Demografie en collectieve uitgaven,
1981-2030
DR. H.DE GROOT – MR. C.A. DE KAM – DRS. E.J. POMMER
DRS. P.P. VAN TULDER*
Volgens de lage variant van de bevolkingsprognose van het CBS zal Nederland in 2030 ongeveer
evenveel inwoners tellen als nu, maar zal de samenstelling van de bevolking heel anders zijn. Er
zullen veel meer bejaarden zijn en veel minder jongeren dan nu. Omdat de behoeften naar leeftijd
varieren, zullen zich aanzienlijke verschuivingen in de samenstelling van de consumptie
voordoen. Dat geldt zeker ook voor het gebruik van collectieve voorzieningen en het beroep op
sociale uitkeringen. Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft berekend welke mutaties zich in
de periode 1981-2030 op grond van de demografische ontwikkeling zullen voordoen in de
collectieve uitgaven voor sociale zekerheid, onderwijs, gezondheidszorg en maatschappelijke
dienstverlening, uitgaande van het gebruik naar leeftijd, geslacht en burgerlijke staat in 1981. In
dit artikel worden de resultaten van het SCP-onderzoek samengevat en van enkele
kanttekeningen voorzien. Oe conclusie is dat de totale uitgavenstijging op grond van de
bevolkingsontwikkeling betrekkelijk gering is, maar dat er wel grote verschuivingen tussen en
binnen de verschillende in beschouwing genomen sectoren optreden. Hoewel de ontwikkeling
van de collectieve uitgaven in het recente verleden maar voor een bescheiden deel herleid kan
worden tot demografische factoren, is het voor het regeringsbeleid van belang rekening te
houden met de aanzienlijke demografische veranderingen die in de toekomst te verwachten zijn.
1. Inleiding
Volgens de lage variant van de meest recente bevolkingsprognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek telt Nederland
in het jaar 2030 evenveel inwoners als in 1981 1). De samenstelling van de Nederlandse bevolking – naar geslacht, burgerlijke
staat en leeftijd – zal in 2030 echter drastisch van de huidige afwijken. De in Nederland te verwachten demografische ontwikkeling wordt vooral gekenmerkt door een voortgaande vergrijzing van de bevolking. Momenteel behoort van de circa 14,4 miljoen inwoners van Nederland ongeveer een op de negen tot de
groep bejaarden. Over bijna een halve eeuw is dat (bij een nagenoeg even omvangrijke bevolking) een op de vijf geworden.
Daarnaast is er sprake van een sterke daling van het aantal jongeren (de ,,ontgroening” van Nederland): over ongeveer vijftig
jaar telt ons land naar verwachting bijna anderhalf miljoen jongeren minder dan op dit moment 2).
De summier aangeduide demografische ontwikkeling zal onder meer gevolgen hebben voor de hoogte en de samenstelling
van de uitgaven van de collectieve sector. Veel regelingen van de
overheid en de sociale verzekeringen richten zich immers uitsluitend of in belangrijke mate op specifieke leeftijdsgroepen, dan
wel op personen met een bepaalde burgerlijke staat of van een
bepaald geslacht. Zo kunnen alleen bejaarden aanspraak maken
op een uitkering krachtens de Algemene Ouderdomswet, bestaat
aanspraak op kinderbijslag alleen voor kinderen jonger dan 27
jaar en kunnen alleen vrouwen voor een AWW-uitkering in aanmerking komen. Voorts maken b.v. bejaarden in verhouding
veel gebruik van de gezondheidszorg; jongeren maken relatief
veel gebruik van het onderwijs en van sportaccommodaties.
Op verzoek van de minister van Onderwijs en Wetenschappen
heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) een onderzoek
324
gedaan naar de mogelijke gevolgen van de voorziene demografische ontwikkeling voor het niveau en de samenstelling van de
collectieve uitgaven 3). In dat onderzoek is het verloop van de
collectieve uitgaven vooruitberekend tot en met het jaar 2030.
Bij de berekeningen is alleen gelet op de invloed van de demografische ontwikkeling. Hierbij is uitgegaan van de drie varianten
van de CBS-prognose uit 1982. Bij de presentatie van de resultaten krijgt de uitgavenontwikkeling op basis van de lage variant
van de prognose de meeste aandacht. De reden is dat de lage variant (gezien de realisatiecijfers over de periode 1980-1983) de geboortenontwikkeling het best lijkt te beschrijven (het aantal geboorten en de feitelijke groei van de bevolking is overigens nog
geringer dan de lage variant voorspelt).
