (waaronder Nederland) is te
vinden in: Joseph A. Pechman (red.), Comparative tax systems: Europe, Canada and Japan, Tax Analysts, Arlington VA, 1987.
3) US Congress, Joint Committee on Taxation, General Explanation
of the Tax Reform Act of 1986, H.R. 3838,99th Congress; Public Law
99-514, Government Printing Office, Washington DC, 1987.
4) Zie voor een overzicht van de belastinghervorming in de VS en wat
daaraan voorafging: C.A. de Kam, Lastenverlichting door belastinghervorming?, in: N.H. de Vries en L.W. Sillevis (red.), Leids Fiscaal
Jaarboek 1987, Gouda Quint, Arnhem, te verschijnen in november
1987, biz 63-91.
recent ingrijpende wijzigingen van de fiscale wetgeving tot
stand gebracht, respectievelijk worden initiatieven voor
belastingherziening ontplooid. Wijdverbreid ongenoegen
over het bestaande belastingstelsel, klachten over de ingewikkeldheid van de fiscale wetgeving en nieuwe vermoedens over schade die bestaande tarieven toebrengen
aan de economische doelmatigheid, kunnen verklaren dat
belastinghervorming in veel OESO-landen hoog op de
politieke agenda is geplaatst.
Behalve in de VS is het belastingstelsel recent ingrijpend herzien in Australia, Denemarken, Japan en NieuwZeeland. Minder ver gaande wijzigingen van de fiscale
wetgeving kregen hun beslag of worden overwogen in
onder andere Belgie’, de BRD en Frankrijk.
Ondanks verschillen in nationale belastingstelsels en
het van land tot land wisselende peil van de belastingdruk
zijn er belangrijke overeenkomsten tussen de in diverse
landen gelanceerde hervormingsvoorstellen. Als een rode
draad door de meeste grote herzieningsoperaties loopt de
idee dat zij budgettair min of meer neutraal dienen te verlopen. Wel wordt soms gemikt op een verschuiving in het relatieve aandeel van de belangrijkste belastingen. Zo is in
sommige landen een verlaging van inkomsten- en vennootschapsbelasting gerealiseerd door een zwaarder accent te leggen op de kostprijsverhogende belastingen
(Australie, Nieuw-Zeeland, VK). Pogingen om in Japan
een omzetbelasting op de toegevoegde waarde te introduceren feden echter politiek schipbreuk.
Verbreding van de heffingsgrondslag is een tweede
rode draad bij de hervorming van de inkomstenbelasting in
verschillende OESO-landen. Dat gaat langs twee wegen.
In de eerste plaats worden meer inkomensbestanddelen
onder de belastingheffing gebracht. In dit verband groeit
de neiging om vermogenswinsten aan te merken als een
vorm van inkomen en deze dienovereenkomstig te belasten (bij voorbeeld in Australie). Voorts worden onkostenvergoedingen en andere ‘fringe benefits’ van werknemers, zoals werkgeversbijdragen in de premies voor
pensioen- en ziektekostenverzekeringen, in een toenemend aantal gevallen bij de bepaling van de fiscale draagkracht betrokken. In de tweede plaats worden aftrekmogelijkheden en subsidies in de vorm van belastinguitgaven
beperkt.
Een derde gemeenschappelijk element betreft de herziening van hettarief van de inkomstenbelasting. Het aantal tariefschijven wordt verminderd en de schijfpercentages gaan naar beneden. Vooral de toptarieven worden verlaagd. In aanvulling daarop is het streven gericht op een
Tabel 1. Tariefstructuur van de inkomstenbelasting, 1985
en later a)
Tarief in 1985
percentage
VS
Nieuw-Zeeland
Australie
Belgie
Frankrijk
Japan
BRD
Italie
lerland
Denemarken
Nederland
11-50
20-66
30-60
24-72
5-65
10-70
22-56
18-65
35-60
36-72 b)
16-72
Tarief na 1985
aantal
schijven
percentage
aantal
schijven
jaar
14
5
6
15-28
15-48
24-49
25-50
2
3
4
5
1988
1986
22
14
15
5
9
3
3
‘ 9
5-50
10-50
19-53
11-56
35-58
36-68
40-70
1987
1994
1988
8
8
4
1988
1990
1988
1986
1987
1990
a) Geordend op het hoogste tarief na 1985.
b) Inclusief inkomstenbelasting lagere overheid.
Born: V. Tanzi, The response of other industrial countries to the U.S. Tax Reform Act.
International Monetary Fund, Washington, 1987, biz. 12,16.
OESO, The tax-benefit position of production workers, 1979-1984, Parijs, 1986, blz.107
e.v.
OESO, Taxation in development countries, Parijs, 1987, biz. 84.
verhoging van forfaitair aftrekbare bedragen en belastingvrije sommen, om langs deze weg zoveel mogelijk belastingplichtigen met een laag inkomen geheel buiten de
heffing te houden.
Tabel 1 geeft de laagste en hoogste tariefpercentages
en het aantal tariefschijven van de inkomstenbelasting
voor elf OESO-landen waar de wetgeving recent is gewijzigd, dan wel momenteel in discussle is. De tabel maakt
het mogelijk de situatie in 1985 te vergelijken met die welke in de komende jaren wordt bereikt. De laatste drie
kolommen van tabel 1 geven achtereenvolgens de herziene percentages, het nieuwe aantal schijven en het jaar
waarin het nieuwe tarief van kracht zal zijn.
Om verschillende redenen kan de effect/eve druk van de
inkomstenbelasting in de onderscheiden landen niet zonder meer uit tabel 1 worden afgeleid. Ten eerste loopt de
heffingsgrondslag van land tot land uiteen door aftrekposten (hypotheekrente volledig of slechts ten dele aftrekbaar) en door een afwijkende behandeling van particuliere
vermogenswinsten (wel/niet belast; doorgaans tegen
lager tarief). Ten tweede is de hoogte van de belastingvrije
som en de lengte van de tariefschijven uiteraard van belang. Deze wisselen sterk van land tot land. Ten derde heffen andere bestuurslagen soms een aanvullende inkomstenbelasting (bij voorbeeld in Canada, Japan, de VS
en Zwitserland). Ten slotte wordt de sociale zekerheid
soms mede uit de opbrengst van de ib gef inancierd (Denemarken). In dat geval vereist een zuivere vergelijking dat
voor andere landen de premieheffing voor de bewuste
sociale verzekeringen mede in de beschouwing wordt
betrokken.
