Het structurele
financieringstekort
Het structurele financieringstekort is het tekort dat resulteert nadat enige correcties op het
feitelijke tekort zijn uitgevoerd in verband met korte-termijnschommelingen in het
nationale inkomen. Dit structurele tekort kan als norm voor het begrotingsbeleid dienen.
Naar de mening van de auteurs geeft de omvang van het structurele tekort een beter beeld
van de overheidsfinancien dan het feitelijke tekort. Voorwaarde hiervoor is echter wel dat
een realistisch referentie-inkomen wordt gekozen. De auteurs gebruiken hiervoor een
door De Leeuw en Holloway ontwikkelde methode waarbij elke kwartaalwaarde van het
bruto nationale produkt in een bepaalde conjunctuurfase wordt ingedeeld. Op basis
hiervan berekenen zij het structurele tekort in Nederland voor de jaren 1967-1985.
DRS. J. DE HAAN – DR. A. VAN DER VEEN*
Het structurele tekort of overschot van de overheid is het
tekort dat de overheid zou hebben, indien het nationale inkomen zich zou bevinden op zijn structurele of trendwaarde. Dit wordt gebruikt als norm voor het financiele
overheidsbeleid, dan wel als maatstaf (of indicator) voor de
conjuncturele betekenis van dit beleid 1).
In drie landen (de Verenigde Staten, West-Duitsland en
Nederland) is het structurele tekort als norm voor het beleid gehanteerd. In de VS heeft het zogenaamde ‘high employment budget’ in het begin van de jaren zeventig een
rol gespeeld bij het begrotingsbeleid. Meer recent heeft in
West-Duitsland de ‘Konjunkturneutrale Haushalt’ een belangrijke rol gespeeld bij de sanering van de Duitse overheidsfinancien. In Nederland is in de periode 1961-1979
een structureel begrotingsbeleid gevoerd. Een belangrijke
oorzaak van de ontmanteling van dit structurele begrotingsbeleid vormde de veel te optimistische schatting van
de structurele inkomensgroei in de tweede helft van de jaren zeventig 2). De regering koos namelijk de gewenste
reele groei als uitgangspunt voor de berekening van de begrotingsruimte. In label 1 staat voor de periode 1970-1979
de bij de toepassing van het structurele begrotingsbeleid
gehanteerde groei en de feitelijke groei van het inkomen
weergegeven. Hieruit volgt dat voor de periode 1974-1979
de veronderstelde groeivoet gemiddeld 2% boven de gerealiseerde groeivoet lag.
ook in ons land steeds meer als een aantrekkelijke mogelijkheid te worden gezien 6).
Om de financiering van dergelijke projecten rond te krijgen bestaat er, naast participate van toeleveringsindustrieen, behoefte aan actieve betrokkenheid van
(lokale) institutionele beleggers. Deze kunnen aldus, in het
verlengde van hun activiteiten in de vastgoedsector, hun
portefeuille diversificeren in de richting van meer risicodragende beleggingen. Ook voor de nationale economie is
dit een belangrijke ontwikkeling.
Wanneer – om de gedachten te bepalen – een aanzet
kan worden gemaakt met de realisatie van de hier bedoelde nieuwe projecten met een investeringsvolume van zeg
f. 500 mln. dan zal dat een arbeidsquotum met zich mee
brengen van ruwweg 5.000 arbeidsjaren. Het behoeft
Sinds de ontmanteling van het structurele begrotingsbeleid zijn in Nederland voortdurend stemmen opgegaan die
pleiten voor herinvoering van het structurele tekort als
norm bij de begrotingspolitiek. Zo heeft onlangs de Commissie van Economische Deskundigen (CED) van de SER
er voor gepleit om vanaf 1991 opnieuw een structureel begrotingsbeleid te voeren. Ook anderen hebben soortgelijke suggesties gedaan 3).