Behalve door de demografische ontwikkeling werden hoogte
en samenstelling van de collectieve uitgaven uiteraard nog door
tal van andere factoren bepaald. Deze andere factoren zijn bij de
* Alien verbonden aan de afdeling Systeemanalyse van het Sociaal en
Cultureel Planbureau te Rijswijk. Behalve de auteurs, werkten aan het
onderzoek waarvan het artikel verslag doet mee: drs. R. Goudriaan, drs.
E.M. Hooijmans en drs. L.W. Ruitenberg.
1) Centraal Bureau voor de Statistiek, Prognose van de bevolking van
Nederland na 1980, deel 1, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1982.
2) In dit verband moet nadrukkelijk worden gewezen op de onzekerheden die aan demografische vooruitberekeningen eigen zijn. Die onzekerheid betreft met name de ontwikkeling van het geboortencijfer en (in Nederland) het cijfer met betrekking tot de immigratie.
3) R. Goudriaan e.a., Collectieve uitgaven en demografische ontwikkeling, 1970-2030, SCP-cahier 38, Distributiecentrum Overheidspublikaties, Den Haag, 1984. Exemplaren zijn uitsluitend te bestellen door vooruitbetaling van f. 10 op giro 751 t.n.v. Distributiecentrum Overheidspublikaties, Den Haag, onder vermelding van ISBN 90 346 0239 7.
exercitie nadrukkelijk buiten beschouwing gelaten. Dit is een belangrijke beperking van het onderzoek. Een analyse toont namelijk aan dat slechts 13% van de stijging van de collectieve uitgaven gedurende de periode 1970-1981 door de demografische ontwikkeling wordt verklaard 4).
Dit artikel vat de voornaamste resultaten van het SCP-onderzoek saraen. In paragraaf 2 wordt de methode van onderzoek
toegelicht. In par. 3 worden de voornaamste resultaten gepresenteerd. In par. 4 worden deze resultaten besproken en van een
aantal kanttekeningen voorzien. Het blijkt dat – bij de gehanteerde veronderstellingen – de demografische ontwikkeling het
niveau van de collectieve uitgaven (gemeten in constante guldens
van 1981) met 12% tot 26% (afhankelijk van de variant van de
CBS-prognose) zal opstuwen. Deze uitgavenstijging is echter geringer dan wellicht zou worden verwacht. Veel ingrijpender lijken de aanzienlijke veranderingen in de samenstelling van de
collectieve uitgaven die nodig zouden zijn om de uitgaven voor
de onderscheiden overheidsprogramma’s tot 2030 te laten sporen met de louter demografisch bepaalde ontwikkeling van het
gebruik dat van die programma’s wordt gemaakt. Dit wordt in
par. 5 geillustreerd voor de sector dienstverlening. De vraag is in
hoeverre de overheidsorganisatie de flexibiliteit kan opbrengen
omde – grotendeelsonvermijdelijke — aanpassingen in het patroon van de collectieve uitgaven tot stand te brengen. Deze
vraag komt in par. 6 aan de orde. Paragraaf 7 geeft enkele afrondende opmerkingen.
sieuitgaven. In de tweede plaats staat vast dat het gebruiksvolume van veel overheidsprogramma’s niet of nauwelijks door specifieke demografische ontwikkelingen wordt bepaald. Dit is b.v.
het geval met het openbaar vervoer. In de derde plaats waren
soms geen of onvoldoende betrouwbare gegevens beschikbaar,
b.v. voor de regeling Doorbetaling Salaris Overheidspersoneel
bij ziekte. In de vierde plaats zijn regelingen waarmee in 1981
minder dan een kwart miljard gulden was gemoeid, buiten beschouwing gelaten. Met het oog op de beschouwde periode en
gelet op het globale karakter van de exercitie leek een al te grote
detaillering weinig zinvol.
De vooruitberekening van de uitgavenontwikkeling is – met
inachtneming van het voorgaande – met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren – uitgevoerd voor de meeste uitgavenprogramma’s in vier sectoren: sociale zekerheid, onderwijs,
gezondheidszorg en dienstverlening. Bij de betrokken programma’s is sprake van een duidelijke demografische invloed op het
in totaal daarmee gemoeide uitgavenbedrag.