In tabel 1 valt het volgende op. In alle elf beschouwde
landen gaat het toptarief naar beneden. Daarbij is voor
Nederland aangenomen dat een belastingvereenvoudiging, zoals voorgesteld door de commissie-Oort, op hoofdlijnen zal zijn ingevoerd in 1990. Vooral de tariefreductie in
de VS (22 punten), Japan (20 punten) en Nieuw-Zeeland
(18 punten) is aanzienlijk. Daarbij kan worden opgemerkt
dat slechts een zeer kleine minderheid van de belastingplichtigen (0,1% tot 0,2%) met het toptarief wordt geconfronteerd. De voorgenomen tariefverlaging in Nederland
steekt hierbij bijzonder schamel af. Waar in Belgie voornemens bestaan om het toptarief van 72% tot 50% terug te
brengen (in de jaren 1990-1993), wordt het maximumpercentage hier te lande slechts met 2%-punten verlaagd (tot
70%). Vervolgens valt het in tabel 1 op dat de afstand tussen het hoogste en laagste tariefpercentage (de ‘bandbreedte’) in het algemeen gesproken geringer wordt (behalve in de BRD). Voorts trekt het de aandacht dat het
laagste tariefpercentage in vier van de beschouwde landen niet wordt aangepast, en in het geval van Belgie,
Nederland en de Verenigde Staten zelfs omhoog gaat.
Daar staat in het laatste geval echter een verhoging van de
belastingvrije sommen tegenover. Het laagste percentage
gaat in Nederland wel bijzonder fors omhoog; dit is echter
schijn, omdat de premies voor de vijf volksverzekeringen
– die nu afzonderlijk worden geheven en voor 1985 niet in
tabel 1 zijn vermeld – in het tarief van de door de
commissie-Oort voorgestelde inkomensheffing zijn ge’i’ncorporeerd.
Kenmerkend is ten slotte de vermindering van het aantal
tariefschijven die in nagenoeg alle hier beschouwde landen plaatsvindt. Hoewel deze ingreep vaak wordt verdedigd met een beroep op de grotere eenvoud die daardoor
wordt bereikt, is het belangrijkste voordeel dat de meeste
belastingplichtigen met een gelijk(blijvend) marginaal tariefpercentage van doen krijgen. Dit maakt inning van de
inkomstenbelasting door middel van voorheffingen een
stuk minder gecompliceerd.
Belastinghervorming in Nederland
Motieven voor lastenverlichting
Nog afgezien van mogelijke negatieve gevolgen die de
bestaande hoge tarieven van inkomstenbelasting en so-
ciale premies zouden kunnen hebben voor het aanbod van
arbeid en kapitaal, en daarmee voor de groei van de nationale produktie en het daarmee verdiende nationaal inkomen, is er drieerlei aanleiding om de mogelijkheden voor
lastenverlichting in Nederland te onderzoeken. Ten eerste
lijkt het met het oog op de internationale concurrentiepositie van ons land bezwaarlijk indien de (effectieve) tarieven
van collectieve heffingen hier blijvend op een veel hoger
niveau komen te liggen dan elders 5). Ook in de Miljoenennota 1988 wordt hierop gewezen 6).
Persoonlijk acht ik een volgend motief nog belangrijker.
De bestaande grote wig tussen totale loonkosten en netto
loon belemmert momenteel de inschakeling van een deel
van de al dan niet als zodanig geregistreerde werklozen.
Verlaging van de loonkosten door verkleining van de wig
kan leiden tot een geringere werkloosheid. Veel slecht of
laag opgeleide werklozen zouden na een verlaging van de
loonkosten werk kunnen vinden in allerlei vormen van
commerciele dienstverlening. De loonkosten zijn echter
op dit moment zo hoog, ook wanneer werknemers slechts
het (netto) minimumloon verdienen, dat hun inschakeling
voor ondernemers vaak niet lonend is. Het inhuren van
een minimumloner kost werkgevers op het ogenblik in
doorsnee f. 32.400, terwijl de laagstbetaalde werknemers
daarvan netto nog geen f. 19.100 overhouden. De ruim
dertien mille die daartussen zit, bestaat uit sociale premies
en loonbelasting. Vandaar dat het grijze en zwarte circuit
in met name de dienstverlenende bedrijfstakken welig tieren. Elke duizend gulden waarmee de kloof tussen bruto
en netto kan worden versmald, vergroot de ‘witte’ werkgelegenheid zonder dat de minimumloner daarvan iets in zijn
portemonnee behoeft te voelen.
Verkleining van de wig tussen loonkosten en netto loon
als instrument voor het bereiken van een grotere werkgelegenheid is des te meer geboden nu de investeringen in
de marktsector in 1988 niet verder toenemen en de overheid onvoldoende middelen fourneert voor haar eigen investeringen en voor uitbreiding van de werkgelegenheid in
de ‘kwartaire’ dienstverlening. Vandaar het pleidooi de
werkloosheid te bestrijden door een verlaging van de loonkosten. Lagere arbeidskosten stimuleren werkgevers om
eerder personeel in dienst te nemen, juist bij vormen van
dienstverlening die weinig scholing vergen. In deze sector
kwamen de afgelopen jaren in de VS miljoenen nieuwe, zij
het laagbetaalde banen tot stand. Een vermindering van
de loonkosten behoeft niet te worden gegoten in de vorm
van een verlaging van het netto minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen. Daar kan weinig meer af; wie
hieraan twijfelt leze het recent verschenen rapport Minima
zonder marge 7). Uit dit rapport blijkt dat de minima gemiddeld ongeveer 40% van hun netto inkomen kwijt zijn aan
kale huur en energielasten. Twee volwassenen moeten
dan alle overblijvende uitgaven bestrijden uit een netto inkomen van nog geen duizend gulden per maand. Het lijkt
binnen de Nederlandse verhoudingen niet goed verdedigbaar om op dat financieel bestaansminimum verder te korten. Het netto minimumloon zou wellicht eerder wat omhoog moeten. Ook dat kan door lastenverlichting. Een
krachtige aanval op de werkloosheid vergt dus in ieder geval een aanzienlijke lastenverlichting. Daarvan profiteert
iedereen; de vormgeving zou echter dusdanig moeten zijn
dat vooral de arbeidskosten van lager betaalde werknemers dalen.