* Verbonden aan de economische faculteit van de Rijksuniversiteit
Groningen. De auteurs danken D. Zelhorst voor zijn assistentie bij het
rekenwerk en dr. C.G.M. Sterks en drs. G.F.T. Wolswijk voor nun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1) Zie voor kritiek op het gebruik van het structurele tekort als conjuncturele maatstaf W.H. Buiter, A guide to government debt and deficits, Economic Policy, 1, 1985.
2) Zie P.B. Boorsma, De Miljoenennota 1980: het einde van het structurele begrotingsbeleid en de rentree van de 1%-drukstijging, ESB, 3
oktober 1979 en L.F. van Muiswinkel, Het trendmatige begrotingsbeleid in de jaren zeventig; lessen voor de toekomst, ESB, 17 oktober
1979.
3} Zie bij voorbeeld L.F. van Muiswinkel, Terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid, ESB, 16 oktober 1985; C.G.M. Sterks, Tekorten
en schulden van de publieke sector, ESB, 15 januari 1986 en J.J.M.
Kremers, Budgettaire onzekerheid en de beheersbaarheid van de
openbare financier!, ESB, 6 augustus 1986.
geen betoog dat zo’n ontwikkeling economisch en politiek
ook van groot belang is. Derhalve moet de overheid aan
zo’n ontwikkeling meewerken en een kader scheppen
waarin dit mogelijk wordt.
Verschillende aspecten van de gewenste samenwerking tussen industrie, institutionele beleggers en overheid
zijn in dit artikel belicht. Dit vanuit de overtuiging dat privatisering van infrastructurele dan wel industiele projecten
nieuwe impulsen kan geven aan alle betrokkenen en, mits
goed geleid, ook aan de Nederlandse economie.
H.R. Kleijn
6) Zie ook de instelling van de Commissie Oele en de Commissie Le
Blanc.
label 1. Veronderstelde en gerealiseerde groeivoeten, in
procenten
Jaar
Veronderstelling
1970
1971
4,8
4,8
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
4,8
4,3
4,3
4,3
3,75
3,75
3,75
3,0
Realisatie
5,1
3,5
4.8
5,2
0,6
-1.1
5,7
2,4
2,1
0,9
Bran: C.G.M. Sterks, Begrotingsnormen, Paterswolde, 1982.
Ook in andere OECD-landen wordt de rol die het structurele tekort kan spelen bij de afstemming van het korte- en
lange-termijnbeleid erkend. Chouraqui en Price constateren bij voorbeeld: ,,The difficulties of avoiding the short
term deflationary impact of attempted budget cuts, while
assuring that excess spending is eliminated in the long
run, has been accompanied by an increasing recognition
of the need to distinguish between structural and cyclical
budget deficits. …Concentrating budget cuts less on the
present and more on following years is seen as following
the aims of budget consolidation to be achieved without
the adverse effects of fiscal deflation on demand” 4). In
Nederland daarentegen is het beleid momenteel gericht
op terugdringing van het feitelijke financieringstekort. In
de Miljoenennota 1987 wordt gesteld dat aldus ruimte
wordt geschapen voor de particuliere investeerders. Daarnaast wordt het beleid verdedigd door te wijzen op de stijgende interestlasten waarmee de overheid wordt
geconfronteerd. Ten slotte wordt in de Miljoenennota (biz.
12) gesteld dat Nederland zich op middellange termijn niet
een al te zeer van andere westerse industrielanden afwijkend beleid kan permitteren: ,,Een afwijkende koers van
Nederland op dit terrein betekent vrijwel onvermijdelijk
een ernstige aantasting van de positie ten opzichte van onze belangrijkste handelspartners en – dus – concurrenten. Alleen een financieel beleid dat in overeenstemming
is met dat in de landen om ons heen, stelt ons in staat …internationaal de Nederlandse positie te behouden en te versterken”. Hoe juist deze argumenten van de regering op
zich zelf genomen ook mogen zijn, zij geven geen enkele
reden waarom tekortreducties niet via een beleid gericht
op het structurele tekort kan worden gerealiseerd. Juist in
een situatie met lange aanpassingsprocessen is een belangrijke rol weggelegd voor een structurele benadering
5). Immers, bij een beleid gericht op terugdringing van het
feitelijke tekort zal men geneigd zijn bij eventuele conjuncturele meevallers de vanuit langere-termijnperspectief
noodzakelijk geachte ombuigingen achterwege te laten.