De uitgaven voor de met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren vooruitberekende overheidsprogramma’s
vergdenin 1981 circaf. 97,7mrd.,datisbijnadehelft vandetotale in dit verband relevante uitgaven van de collectieve sector (in
1981 f. 198,2 mrd.). De uitgaven uit hoofde van alle ,,overige”
overheidsprogramma’s (waarmee in 1981 dus f. 100,5 mrd. was
gemoeid) zijn vooruitberekend parallel aan het verloop van de
totale bevolking. Omdat – althans in de lage variant – de Nederlandse bevolking in het jaar 2030 dezelfde omvang heeft als in
2. Methode van onderzoek
1981, komt de gekozen aanpak er op neer dat de collectieve uitgaven uit hoofde van deze ,,overige” programma’s over krap
een halve eeuw een even groot bedrag zullen vergen (in constante
Bij de vooruitberekening van de collectieve uitgaven tot 2030
is gekozen voor een aanpak in vier stappen:
1. uitgangspunt zijn de feitelijke collectieve uitgaven in 1981.
Hierbij zijn in aanmerking genomen de uitgaven die zijn gemoeid met inkomensoverdrachten, met de bruto salarislasten
en de materiele consumptie. In principe worden ook rentelasten en afschrijvingskosten in aanmerking genomen;
2. vervolgens is voor elk overheidsprogramma een ,,gebruiksindicator” gekozen die geacht kan worden het gebruik van dat
programmain 1981 enlaterejarengoed weertegeven. Eengebruiksindicator is b.v. het aantal leerlingen, het aantal uitgeleende boeken, het aantal ligdagen in ziekenhuizen, enzovoort. Het op deze wijze bepaalde gebruik wordt vervolgens
gerelateerd aan een aantal demografische groepen (b.v. onderscheiden naar leeftijd en geslacht). De gebruiksindicator is
zo gekozen dat de demografische ontwikkeling en daaruit
voortvloeiende veranderingen in het gebruik daarin mede tot
uitdrukking komen. Zodoende geeft de ontwikkeling van de
gebruiksindicator het mogelijke toekomstige uitgavenverloop
weer;
3.de waarde van de gebruiksindicator wordt vervolgens geraamd voor de jaren na 1981. Hierbij wordt uitgegaan van ongewijzigde voortzetting van de overheidsprogramma’s zoals
die in 1981 golden. Er wordt verder van uitgegaan dat het gebruik van die overheidsprogramma’s (door onderscheiden
leeftijdsgroepen, soms ook door groepen, gekenmerkt door
geslacht en burgerlijke staat) tot 2030 hetzelfde blijft als in
1981. De toekomstige samenstelling van de bevolking is genomen overeenkomstig de drie varianten van de meest recente
bevolkingsprognose van het CBS;
4. de uitgavenontwikkeling (in constante guldens van 1981) in
toekomstige jaren wordt afgeleid uit de geraamde waarden
van de gebruiksindicator, onder de veronderstelling van gelijkblijvende uitgaven per ,,eenheid van gebruik”. Hierbij is
uitgegaan van het uitgavenniveau in 1981.
-guldens) als in 1981.
In beginsel worden alle uitgavenprogramma’s van de collectieve sector in aanmerking genomen. In een aantal gevallen is het
echter niet mogelijk, of weinig zinvol, om gedetailleerde groepsspecifieke vooruitberekeningen van de met een programma gemoeide uitgaven te presenteren.
In de eerste plaats blijven de zogenaamde zuiver collectieve
goederen, waarvan de consumptie door de een niet ten koste gaat
van de voor anderen beschikbare hoeveelheid, buiten beschouwing. In dit verband kan worden gedacht aan de meeste defen-
voortdurend stijgende trend. Even opvallend is de in verhouding
ESB 4-4-1984
3. Resultaten
De uitgavenontwikkeling uit hoofde van de met behulp van
groepsspecifieke gebruiksindicatoren vooruitberekende overheidsprogramma’s tot en met het jaar 2030 wordt weergegeven
in label 1. De relatief sterke stijging van de collectieve uitgaven
in de sectoren sociale zekerheid, gezondheidszorg en dienstverlening valt direct op. Door de vergrijzing van de bevolking neemt
het beroep op veel overheidsprogramma’s uit deze sectoren fors
toe. In het jaar 2030 liggen de uitgaven uit hoofde van socialezekerheidsprogramma’s 40% hoger dan in 1981 (index = 140);
de collectief gefinancierde uitgaven voor gezondheidszorg liggen
34% hoger (index = 134), de collectieve uitgaven voor de dienstverlening liggen 40% hoger dan in 1981 (index = 140).