Deze aanbeveling lijkt haaks te staan op de ontwikkeling
in andere OESO-landen, waar de lastenverlichting juist
vooral op de hogere inkomens wordt gericht (door verlaging van de toptarieven van de ib). De betrokken inkomensontvangers zouden (aan de marge) onder de
zwaarste lasten zuchten met alle (beweerde) nadelige gevolgen vandien. Maar is deze voorstelling van zaken wel
juist? Nadere beschouwing leert dat – althans in Nederland – het probleem van de hoge marginale druk van collectieve regelingen zich juist vooral bij huishoudens aan
de voet van de inkomenspiramide doet gevoelen. Terwijl in
ons land slechts 50.000 belastingplichtigen worden geconfronteerd met het toptarief van de inkomstenbelasting
(70% dan wel 72%) en in totaal slechts 0,2 mln. van de 7,3
968
mln. contribuabelen te maken hebben met een marginaal
percentage van 60 of hoger 8), ervaart een veel groter aantal inkomensontvangers op het grondvlak van de piramide
een nog (aanzienlijk) hogere marginale druk, door de samenloop van inkomstenbelasting, premies voor de sociale
verzekeringen en de vermindering van inkomensafhankelijke subsidies (bij een stijging van het inkomen) 9). In 1986
publiceerde het Centraal Planbureau cijfers waaruit bleek
dat 70.000 werknemers met een bruto loon tussen minimum (f. 25.600) en modaal (f. 40.000) tevens gebruik
maakten van de regeling Individuele huursubsidie. De
totale micro-druk aan de marge liep daardoor voor deze
groep inkomensontvangers al op tot omtrent 75% 10).
Daarnaast hebben enkele honderdduizenden huishoudens te maken met een of meer inkomensafhankelijke
overheidsregelingen die een tegemoetkoming geven in de
studiekosten van hun kinderen. Kleinere groepen inkomensontvangers worden geconfronteerd met inkomensafhankelijke eigen bijdragen voor de gezinsverzorging, kinderopvang en rechtshulp 11).
Door de lastenverlichting met name op de onderkant
van de inkomenspiramide te concentreren, wordt de groep
die in absolute aantallen het meeste onder hoge marginale
lasten gebukt gaat, tegemoet gekomen. Behalve de wenselijke prijsverlaging van relatief weinig geschoolde arbeid
is er dus nog een argument om de tariefverlaging van ib en
premies voor de sociale verzekeringen vooral op de lagere
inkomensgroepen te richten. Overigens, ook aan het toptarief van de ib moet iets worden gedaan, met het oog op
onze internationale concurrentiepositie.
Een heel ander motief voor lastenverlichting zou ten
slotte kunnen zijn dat blijkens representatieve enquetes
onder de bevolking de belastingdruk door een meerderheid van de contribuabelen als te bezwaarlijk wordt ervaren. Tabel 2 laat dit zien.
Nu moet dadelijk worden opgemerkt dat ondervraagden
zich bij dit type onderzoek weinig consistent plegen op te
stellen. Een geringer deel van de respondenten verklaart
zich namelijk tevens voorstander van een verlaging van de
overheidsuitgaven (zie opnieuw tabel 2), hetgeen de logische consequentie van een verminderde belastingdruk
zou zijn. Alleen in 1980 is het aantal voorstanders van verlaging van overheidsuitgaven en belastingen even groot
(51%). Ook indien ondervraagden zich in abstracto uitspreken ten gunste van lagere overheidsuitgaven, wil dit
nog niet zeggen dat concrete bezuinigingsmaatregelen
veel steun krijgen. Uit recent onderzoek van het Sociaal en
Cultureel Planbureau blijkt bovendien dat opinies over be’lastingen en overheidsuitgaven waarschijnlijk weinig te
maken hebben met weloverwogen ideee’n van de ondervraagden over het gewenste voorzieningen- of uitgavenniveau 12). De aangedragen keuzeproblemen staan daarvoor te ver af van de belevingswereld van de gemiddelde
respondent.
Wegen naar lastenverlichting
Gegeven de wenselijkheid van lastenverlichting, staan
daartoe in beginsel drie wegen open:
– hogere economische groei;
5) Zie ook: W.F. Mulder, Nederland, aantrekkelijke vestigingsplaats
of belastingparadijs, Weekblad voor Fiscaal Recht, 16juli 1987,116e
jg., nr. 5782, biz 848.
6) Miljoenennota 1988, blz.9.
7) Minima zonder marge, Gemeentelijke Sociale Dienst Rotterdam,
September 1987.
8) Mondelinge mededeling Ministerie van Financien.
9) Nota Inkomensbeleid 1986, blz.28-37.
10) CPB, Centraal Economisch Plan 1986, Staatsuitgeverij, Den
Haag, 1986, biz. 127-132.