Ondanks de recente bijval voor het structurele begrotingsbeleid doet geen enkele auteur een schatting met betrekking tot de conjuncture^ component in het huidige
financieringstekort. Ook de CED doet hierover geen uitspraak. Toch is het belangrijk om hier enig inzicht in te krijgen. Indien immers het huidige tekort voornamelijk van
conjuncture^ aard is, is de vereiste ombuigingsinspanning van geringere omvang dan wanneer het huidige tekort voornamelijk een structureel karakter heeft.
Bij de bepaling van het structurele tekort kunnen vier essentiele stappen worden on’derscheiden:
– de keuze van een referentie-inkomen dat vrij is van conjuncturele invloeden;
– de bepaling van de gevoeligheid van de inkomsten en
uitgaven van de overheid voor fluctuaties in het nationale inkomen;
– toepassing van deze elasticiteiten op het verschil tussen het feitelijke en het referentie-inkomen;
– het uitvoeren van correcties op het feitelijke financieringstekort.
De eerste stap is verreweg de belangrijkste. Veelal
wordt het potentiele inkomen gebruikt als referentieinkomen. Dit potentiele of ‘high employment’ inkomen is
echter sterk bekritiseerd in de economische literatuur omdat het niet een eenduidig concept is, dat bovendien veelal
op een tamelijk arbitraire wijze wordt bepaald 6). De schokken die zich in de jaren zeventig hebben voorgedaan,
maakten het nog moeilijker om het potentiele inkomen te
bepalen. Een te optimistische schatting van de structurele
groei leidt tot grote problemen. Dit wordt in de Miljoenennota 1981 (biz. 42) erkend: ,,…de kwantitatieve uitgangspunten voor de berekening van de begrotingsruimte
(dienen) enigszins behoudend (te) worden vastgesteld.
Met name de te hanteren waarde van de trendmatige reele
groei van het nationale inkomen dient zodanig te zijn dat
de kans op tegenvallers klein is. Het steeds opnieuw moeten bewerkstelligen van neerwaartse aanpassingen van
de uitgaven omdat de economische ontwikkeling tegenvalt, is in de afgelopen jaren een uiterst moeizaam en tijdrovend proces gebleken waarbij het begrotingsbeleid
achter de problemen aanloopt”. Willen we dus enig inzicht
krijgen in de structurele tekorten van de overheid dan dienen we het referentie-inkomen niet op een te hoog niveau
te kiezen. De methode zoals ontwikkeld door De Leeuw en
Holloway is naar onze mening daarom een bruikbare benadering 7).
Voor de Verenigde Staten bepalen zij een referentieinkomen – dat wordt aangeduid als ‘middle expansion’
trend inkomen – als volgt: elke kwartaalwaarde voor het
reele bnp wordt ingedeeld in een bepaalde conjunctuurfase: recessie, vroege expansie, midden expansie en late
expansie. In f iguur 1 zijn deze fases in een gestileerde conjunctuurgolf weergegeven.
De Leeuw en Holloway hanteren de recessieperiodes
zoals het National Bureau of Economic Research deze
aangeeft. De vroege expansie is de periode die begint vanaf de opleving tot het moment dat het reele inkomen het
hoogste niveau van voor de recessie bereikt. De midden
expansie bestaat uit twaalf kwartalen, of minder indien
voor die tijd een nieuwe recessie inzet. In dat laatste geval
is ergeen late-expansiefase. Het meetkundig gemiddelde
van de bnp-waarden tijdens de midden-expansiefase
wordt precies in het midden van deze fase geplaatst. De aldus gevonden punten worden vervolgens via een constante-groeilijn met elkaar verbonden en zodoende ontstaat
Figuur 1. Het midden expansie referentie-inkomen ten
opzichte van het feitelijke bnp, in constante prijzen
Midden expansie
referentie-inkomen
Bruto
nationaal
produkt
Late
expansie
Midden expansie
‘ Vroege expansie
4) J.C. Chouraqui en R.W.R. Price, Medium-term financial strategy:
the coordination of fiscal and monetary policies, OECD Economic Studies, nr. 2, 1984, biz. 41.