Tabel 1. Het verloop van de collectieve uitgaven in vier sectoren
bij de lage variant van de CBS-bevolkingsprognose, 1981-2030
Jaar
Uitgavencategorie
Sociale zekerheid
Onderwijs
Gezondheidszorg
Dienstverlening
Toiaal
1981
in
mrd. gld.
56,3
20,2
15,8
5,4
97,7
1981
1990
100
100
100
100
100
111
2000 1 2010
2020
2030
index (1981 = 100)
85
111
104
105
121
80
118
112
112
131
77
123
120
118
139
67
129
129
122
140
63
134
140
123
Het verdient de aandacht dat de uitgaven in de drie sectoren bij onderlinge vergelijking – een verschillend groeipad laten
zien. Tot aan het jaar 2010 nemen de uitgaven voor de sociale zekerheid relatief snel toe. Na 2010 zwakt de uitgavenstijging in
deze sector af. Vanaf 2010 gaan de uitgaven voor de dienstverlening in verhouding juist snel toenemen. Het uitgavenpad van de
gezondheidszorg vertoont enige schommelingen rondom een
sterke daling van de uitgaven in de sector onderwijs. Deze liggen
in het jaar 2030 op 63 procent van het niveau in 1981 (index =
63). Juist bij de lage variant van de CBS-prognose komen de effecten van de daling van het aantal jeugdigen het meest pregnant
tot uitdrukking in het .verloop van de onderwijsuitgaven.
4) Goudriaan, op. cit., biz. 167.
325
De totale uitgaven van de met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren vooruitberekende programma’s nemen bij de
lage variant tot het jaar 2030 per saldo met 23% toe (index =
123), wat overeenkomt met een gemiddelde uitgavengroei van
0,4% per jaar.
Onzekerheden zijn eigen aan demografische vooruitberekeningen. Om aan te geven hoe gevoelig de ontwikkeling van de betrokken collectieve uitgaven is voor uiteenlopende bevolkingsprognoses, geeft tabel 2 de berekende uitgavenontwikkeling, zowel uitgaande van de lage, van de midden- als van de hoge variant van de CBS-prognose. Uiteraard corresponderen de indexcijfers vande laatste regel uit tabel 1 met die op de eerste regel van
tabel 2.
Tabel 2. Het verloop van de collectieve uitgaven in vier sectoren
gezamenlijk bij de lage, midden- en hoge variant van de CBSbevolkingsprognose, 1981-2030 (index, 1981 = 100)
Jaar
1981
1990
2000
2010
2020
2030
100
100
100
105
106
106
112
113
115
118
121
124
122
126
131
123
129
136
Bevolkings-
sectoren). Na het jaar 2020 is bij de lage variant per saldo sprake
van een geringe uitgavendaling, doordat de krimpende bevolkingsomvang – bij de gehanteerde veronderstellingen – leidt
tot een uitgavendaling voor de ,,overige” overheidsprogramma’s welke de in tabel 1 weergegeven uitgavenstijging na 2020
meer dan volledig compenseert. Uiteindelijk liggen de totale collectieve uitgaven in 2030 dan 12% boven het niveau in 1981 (index = 112). Per jaar nemen de uitgaven — over de gehele periode bezien – gemiddeld met 0,22% toe.
Om opnieuw te laten zien hoe gevoelig de uitgavenontwikkeling – nu van de totale collectieve uitgaven – is voor uiteenlopende bevolkingsprognoses, zijn in tabel 4 voor een aantal peiljaren de indexcijfers van de uitgavenontwikkeling bij de lage variant van de CBS-prognose (conform de laatste regel van tabel 3)
alsook die van de uitgavenontwikkeling bij de midden- en de hoge variant van de CBS-prognose bijeengebracht.
Tabel 4. Het verloop van de totale collectieve uitgaven bij de
lage, midden- en hoge variant van de CBS-bevolkingsprognose,
1981-2030 (index, 1981 = 100)
prognose
Lage variant
Middenvariant
Hoge variant
Jaar
123). Dit verschil wordt vooral veroorzaakt door de gevoeligheid
van de onderwijsuitgaven voor de ontwikkeling van het aantal
geboorten.