11) Een overzicht is te vinden in het rapport De marginale druk van in-
komensprijzen van de Interdepartementale commissie inkomensprijzen, Ministerie van Financien, ‘s-Gravenhage,l986. Een ander voorbeeld is de marginale druk van 100 procent waarmee ontvangers van
een bijstandsuitkering worden geconfronteerd als zij zich aanbieden
op de arbeidsmarkt: hun uitkering wordt – behoudens een tijdelijke
en beperkte vrijstelling – gulden voor gulden gekort naarmate ar-
beidsinkomsten worden genoten.
label 2. Opvattingen over belastingen en overheidsuitgaven, 1967-1986, procentuele verdeling
1967
Belastingen
– omhoog
– omlaag
1975
1980
1985
1986
3
75
3
67
2
51
1
63
2
54
10
22
8
34
7
51
9
56
11
47
Overheidsuitgaven
– omhoog
– omlaag
Bron: Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaalen Cultureel Rapport 1986, biz. 358 en
364
lastenverlichting (en evenmin ruimte voor het blijvend hogere niveau van de collectieve uitgaven, dat resulteert indien de thans door de oppositie afgewezen bezuinigingen
geen doorgang zouden vinden).
Extra ombuigen op de collectieve uitgaven
Dan blijft een beleidsoptie beschikbaar: ruimte voor
lastenverlichting wordt gevonden door extra om te buigen
op de collectieve uitgaven. Ik kom hierop later terug. Eerst
wordt aandacht geschonken aan manieren om specifiek
het ib-tarief omlaag te brengen, zonder dat daarvoor omvangrijke extra ombuigingen op de collectieve uitgaven
nodig zouden zijn. In deze gevallen is er geen sprake van
– \asienverlichting, maar slechts van \astenverschuiving.
Drie manieren om het ib-tarief te verlagen
– opvoeren van het begrotingstekort;
– vermindering van de collectieve uitgaven.
Uiteraard kunnen deze instrumenten ook in combinatie
worden ingezet. Hierna wordt aannemelijk gemaakt dat alleen de derde beleidsoptie werkelijk de financiele ruimte
vrijmaakt die een noodzakelijke voorwaarde voor lastenverlichting vormt.
Hogere economische groei
Op middellange termijn is de macro-economische ontwikkeling in belangrijke mate bepalend voor het tempo
waarin lastenverlichting kan plaatsvinden. Het ziet ernaar
uit dat de ramingen van het Centraal Planbureau, die aan
het regeerakkoord van het tweede kabinet-Lubbers ten
grondslag liggen, aan de optimistische kant zijn geweest.
Zelfs indien de CPB-ramingen voor de periode 1987-1990
worden bewaarheid, dan nog kan worden vastgesteld dat
het regeerakkoord geen budgettaire ruimte voor lastenverlaging vrijmaakt. Al met al lijkt de kans gering dat op middellange termijn door economische groel voldoende middelen voor een substantiate lastenverlichting beschikbaar
zullen komen 13). De aangekondigde belastingverlaging
met ingang van 1988 schijnt het tegendeel aan te tonen.
Uitgaande van het tarief van de loon- en inkomstenbelasting zoals dat in 1987 feitelijk geldt, gaat het tarief van
de eerste schijf van 16% naar 14% en worden de overige
tariefpercentages, met uitzondering van de 32% en de
72%, met 1%-punt verlaagd. Bovendien wordt de
32%-schijf met f. 300 ingekort. Op het aldus bepaalde tarief wordt de inflatiecorrectie toegepast. Voor de eerste
keersindsdeze regeling in 1971 werd ingevoerd, zal dit leiden tot extra opbrengsten voor de schatkist: er is namelijk
in feite sprake van een deflaf/ecorrectie.
Hierbij dient het volgende te worden bedacht. Zonder
deze (micro-)belastingverlaging zou de collectieve (macro)druk – in strijd met het regeerakkoord – nog verder zijn
opgelopen ten opzichte van het in dat akkoord vastgelegde referentieniveau ( = de feitelijke macro-druk in 1986).
Minister Ruding heeft de Nederlandse belastingbetalers
dus in wezen slechts een sigaar uit eigen doos gepresenteerd; dat is geen lastenreductie zoals hier wordt bedoeld.
Opvoeren van het begrotingstekort
Opvoeren van het begrotingstekort is een tweede manier om echte lastenverlichting mogelijk te maken. Over
deze optie kan ik kort zijn. Afgezien van de nadelige gevolgen voor het overheidsbudget in de toekomst, door de
steeds hoger oplopende bedragen die zijn gemoeid met
rentebetalingen en aflossrngen op de staatsschuld 14), is
er in dit land – afgaande op de verkiezingsprogramma’s
van de grote partijen – een vrijwel Kamerbrede consensus dat het financieringstekort in 1990 moet zijn teruggebracht tot 5% a6% van het nationaal inkomen. Wil dat doel
worden bereikt, dan ontstaat langs deze weg geen ruimte
voor lastenverlichting.
Dat de oppositie de voor 1990 beoogde omvang van het
tekort volgens een wat ander tijdpad wil realiseren dan het
kabinet, schept uiteraard geen structured ruimte voor
Verlaging van het ib-tarief is in praktisch alle OESOlanden aan de orde. In eigen land bracht de zogenoemde
commissie-Oort in mei 1986 een rapport uit met voorstellen voor vereenvoudiging van de loonbelasting en de inkomstenbelasting 15). Samensmelting van inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen – met behoud van de herkenbaarheid van beide heffingen – vormt
een hoofdonderdeel van de Oort-voorstellen. Conform de
haar door de minister van Financier) verleende taakopdracht heeft de commissie voorstellen ontwikkeld binnen
de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit. Aangezien de commissie de thans bestaande aftrekposten en
belastinguitgaven grotendeels ongemoeid heeft gelaten,
kon zij geen ruimte vinden voor een duidelijke verlaging
van de tarieven over de gehele lijn. Behalve economische
groei en beperking van de collectieve uitgaven, zijn er drie
manieren om te komen tot een specifieke verlaging van de
ib-tarieven:
– invoeren van nieuwe belastingen;
– wijziging van de structuur van het belastingstelsel door
een groter deel van de benodigde middelen te vergaren
via andere heffingen dan de inkomstenbelasting. De
verlaging van de ib-tarieven gaat in dit geval gepaard
met een verhoging van de tarieven van (een) andere
heffing(en). Zo komen belastingbetalers van de regen
in de drup;
– verbreding van de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting. Ondanks een lager tarief kan nu een
zelfde opbrengst worden verkregen.