5) Zie ook C.G.M. Sterks, Begrotingsnormering, Openbare Uitgaven,
18e jaargang, nr. 4, 1986, biz. 177-180.
6) Zie bij voorbeeld W. Fellner, The high employment budget and potential output, Survey of Current Business, november 1982.
7) F. de Leeuw en T.M. Holloway, Cyclical adjustment of the federal
budget and federal debt, Survey of Current Business, december
1983.
Figuur 2. Feitelijk en referentie bruto nationaal produkt,
1959.4-1985.4
70.00
Jaar
bnp
per kwanaal
(x 10-)
– Feitelijke bnp
1967
– Midden expansie bnp
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
61.11.
56.67.
52.22.
47.78.
43.33.
3889.
34.44.
30.00
60.3
61.3
Feitelijk tekort a)
Structureel tekort
in mrd. gld.
65.56.
62.3
63.3
64.3
65.3
66.3
67.3
68.3
69.3
70.3
71.3
als % van het bnp
3,8
3,3
4,6
3,7
4,0
3,8
4,7
3,1
2,8
4,3
5,5
10,1
9,3
14,8
20,8
23,1
26,5
27,8
27,1
28,1
22,6
3,9
3,4
3,7
2,1
1,6
2,2
2,5
4,0
3,4
5,0
6,7
7,0
7,5
7,4
7,1
7,1
5,4
4,9
3,6
3,4
2,5
3,2
2,4
1,1
1,1
4,2
3,9
3,3
5,0
6,0
6,1
7,6
8,7
7,9
7,5
6,2
72.3
a) Financieringstekort op transactiebasis als percentage van het bnp.
Bron: De Nederlandsche Bank.
90.00
— Feitelijke bnp
—— Midden expansie bnp
87.22
84.44
81.67.
78.89
76.11
73.33
70.56.
67.78
65.00
73.3
74.3
75.3
76.3
77.3
78.3
79.3
80.3
81.3 82.3
83.3
84.3
85.3
het referentie-inkomen. Een belangrijk voordeel van deze
methods is dat het referentie-inkomen niet steeds boven
de groeilijn van het feitelijke inkomen ligt.
In figuur 2 worden het feitelijke en het midden expansie
referentie-inkomen voor Nederland weergegeven. Bij de
bepaling van de omslagpunten hebben wij ons gebaseerd
op de conjunctuurspiegels zoals ontwikkeld door Van
Duijn en Fase 8). Soms zijn de omslagpunten een of twee
kwartalen eerder of later gekozen. In tegenstelling tot De
Leeuw en Holloway hebben wij de midden-expansiefase
niet gedefinieerd met maximaal twaalf maar met maximaal
zes kwartalen. Dit omdat de conjunctuurcycli in Nederland
over het algemeen korter zijn dan die in de Verenigde Staten. Zoals De Leeuw en Holloway aangeven is de berekening van het structurele tekort voor de Verenige Staten
niet erg gevoelig voor de exacte lengte van de middenexpansiefase. Uit onze berekeningen bleek dat een
midden-expansiefase van zes kwartalen de beste aanpassing aan het feitelijke inkomen opleverde.
Nu aldus het referentie-inkomen is bepaald, moet eerst
een beslissing worden genomen over de onderdelen van
de publieke sector die bij de berekeningen worden betrokken, alvorens de volgende stappen kunnen worden gezet.