Uit tabellen 1 en 2 kan voorts worden afgeleid dat de sterkste
uitgavengroei plaatsvindt voor het jaar 2010. Dit is verrassend,
omdat de vergrijzing vooral na 2010 een demografische factor
van belang wordt. De verklaring is tweeledig. Binnen de sector
sociale zekerheid loopt het beroep op een aantal programma’s
(met name op de arbeidsongeschiktheidsregelingen) na 2010 vrij
sterk terug 5). De uitgaven in de sector onderwijs dalen na 2010
nog sterker dan in de voorafgaande decennia. Met de betrokken
programma’s zijn in verhouding zeer grote bedragen gemoeid.
Daardoor worden de sterke uitgavenstijgingen bij de programma’s waarop veel of uitsluitend bejaarden een beroep doen, voor
een niet onbelangrijk deel gecompenseerd.
Met de ,,overige” overheidsprogramma’s was in 1981 f. 100,5
mrd. gemoeid. De index voor de uitgavenontwikkeling uit hoofde van deze ,,overige” programma’s is afgeleid uit de ontwikkeling van de totale bevolking volgens de lage variant. De resultaten voor enkele peiljaren worden gegeven in tabel 3.
Middenvariant
Hoge variant
1981
1981
1990
2000
2010
2020
2030
m
mrd. gld.
Vier sectoren
(cf. tabel 1)
,,Overige” programma’s
Totaal
97,7
100,5
198,2
100
100
100
105
104
105
112
108
110
118
107
112
122
104
113
123
100
112
De gematigde bevolkingsontwikkeling leidt tot een aanvankelijk nog geringe stijging van de collectieve uitgaven uit hoofde
van de ,,overige” programma’s. Aan het begin van de volgende
eeuw bereikt de gebruiksindicator en dus het uitgavenniveau een
,,piek” van bijna 108; daarna daalt de index geleidelijk, tot dat
deze in het jaar 2030 weer de waarde van 100 heeft bereikt.
Vervolgens worden de resultaten in tabel 3 gecombineerd met
die uit tabel 1, ten einde de ontwikkeling van de totale collectieve
uitgaven te verkrijgen. Het is duidelijk dat door de ,,overige”
programma’s in aanmerking te nemen (op de hier gekozen manier) het totale uitgavenverloop aanmerkelijk afzwakt (ten op-
zichte van de resultaten die zijn verkregen voor de vier met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren geanalyseerde
326
2010
2020
2030
105
105
106
110
112
114
112
116
120
113
118
124
112
118
126
ligt bij de hoge variant 26% hoger dan dat in 1981.
Nog eens wordt nadrukkelijk gewezen op de beperkingen en
vergaande veronderstellingen die aan de exercitie eigen zijn. Zeker mag niet het misverstand worden opgeroepen dat de werkelijke uitgavenontwikkeling tot het jaar 2030 vermoedelijk ergens
tussen het uitgavenpad bij de lage resp. hoge variant in ligt.
In figuur 1 worden de resultaten van de vooruitberekening in
beeld gebracht.
Het ten behoeve van de SCP-studie verzamelde materiaal
maakt het mogelijk om na te gaan wat de gemiddelde bedragen
per persoon in verschillende leeftijdsklassen waren, die in 1981
met de onderscheiden overheidsprogramma’s waren gemoeid.
Tabel 5 geeft een samenvatting van de voornaamste resultaten.
Tabel 5. Gemiddelde collectieve uitgaven per persoon voor vijf
leeftijdsklassen in 1981, in gld.