Invoeren van nieuwe belastingen
Boorsma heeft vorig jaar aandacht besteed aan de invoering van nieuwe belastingen, onder andere omdat
langs deze weg de gewenste vereenvoudiging en drukverlichting van loon- en inkomstenbelasting worden vergemakkelijkt 16). Boorsma noemt in dit verband als mogelijkheid het aantal provinciate en gemeentelijke belastingen
uit te breiden, bij gelijktijdige korting op het Gemeente- en
Provinciefonds. Ik vraag mij echter af of een uitbreiding
van het belastinggebied van de lokale overheden wel de
aangewezen weg is. In een klein land zoals Nederland
worden de regionale verschillen in belastingdruk moeilijk
aanvaard. In dit verband wordt herinnerd aan de onvrede
die de uiteenlopende druk van de onroerendgoedbelasting (de belangrijkste gemeentelijke belasting)
12) H. de Groot en E.J. Pommer, Burgers over bezuinigingen en
eigen bijdragen, ESB, 24 juni 1987, biz. 596.
13) In andere zin: F.W. Rutten, Belastingverlaging en welvaartsverhoging, Weekblad voor Fiscaal Recht, 13 november 1986, 115e jg.,
nr. 5750, biz 1446.
14) De Miljoenennota 1988 geeft op biz. 37-39 een aantal scenario’s
voor de ontwikkeling van de rentelast en aflossingsverplichtingen tot
het jaar 2000.
15) Commissie tot vereenvoudiging van de loonbelasting en de inkomstenbelasting, Zicht op eenvoud, Distributiecentrum Overheidspublikaties, Den Haag, 1986.
16) P.B. Boorsma, Belastinghervorming in Nederland, ESB, 22 januari 1987, biz. 80.
QRO.
nu reeds oproept. Daar komt bij dat de perceptiekosten
van lokale belastingen in verhouding hoog zijn, tenzij deze
laatste worden geheven in de vorm van opcenten op een
bestaande rijksbelasting. In dat geval is er echter geen wezenlijk verschil met een rijksbelasting met hogere tarieven,
waarvan een deel via kanalen zoals het Gemeentefonds of
in de vorm van doeluitkeringen aan lokale overheden ten
goede komt.
Structuurwijziging van het belastingstelsel
De afgelopen 25 jaar is het relatieve aandeel van de
voornaamste collectieve heffingen in de totale ontvangsten van de collectieve sector fors gewijzigd. Dat proces
vond tamelijk geruisloos plaats. Tabel 3 laat zien dat het
aandeel van de kostprijsverhogende belastingen en de
premies voor de sociale verzekeringen sterk is toegenomen, ten koste van het aandeel van de belastingen op inkomen en winst.
In de periode 1960-1985 steeg de macro-economische
druk van belastingen en sociale premies van 34% tot 50%
van het netto nationaal inkomen. Het aandeel van de kostprijsverhogende belastingen en de sociale premies liep in
deze jaren op van 58% tot 71 %. Gegeven het degressieve
drukverloop van deze collectieve heffingen, kan afgaande
op tabel 3 met enige slagen om de arm worden geconcludeerd dat het heffingenstelsel als geheel tussen 1960 en
1985 vermoedelijk (aanzienlijk) minder progressief is geworden.
Een bewuste verdere inperking van het aandeel van de
heffingen op inkomen en winst kan alleen plaatsvinden
door uitbreiding van het relatieve aandeel van de kostprijsverhogende belastingen. In dit verband wordt herinnerd
aan suggesties om een deel van de uitkeringen krachtens
de sociale verzekeringen te financieren door een verhoging van de omzetbelasting (btw). Langs deze weg zou de
heffingendruk op de produktiefactor arbeid worden verlicht; van de resulterende lagere loonkosten wordt een
gunstige invloed op de werkgelegenheidsontwikkeling
verwacht. (Jit een vorig jaar door de Sociaal-Economische
Raad gepubliceerd rapport over beleidsopties op middellange termijn blijkt echter dat de gunstige gevolgen van
zo’n lastenverschuiving kwestieus zouden zijn 17). Even
afgezien van de bijdrage die zulke maatregelen kunnen leveren aan een verbetering van de algemene werkgelegenheidssituatie, acht ik een nog grotere budgettaire rol voor
heffingen met een degressieve drukverdeling uit inkomenspolitieke overwegingen tamelijk bezwaarlijk. Bovendien liggen de btw-tarieven in Nederland in de buurt van
het EG-gemiddelde. Ik ben niet overtuigd van de wenselijkheid dat ons land ook waar het de omzetbelasting betreft een Europees buitenbeentje moet worden.
Verbreding van de heffingsgrondslag
Dit brengt mij op een derde mogelijkheid, hervorming
van de Nederlandse inkomsten- en vennootschapsbelasting naar Amerikaans voorbeeld door een verbreding
van de heffingsgrondslag onder gelijktijdige verlaging van
de tariefpercentages. Afgaande op ontwikkelingen elders,
verdienen met name de volgende elementen in dit verband de aandacht:
– een beperking van aftrekposten (inclusief afschaffing
van fiscale investeringsfaciliteiten), dan wel verrekening van aftrekposten tegen het laagste schijfpercentage;
– bij de fiscale winstbepaling worden kosten met een ‘gemengd’ karakter, dat zijn over het algemeen kosten van
vervoer en onthaal (uitgaven in de horeca, congresbezoek enzovoort) slechts voor een deel (zeg 75%) in
aanmerking genomen.
Verbreding heffingsgrondslag
Afschaffing van alle aftrekposten en de WIR
Recent deden Schendstok en ik een poging om de mogelijkheden voor lastenverlichting door belastinghervor970
Tabel 3. Aandeel van belastingen en sociale premies,
1960-1985, in procenten
1960
Belastingen op inkomen en vermogen
(directe belastingen)
Kostprijsverhogende belastingen
(indirecte belastingen)
Premies voor de sociale verzekeringen
Totaal
Opbrengst van belastingen en premies in rnrd. gld.