Wij hebben ervoor gekozen om naast de rijksoverheid ook
de sociale-zekerheidssector en de lagere overheid (gemeenten en provincies) bij de berekeningen mee te nemen. Internationaal is dit ook gebruikelijk.
Voor de bepaling van de inkomenselasticiteit van de belastingontvangsten hebben wij gebruik gemaakt van cijfers met betrekking tot de macro-economische
progressiefactor, zoals berekend door het Ministerie van
Financien. Voor de uitgavenkant is aangenomen dat de
werkloosheidsuitkeringen gevoelig zijn voor fluctuaties in
164
Tabel 2. Het structurele en feitelijke tekort, 1967-1985
het inkomen. We hebben verondersteld dat iemand die
werkloos is als gevolg van het feit dat het referentieinkomen afwijkt van het feitelijke inkomen, een gemiddelde werkloosheidsuitkering ontvangt. Met behulp van de
gemiddelde arbeidsproduktiviteit is berekend hoeveel personen meer (of minder) werkloos zouden zijn indien het inkomen zich op zijn trendwaarde zou bevinden. Aldus kan
men bepalen hoeveel meer (minder) uitgaven de overheid
zou doen respectievelijk ontvangen indien het feitelijke en
het trendinkomen zouden samenvallen. Indien deze correcties voor de inkomsten en uitgaven worden toegevoegd
aan dan wel afgetrokken van de actuele inkomsten en uitgaven en deze laatste twee vervolgens van elkaar worden
afgetrokken, ontstaat het structurele tekort. Dit staat voor
de periode 1967-1985 weergegeven in label 2. Het blijkt
dat het verschil tussen het actuele en het structurele tekort
de twee procent van het bnp niet overschrijdt.
De methode van De Leeuw en Holloway is alleen geschikt om achteraf de omvang van het structurele tekort te
bepalen. Het laatste midden-expansiepunt is het tweede
kwartaal van 1984. Dit betekent dat voor de periode daarna een veronderstelling moet worden gemaakt over de
toekomstige economische groei. Zoals eerder is vermeld
is het daarbij van belang om realistische uitgangspunten
te kiezen voor met name de economische groei. De CED
meent dat voor de periode tot 1990 een gemiddelde economische groei van 3% haalbaar is. Wij menen echter dat
hier de wens de vader van de gedachte is. Bij de berekeningen voor 1984 en 1985 zijn wij daarom uitgegaan van
een structurele groei van 1,5% op jaarbasis. (Als we twee
procent groei als uitgangspunt nemen bedraagt het structurele tekort in 1987 7,0% en in 1985 5,1%).
Ook de OECD publiceert data met betrekking tot het
structurele tekort in Nederland. In figuur 3 geeft de bovenste lijn het structurele tekort weer zoals door ons berekend; de onderste lijn geeft de ‘cyclically adjusted budget
balances’ weer zoals gepubliceerd door de OECD 9). Hoewel zich enige gelijkenis voordoet, blijkt dat de OECD tot
veel lagere schattingen komt. Op zijn minst twee oorzaken
zijn hiervoor aan te geven. In de eerste plaats werkt de
OECD met het vorderingensaldo in plaats van het f inancieringssaldo. Dit verklaart ongeveer 1,5% punt van het verschil in 1984. In de tweede plaats neemt de OECD het
8) J.J. van Duijn, Dating postware business cycles in the Netherlands, 1948-1978, De Economist, 126,1978; M.M.G. Faseen J.A. Bikker, De datering van economische fluctuaties: proeve van een
conjunctuurspiegel voor Nederland 1965-1984, Maandschrift Economie, 49, 1985.
9) De data zijn ontleend aan P. Muller en R.W.R. Price, Structural
budget deficits and fiscal stance, OECD Working Paper, nr. 15,1984.