0-19
20-44
45-64
65-79
80 +
2.190
560
640
140
5.910
0
1.060
Dienstverlening
1.700
3.930
790
290
170
12.020
0
2.710
980
13.350
0
7.020
5.010
Subtotaal
,,Overige” programma’s
6.710
7.050
3.530
7.050
7.140
7.050
15.710
7.050
25.380
7.050
13.760
10.580
14.190
22.760
32.430
Leeftijdsklasse
Uitgaven
categoric
Sociale zekerheid
Onderwijs
index (1981 = 100)
2000
Tabel 4 bevestigt de verwachting dat de totale collectieve uitgaven hoger liggen bij de midden- en de hoge variant. Ook nu
wordt de toename van de uitgaven echter in aanzienlijke mate afgezwakt door de veronderstelde parallelle ontwikkeling van totale bevolkingsomvang en collectieve uitgaven uit hoofde van de
,,overige” overheidsprogramma’s. Bij de middenvariant stabiliseren de collectieve uitgaven zich vanaf 2020 (op een niveau dat
18% hoger ligt dan dat in 1981). Bij de hoge variant blijven de
uitgaven tot 2030 nog licht stijgen. Het uitgavenniveau in 2030
Tabel 3. Het verloop van de totale collectieve uitgaven bij de
lage variant van de CBS-bevolkingsprognose, 1981-2030
Jaar
1990
100
100
100
Lage variant
Volgens verwachting nemen de collectieve uitgaven sterker toe
naarmate de geprognostiseerde bevolkingsomvang groter is. Uit
de laatste kolom van tabel 2 valt op te maken dat de groei van de
collectieve uitgaven (uit hoofde van de met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren vooruitberekende overheidsprogramma’s) bij de hoge variant (index in 2030 = 136) ongeveer
anderhalf maal zo sterk is als bij de lage variant (index in 2030 =
1981
Bevolkingsprognose
Gezondheidszorg
Totaal
5) In dit verband is van belang of het toekomstige beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen wordt geraamd met behulp van een stroommodel of met een bestandsmodel. Het SCP koos voor een bestandsmodel; het CPB hanteerde in een vorig jaar verschenen studie een stroommodel. Zie Centraal Planbureau, Vooruitberekening van het trendmatig
arbeidsaanbod tussen 1980 en 2010, CPB-monografie nr. 24, Staatsuit-
geverij, Den Haag, 1983. De SCP-studie geeft aanzienlijk lagere ramingen van de toekomstige aantallen arbeidsongeschiktverklaarden dan de
CPB-studie. Zie voor een bespreking van deze verschillen en een motive-
ring van de door het SCP gekozen ramingsmethode: Goudriaan, op. cit.,
biz. 80-81.
Figuur 1. Het verloop van de totale collectieve uitgaven bij de
lage, midden- en hoge variant van de CBS-bevolkingsprognose,
1981-2030 (index, 1981 = 100)
4. Bespreking van de resultaten
De vraag rijst hoe de gepresenteerde resullalen van de vooruilberekening dienen le worden ge’inlerpreleerd. Blijkens label 4 is
hel gei’soleerde effecl van louler de demografische onlwikkeling
dal de lolale colleclieve uilgaven tol hel jaar 2030 zullen toenemen mel 12% (lage varianl), mel 18% (middenvarianl) dan wel
mel 26% (hoge varianl). In de lage varianl koml dil overeen met
een gemiddelde groei van de uilgaven mel 0,22% per jaar. De
uilgavengroei is overigens hel snelsl in de komende Iwee decennia (gemiddeld 0,5 % per jaar bij de lage variant). Opmerkelijk is
dat deze voor de periode 1981-2000 geraamde procenluele uilgavenslijging (als gevolg van louler de demografische onlwikkeling) slechts ongeveer de helft bedraagt van die in de periode
1970-1981 (ten gevolge van dezelfde oorzaak).
Betekenen de zich afiekenende uilgavenslijgingen (gemelen in
conslanle guldens van 1981) dal de colleclieve-lastendruk, dan
wel hel begrolingslekorl van de collectieve seclor bij ongewijzig-
de voorlzelling van hel beleid onontkoombaar (verder) worden
opgesluwd? Deze vraag is niel afdoende le beanlwoorden. Veel,
1990
let 1981 = 100
2000
Bij beschouwing van de sectoren afzonderlijk valt op dat de
gemiddelde uitgaven per persoon bij de sociale zekerheid sterk
oplopen met de leeftijd(sklasse). De collectieve uitgaven voor
onderwijs zijn uiteraard geconcentreerd bij de groep jeugdigen.
Het parallelle verloop van de gemiddelde uitgaven per leeftijdsklasse in de sectoren gezondheidszorg en dienstverlening is evenzeer opvallend. Uit label 5 blijkt verder dat in de vier sectoren die
met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren zijn vooruitberekend, grote verschillen in gemiddelde uitgaven (per persoon) optreden.