Druk in procenten van het netto nationaal inkomen
1970
1980
1985
42
36
35
29
32
26
28
37
26
39
26
45
100
100
100
100
13
34
46
41
156
51
188
50
Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Nationa/e Rekeningen 1965, biz. 81-83 en
biz. 93-94; Nationale Rekeningen 1985, biz. 164-167 en biz. 181.
ming te kwantificeren 18). be vereenvoudigingsvoorstellen van de commissie-Oort vormden daarbij ons uitgangspunt. Deze voorstellen scheppen geen ruimte voor
lastenverlichting, gezien de eis dat zij budgettair neutraal
zouden zijn. De commissie-Oort presenteert in een bijlage
van haar rapport een zogenoemde ‘grimmige variant’,
waarbij – in aansluiting op de (unanieme) Oort-voorstellen voor vereenvoudiging – een groot aantal door de
commissie ongemoeid gelaten aftrekposten en faciliteiten
zou vervallen 19). Ook de WIR vervalt in het kader van de
grimmige variant (de meeropbrengst van de vpb blljft gereserveerd voor lastenverlichting ten gunste van vpbplichtige lichamen). Met respectering van de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit maakt de extra belastingopbrengst door de grimmige variant het mogelijk
om alle schijfpercentages van het Oort-tarief (40,55,65 en
70) met 2,5 punt te verlagen. Deze grimmige variant wordt
door de commissie-Oort niet gepropageerd, maar is als
denkoefening in haar rapport opgenomen.
Schendstok en ik simuleerden de gevolgen van een
‘extra-grimmige variant’ van belastinghervorming, die in
twee opzichten (nog) verder gaat dan de grimmige variant.
Ten eerste wordt de belangrijkste nog overgebleven aftrekpost (rente) sterk beperkt. Deze post is in de grimmige
variant ongemoeid gelaten. Ten tweede is – anders dan
bij de grimmige variant – de meeropbrengst van de vpb
door het vervallen van de WIR nu ingezet voor een verlaging van het tarief van de loon- en inkomstenbelasting.
Door de extra-grimmige variant zou een verlaging van alle
schijfpercentages van het Oort-tarief met 6 punten mogelijk zijn. Het marginale tarief van de eerste schijf – waar
bijna negen van de tien belastingplichtigen mee te maken
krijgen – komt dan uit op 34%.
Aftrekposten vergelden tegen laagste tariefpercentage
Het is denkbaar om de belastingvermindering waartoe
bepaalde aftrekposten leiden, te beperken tot het laagste
tariefpercentage, dat wil bij het door de commissie-Oort
voorgestelde tarief zeggen: verrekening tegen 40%. Deze
maatregel raakt uitsluitend de 10% tot 15% van alle contribuabelen die met een deel van hun inkomen boven de
40%-schijf uitkomen. De beschouwde ingreep roept vragen van fiscaal-theoretische aard op en zal de eenvoud
van de belastingwetgeving niet bevorderen. Dergelijke
17) Sociaal-Economische Raad, Advies sociaal-economisch beleid
op middellange termijn 1986-1990, Den Haag, 1986, blz.53-73.
18) C.A. de Kam en B.J. Schendstok, Drie varianten van belastinghervorming; kan Ronald Reagan Nederland een lesje leren?, ESB, 22
oktober 1987, biz. 1024.
19) Zicht op eenvoud, biz. 175-183.
20) Het gaat om de hypotheekrente, persoonlijke verplichtingen, buitengewone lasten, aftrekbare giften, rente- en dividendvrijstelling,
dotatie aan de oudedagsreserve en zelfstandigenaftrek. In totaal is
daarmee f. 20,5 mrd. gemoeid, waarvan circa f. 7 mrd. bij belastingplichtigen in een hogere dan de 40%-schijf.
1
C.A. de Kam
aspecten blijven hier vender onbesproken. Indien de verrekening tegen 40% betrekking zou hebben op de belangrijkste negatieve inkomensbestanddelen 20), bedraagt de
budgettaire bate ruim f. 1,5 mrd. Hiervan heeft ruwweg de
helft betrekking op de hypotheekrente van eigenaarbewoners. Deze meeropbrengst maakt het mogelijk de tariefpercentages van de drie hoogste schijven met circa vijf
%-punten te verlagen, tot 50%, 60% en 65% 21).
Beperking van de aftrekbaarheid van gemengde
kosten
Een verdergaande verlaging van het Oort-tarief kan worden bereikt door beperking van de aftrekbaarheid van gemengde kosten in de winstsfeer. De budgettaire meeropbrengst doordeze ingreep valt lastig te kwantificeren. Ten
eerste hangt veel af van de precieze afbakening van de uitgaven waarvan nog slechts een deel in aftrek zou worden
toegelaten. Ten tweede ontbreekt momenteel een exact
cijfermatig beeld van de omvang van de bedoelde kosten.
Afgaande op gegevens uit het enige mij bekende, representatieve onderzoek bedroegen de reis- en representatiekosten van het Nederlandse bedrijfsleven in 1983 f. 8,6
mrd. 22). Bijna tweederde van dat bedrag was gemoeid
met vliegtickets (f. 1,2 mrd.) en overige vervoerskosten
(f. 4,1 mrd.). Hotelkosten en uitgaven voor lunches en
diners slokten elk ongeveer een miljard gulden op. Met
overige representatie-uitgaven was een half miljard gemoeid. Deze bedragen lijken mij overigens aan de lage
kant. Uitgaande van een bedrag van ruim f. 2 mrd. aan gemengde kosten, die nog slechts voor 75% in aftrek zouden
komen, bedraagt de budgettaire meeropbrengst van deze
maatregel f. 250 mln. a f. 300 mln. Dat is slechts voldoende om de schijfpercentages van hel Oort-tarief met 1/8
punt te verlagen.