Figuur 3. Het structurele tekort, in procenten van net bnp
De Haan/Van der Veen
—I——I———I———I——I——I——I——I——I———I———1———I——1—
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
potentiele bnp als referentie-inkomen. Vanaf een basisjaar
wordt een potentiele groeilijn geextrapoleerd. Als basis
neemt men het jaar in het begin van de jaren zeventig met
de laagste werkloosheidscijfers. Zoals wij eerder hebben
betoogd verdient de methode van De Leeuw en Holloway
de voorkeur boven het potentiele inkomen als referentieinkomen. De keuze van het referentie-inkomen werkt zowel door in de teller als in de noemer. Naarmate de afwijking tussen het feitelijke en het referentie-inkomen groter
is, worden de correcties op de feitelijke inkomsten en uitgaven van de overheid hoger en daarmee het structurele
tekort in guldens lager.
De vraag die we ten slotte nog widen beantwoorden is
hoe onze uitkomsten nu moeten worden gei’nterpreteerd.
Uitgangspunt daarvoor is kolom 2 van tabel 2, met het
structurele tekort als percentage van het bnp. Dit structurele tekort is berekend door het feitelijke tekort te corrigeren voor conjuncturele fluctuaties. Hierbij moet worden
bedacht dat de methoden om de correcties uit te voeren
een eerste aanzet zijn. Voor wat betreft de inkomstenkant
hebben we gebruik gemaakt van de progressiefactoren
van het Ministerie van Financier!, maar bij de uitgaven
hebben we alleen de werkloosheidsuitkeringen voor con-
juncturele schommelingen gecorrigeerd. Hoewel dit in onze ogen de belangrijkste correctie is, is het zeer wel
denkbaar dat nog aandacht moet worden geschonken aan
andere categorieen van uitgaven. Een tweede opmerking
betreft onze aansluiting bij de Angelsaksische traditie door
het structurele tekort uit te drukken als percentage van het
bnp. Nederland heeft als een van de weinige landen ter
wereld de gewoonte het tekort uit te drukken als percentage van het netto nationale inkomen. Voor 1984 zou dit bij
voorbeeld betekenen dat het structurele tekort niet 7,1%,
maar ongeveer 8% zou bedragen. Een derde kanttekening betreft het voorlopige karakter van onze uitkomsten
voor recente jaren. Bij de berekening zijn voorlopige cijfers
gebruikt en de ervaring leert dat bijstellingen hiervan eerder regel dan uitzondering zijn.
Bij de bepaling van de aanvaardbare omvang van het
structurele tekort heeft de CED drie criteria gehanteerd. In
de eerste plaats is gekeken naar het structurele spaaroverschot van de particuliere sector. Het gebruik van dit criterium
veronderstelt
dat
het
interestmechanisme
onvoldoende in staat is om besparingen en investeringen
op elkaar af te stemmen. Hoewel deze gedachtengang
een belangrijke rol heeft gespeeld bij het structurele begrotingsbeleid zoals dat in Nederland is gevoerd, bestaan
bij velen – ook in de CED – bezwaren tegen deze benadering. Een tweede criterium betreft de aard van de uitgaven die door middel van leningen worden gefinancierd. De
CED heeft een voorkeur voor een indeling van de begroting in een gewone en buitengewone dienst, waarbij uitgaven op de buitengewone dienst door leningen zouden
moeten worden gefinancierd. Als derde criterium – of eigenlijk randvoorwaarde – stelt de CED dat de rentelasten staatsschuldquote zich moeten stabiliseren. Op basis
van deze criteria concludeert de CED dat een structureel
tekort van 5 a 6% van het netto nationale inkomen in 1990
aanvaardbaar is. Onze uitkomsten wijzen erop dat dit niveau in 1985 bijna is gehaald. Dit impliceert overigens niet
dat in de toekomst geen ombuigingen meer noodzakelijk
zijn. Zoals in de Miljoenennota 1987 uitvoerig is vermeld
dwingen de dalende aardgasbaten tot verdere bezuinigingen.
Het feitelijke, trendmatige, aanvaardbare, structurele financieringstekort bedraagt…. uh, uh,….
J. de Haan
A. van der Veen