Het is mogelijk om ook de uitgaven die zijn gemoeid met de
,,overige” overheidsprogramma’s toe te delen. Dit kan op ver-
schillende manieren gebeuren. In de SCP-studie is er voor gekozen om de uitgaven uit hoofde van de ,,overige” programma’s
hoofdelijk over de gehele bevolking om te slaan. Voor b.v. de
defensie-uitgaven lijkt dit een verdedigbare benadering. Het is
op voorhand duidelijk dat deze toerekeningswijze b.v. voor de
sector volkshuisvesting en voor de werkloosheidsuitkeringen tot
vertekeningen kan leiden. De in label 5 gepresenteerde resullalen
dienen dus mel behoedzaamheid le worden ge’interpreleerd. We-
zo niel alles, hangt hier uiteraard af van de loekomslige groei
van hel nalionaal inkomen. Wel is hel mogelijk in dil verband
een aantal opmerkingen te maken.
Een eersle kanllekening is dal bij de exercilie is aangenomen
dat hel gebruik van overheidsprogramma’s (zoals waargenomen
voor 1981, en gerelaleerd aan de kenmerken leeflijd, burgerlijke
slaal en geslachl) niel veranderl. Hel is echler zeer wel denkbaar
dal hel gebruik van bepaalde programma’s zal veranderen. De
aanname van een louler demografisch bepaalde onlwikkeling
van hel gebruik van overheidsprogramma’s is, in ieder geval in
Nederland, gedurende de jaren zevenlig niel aclueel geweesl.
Over de periode 1970-1981 is hel feilelijk gebruik van de mel
groepsspecifieke indicatoren geanalyseerde programma’s namelijk ruim drie maal zo snel toegenomen (met 42%) als door de demografische ontwikkeling kan worden verklaard (12%) 7).
Daarom is bij de gemaakte vooruilberekeningen vermoedelijk
sprake van een onderschalling van de loekomslige uilgavenonlwikkeling.
Een iweede kanllekening is dal bij de exercilie is uilgegaan van
ongewijzigde overheidsprogramma’s uil 1981. Er is dus
geabslraheerd van de bezuinigingen die thans worden gei’mplemenleerd als uiivloeisel van hel regeerakkoord van hel kabineiLubbers. Na 1981 opgelreden verdere uilgavenslijgingen (,,legenvallers”) zijn evenmin in de resullalen verwerkl.
ingezelene (in 1981) f. 7.050 loegerekend.
De lolale collectieve uilgaven per bejaarde (65 +) zijn door de
bank genomen gemiddeld ruim iweeeneenhalf maal zo hoog als
de colleclieve uilgaven per jeugdige 6). Opvallend is dal de groep
Een derde kanllekening is dal bij de exercilie is uitgegaan van
ongewijzigde uitgaven per ,,eenheid gebruik”. De aanname van
constanie uitgaven per eenheid gebruik is, in ieder geval in Nederland, gedurende de jaren zeventig niel aclueel geweest. Over
de periode 1970-1981 zijn de colleclieve uilgaven per eenheid gebruik van de met groepsspecifieke indicatoren geanalyseerde
overheidsprogramma’s namelijk gemiddeld mel een derde loegenomen 8). Daarom is bij de gemaakle vooruilberekening vermoedelijk wederom sprake van een (mogelijk ernslige) onderschalling van de loekomslige uitgavenonlwikkeling.
Een vierde kantlekening is dat bij de berekeningen is afgezien
20-44 jaar (die als groep hoogslwaarschijnlijk in verhouding de
van de mogelijkheid dat achlereenvolgende kabinellen proberen
meesle belasting en premie opbrengt) relalief hel minsle profijl
heefi.
Hel is ook mogelijk om de relalieve aandelen van de vijf onderscheiden leeflijdsklassen in de lotale bevolking en in hel
,,profijlvandeoverheid” legenoverelkaarlezellen. Dilgebeurt
in label 6.
om de demografische onlwikkeling bewusl le bei’nvloeden, b.v.
door geboorlenremmende of -bevorderende maalregelen, mel
behulp van premies voor repalrierende allochlonen enz. De reden daarvoor is de onzekerheid of, en zo ja welke maalregelen
van deze aard zouden worden genomen. Builendien staal le bezien in hoeverre dergelijke maalregelen effeclief zouden blijken.
gens hel gebruik van alle ,,overige” programma’s wordl iedere
Tabel 6. Procentuele verdeling van personen en collectieve uitgaven naar vijf leeflijdsklassen, 1981
Leeftijdsklasse
Personen
Collectieve uitgaven
0-19
20-44
45-64
65-79
80 +
Totaal
31
30
38
29
20
20
9
15
2
5
100
100
Tabel 6 illuslreerl dal Iwee groepen ongeveer , .gemiddeld”
profileren van de colleclieve uilgaven: jeugdigen en de oudere
(polentiele) beroepsbevolking. De bejaarden (en mel name de
hoogbejaarden) profiteerden in 1981 duidelijk meer dan gemiddeld van de colleclieve uilgaven.