Beide maatregelen samen scheppen financiele ruimte
om de schijfpercentages van het Oort-tarief met ten
hoogste 7 punten te verlagen. Bijna negen van de tien belastingplicntigen hebben dan te maken met een marginaal
tarief van 33% (van de inkomensheffing). Daarbij zij aangetekend dat werknemers (met uitzondering van het overheidspersoneel) daarenboven – juist zoals nu – worden
geconfronteerd met de marginale druk van premies voor
de werknemersverzekeringen nWW, ZW en WAO (16% tot
17%) en – indien hun bruto jaarloon beneden de loongrens ligt – met premieheffing voor de ziekenfondsverzekering (circa 5%). Voor de modale werknemer ligt de marginale druk van alle collectieve heffingen samen dan nog
steeds boven de 50%, waarbij nog is afgezien van het
bestaan van de eerder genoemde inkomensafhankelijke
regelingen die de druk aan de marge nog hoger kunnen
opstuwen.
Een mogelijke verlaging van het tarief van de door de
commissie-Oort voorgestelde inkomensheffing met 7 punten heeft desondanks belangrijke voordelen. Deze moeten
worden afgewogen tegen bepaalde nadelen die onmiskenbaar kleven aan maatregelen die strekken tot verbreding van de grondslag van die zelfde inkomensheffing.
Vooralsnog lijken belastingplichtigen, politici en de sociale
partners niet erg warm te lopen voor een belastinghervorming langs de hier uitgezette lijnen. De nadelen worden
kennelijk groter geoordeeld dan de voordelen.
Een minder ver gaande optie is de voornaamste aftrekposten te vergelden tegen het laagste schijfpercentage
(40). De meeropbrengst maakt het mogelijk de tariefpercentages van de drie hoogste schijven met circa 5 punten
te verlagen.
Bezuinigen
Om een substantiate lastenverlichting te kunnen financieren, dient diep te worden gesneden in de collectieve uitgaven, veel dieper dan het kabinet-Lubbers voor ogen
staat. Daarbij kan onder meer aan de volgende mogelijkheden worden gedacht 23). Afschaffing van de Wet Investeringsrekening levert ruim f. 4 mrd. op. Een andere
majeure ingreep behelst de invoering van een ministelsel
van sociale zekerheid 24). Bij een ministelsel zijn de
boven-minimale sociale uitkeringen niet langer collectief
verzekerd. ledereen krijgt bij werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid een minimumuitkering. Daarboven
kunnen werknemers zich desgewenst particulier bijverzekeren. De overgang op een ministelsel levert ruim f. 5 mrd.
op; indien ook de ambtenaren onder het bereik daarvan
worden gebracht kan de opbrengst nog aanzienlijk hoger
zijn. Op middellange termijn kan zowel op de landbouwsubsidies als op de financiele overheidssteun aan de
volkshuisvesting een bedrag in de orde van grootte van
f. 1,5 mrd. worden bezuinigd. Hetzelfde geldt voor de subsidies die Economische Zaken aan het bedrijfsleven verstrekt (onder andere in het kader van het regionaaleconomisch beleid, voor steun aan de zeescheepvaart en
Nederlandse inspanningen op het gebied van het ruimteonderzoek). Verder zou een deel van de stijging van de salarislasten die thans in de meerjarenramingen van de onderwijsuitgaven is verwerkt (f. 1,6 mrd. extra voor de perio21) Het budgettaire verlies per punt is bij de Oort-voorstellen f. 250
Conclusie
mln. Bij verrekening van de in voetnoot 20 genoemde aftrekposten tegen 40% nemen de kosten per punt toe doordat een groter deel van
het inkomen tegen het progressieve tarief wordt belast. Het budgettai-
De voorafgaande cijferexercitie laat de volgende tentatieve conclusies toe. Het is mogelijk om de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting te verbreden door
een combinatie van twee ingrijpende maatregelen:
– beperking van aftrekposten en afschaffing van de WIR
(volgens de extra-grimmige variant);
– beperking van de aftrekbaarheid van bepaalde categorieen gemengde kosten tot bij voorbeeld 75% van de
ondernemingsuitgaven daarvoor.
re verlies per punt stijgt daardoor tot f. 325 mln.
22) 8V2 miljard; reis- en representatiekosten van het Nederlandse bedrijfsleven; een onderzoek naar omvang en beheersbaarheid door
NSS Industrieel voor American Express Travel Management Servi-
ces, Amsterdam, 1985.
23) Zie ook de beschouwingen in de Miljoenennota 1988, biz.34-35.
24) Flip de Kam en Frans Nypels, Afscheid van hetparadijs, Contact,
Amsterdam, 1984, blz.115-130; Prof.Mr. B.M. Teldersstichting, Grenzen aan de sociale zekerheid, Den Haag. F.G. van Herwaarden, Een
ministelsel van sociale zekerheid?, SCP, Rijswijk, 1986.
de 1988-1992) kunnen worden gecompenseerd door
aanpassing van rechtspositionele regelingen. Een andere
optie is de ‘kosten van de verzuiling’ aan te pakken 25).
Samen met een groot aantal maatregelen van geringere
omvang kan op middellange termijn een bedrag van ten
minste f. 15 mrd. voor lastenverlichting worden vrijgemaakt. Het kabine, noch de oppositie blijken tot nu toe in
staat of bereid te zijn de benodigde zeer omvangrijke bezuinigingen te realiseren. Daarmee blijft lastenverlichting
als instrument ter bestrijding van de werkloosheid een onhaalbaar ideaal.
Het meest gehoorde argument tegen bezuinigingen op
de collectieve uitgaven is dat dergelijke maatregelen leiden tot verwaarlozing van de infrastructuur en verlies van
werkgelegenheid in de kwartaire dienstverlening. Dat behoeft echter niet het geval te zijn. Veel hangt af van de programma’s waarop wordt bezuinigd. Twee van elke drie
guldens die in de collectieve sector worden uitgegeven
worden overgeheveld van de ene burger naar de andere,
van het ene bedrijf naar het andere, bij voorbeeld in de
vorm van subsidies. Als het mes wordt gezet in zulke overdrachten (rente op de staatsschuld daaronder begrepen),
behoeft dat in principe niet tot banenverlies te leiden, behalve uiteraard onder de vele duizenden ambtenaren die
zich thans bezig houden met het rondpompen van miljardensubsidies in de economie.
Deze gedachtengang is terug te vinden in het meest recente OESO-rapport over de Nederlandse economie 26).
Lastenverlichting door te snoeien in door de collectieve
sector georganiseerde inkomensoverdrachten behoeft
niet ten koste te gaan van de investeringen in de nationale
infrastructuur en het volume of de kwaliteit van de kwartaire dienstverlening. Het hangt helemaal af van de concrete
uitwerking die aan de ombuigingen op de collectieve uitgaven wordt gegeven. Burgers en bedrijven hebben in de regel een groot belang bij bestaande overdrachtenprogramma’s. Ik realiseer mij zeer wel dat het daarom niet eenvoudig zal zijn om een politieke meerderheid te verkrijgen voor
de hier geschetste aanpak.
Om een aanzienlijke verlichting van de collectieve-lastendruk te bereiken, is het niet voldoende dat afspraken
over bezuinigingen worden gemaakt. Het is tevens van
groot belang dat de uitvoering van de rijksbegroting wordt
gekenmerkt door een goede uitgavenbeheersing (begrotingsdiscipline, stringent begrotingsbeleid). Daarvan is op
het ogenblik geen sprake. Tegenover niet-voorziene uitgavenstijgingen bij de uitvoering van de rijksbegroting 1987
ter grootte van f. 6 mrd. staan bij voorbeeld reele ombuigingen ten bedrage van slechts f. 1,5 mrd. 27). De hardnekkigheid en de omvang van de overschrijdingen zoals
die zich nu voordoen, vormen een wezenlijke bedreiging
voor het begrotingsbeleid en voor het uitzicht op substantiele lastenverlichting op middellange termijn.
Het probleem van de zwakke begrotingsdiscipline wordt
niet opgelost door een aangescherpte accountantscontrole en verbetering van de financiele informatievoorziening.
Bewindslieden zouden zelf de lasten van een tekortschietende begrotingsuitvoering moeten dragen, door afdoende sancties. Nu lijkt vaak het tegendeel het geval te zijn.
Een minister die zich onttrekt aan de begrotingsdiscipline
wordt vaak beloond doordat hij minder behoeft te bezuinigen en inmiddels meer geld voor ‘leuke dingen’ kan uitgeven. Overschrijders zouden hun eigen problemen dienen
op te lossen.
Workfare
Zelfs bij een aanzienlijke dating van de arbeidskosten
(door lastenverlichting) zal het werkloosheidsprobleem
vermoedelijk niet voor het midden van de jaren negentig
zijn opgelost. Wil er geen gehele generatie werklozen buiten spel komen te staan, dan is het de dure plicht van de
overheid een vangnet onder de arbeidsmarkt te spannen.
Dat zou kunnen door de werkingssfeer van het Jeugd-werk
garantieplan, dat volgens de bestaande opzet alleen zal
972
gelden voor jongeren onder de 21 jaar, uit te breiden tot alle langdurig werklozen. ‘Workfare’dus, werken voor je uitkering 28). Gebruik de capaciteiten van de werklozen om
maatschappelijk noodzakelijk werk te doen. Zo worden vijf
vliegen in een klap geslagen: werklozen doen arbeidservaring op; ze kunnen aan de slag, wat ze in de regel verschrikkelijk graag widen; ze hebben minder mogelijkheden om deel te nemen aan het grijze en zwarte circuit; de
geloofwaardigheid van de verzorgingsstaat kan toenemen
doordat tegenover rechten meer plichten staan; en de nationale welvaart neemt toe doordat in tal van thans onvervulde behoeften wordt voorzien.
Dat laatste komt ook in de Nationale Rekeningen tot uitdrukking. De foonbetalingen aan deelnemers aan
workfare-programma’s vormen geen ‘overdracht aan gezinnen’, maar een arbeidsbeloning die (per definitie) praktisch gelijk is aan de gegenereerde extra toegevoegde
waarde. Het nationaal inkomen zou met ruwweg f. 15 mrd.
toenemen indien een half miljoen voormalige werklozen bij
workfare-programma’s zouden worden ingeschakeld (tegen geschatte bruto loonkosten van f. 30.000 per deelnemer). Dat komt overeen met bijna 1 % extra economische
groei gedurende een periode van vier jaar (in verband met
de veronderstelde geleidelijke invoering van de workfareprogramma’s).
Door de combinatie van lagere loonkosten en workfare
is het mogelijk dat prof. Rutten gelijk krijgt: dank zij beide
instrumenten kan de werkloosheid voor het midden van de
jaren negentig is opgelost 29). Om dat doel – waarover iedereen het in Nederland hartgrondig eens is – te kunnen
halen, zijn naar mijn opvatting onorthodoxe methoden onmisbaar. Te vrezen valt echter dat geen van de grote politieke partijen daar in oktober 1987 bij de Algemene politieke en financiele beschouwingen voor zal pleiten. Aan wie
ligt het dan dat de belangrijkste doelstelling van het kabinetsbeleid niet zal worden gehaald?
C.A. de Kam
25) J.B.J. Koelman, J.G.M. Lammers, Financiele effecten van verzuiling in het basisonderwijs, ESB, 23 September 1987, biz. 880.
26) OESO, Economic Surveys; Netherlands, Parijs, juli 1987, biz. 52.
Zie ook het interview met drie OECD-medewerkers in NRC Handelsblad, 16 September 1987, Supplement Mens en Bedrijf, biz. 4.
27) R. Gerritse, Van wetten en van praktische bezwaren, ESB,
30 September 1987, biz. 908.
28) Zie bij voorbeeld: Congressional Budget Office Work-related programs for welfare recipients, Government Printing Office, Washington
DC, 1987; J. Gueron, Work initiatives for welfare recipients: lessons
from a multi-state experiment, Manpower Demonstration Research
Corporation, New York, 1986.
29) Speech bij de opening van het academisch jaar aan de universiteit Limburg, 7 September 1987 (persbericht Ministerie van Economische Zaken nr. 353, blz.9).