ESB 4-4-1984
6) Een vergelijkbaar verhoudingsgetal werd eerder gevonden door Ritzen (voor het jaar 1973) en door De Kam en Van Tulder (voor het jaar
1981). Zie: J.M.M. Ritzen, Leeftijdsstructuur
bevolking en
rijksoverheids- en sociale verzekeringsuitgaven 1975-2000, Ministerie
van Volksgezondheid en Milieuhygiene, Leidschendam, 1975; en C.A.
de Kam en P.P. van Tulder, Wie dan leeft, die dan zorgt?, in: Ouderen en
sociale zekerheid, VUGA, Den Haag, 1983.
7) Goudriaan, op. cit., biz. 165.
8) Goudriaan, op. cit., biz. 165.
327
Een succesvol beleid ter be’invloeding van demografische ontwikkelingen doet – evenals alle andere niet door het beleid
gestuurde afwijkingen van de drie varianten van de CBS-prog-
nose — uiteraard aan de gepresenteerde resultaten gedeeltelijk
afbreuk.
Een vijfde kanttekening is dat het hoogst onzeker is of achtereenvolgend kabinetten ervoor zullen kiezen het patroon en het
niveau van de collectieve uitgaven precies te laten sporen met
louter demografisch bepaalde gebruiksindicaties. Andere dan
demografische factoren kunnen bovendien in bepaalde deelsectoren aanzienlijk relevanter zijn voor de te maken beleidskeu-
Het voorgaande betekent dat bijna tweederde deel van de relevante uitgaven in de analyse met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren is betrokken.
Tabel 7 geeft de resultaten van de vooruitberekening voor de
sector dienstverlening. Daarbij is uitgegaan van de lage variant
van de CBS-prognose. Op grond van de demografische ontwikkeling wordt een stijging van de collectieve uitgaven voor de
dienstverlening verwacht met 40% tot het jaar 2030 (in de lage
variant). Deze resultaten zijn betrekkelijk ongevoelig voor de
verwachte demografische ontwikkeling. Uitgaande van de mid-
zen. Ook in de toekomst zullen politieke prioriteiten en posterio-
denvariant wordt een groei met circa 43% gevonden; bij de hoge
variant bedraagt de uitgavengroei 48%.
riteiten de feitelijke hoogte en samenstelling van de collectieve
uitgaven (mede) bepalen.
Tabel 7. Collectieve uitgaven voor de dienstverlening, 1981-2030
Een laatste kanttekening is deze. Veel hangt – zoals reeds
werd opgemerkt — af van de toekomstige groei van het nationaal inkomen. In het geval dat door een gestage groei van het nationaal inkomen meer middelen beschikbaar komen, kunnen de
demografisch bepaalde uitgavenstijgingen uiteraard veel gemakkelijker worden opgevangen dan bij een overwegend stagnerende economische ontwikkeling. Zo heeft de in verhouding
sterke opwaartse druk van de demografische ontwikkeling op
het niveau van de collectieve uitgaven in de jaren zestig en zeventig weinig problemen opgeleverd door de toen hoge groei van het
nationaal inkomen. Gedurende de periode 1981-2030 is slechts
een bescheiden groei van het reeel nationaal inkomen met 0,22
procent per jaar nodig om — bij een constante collectieve-
lastendruk in procenten van het nationaal inkomen – de door
demografische ontwikkelingen (lage variant) veroorzaakte groei
van de collectieve uitgaven te kunnen opvangen. Bij de hoge variant zou daartoe een jaarlijkse groei van het reeel nationaal inkomen met bijna een half procent noodzakelijk zijn.
5. De uitgaven voor de dienstverlening, 1981-2030
Om te illustreren hoezeer de verwachte demografische ontwikkeling leidt tot een onderling uiteenlopende uitgavenontwikkeling bij verschillende overheidsprogramma’s, wordt in deze
paragraaf aandacht besteed aan de ontwikkeling van de collectieve uitgaven die zijn gemoeid met voorzieningen, die worden
samengevat onder de noemer ,,dienstverlening” 9).
Een groot aantal gebruikelijk tot de dienstverlening gerekende
voorzieningen is niet met behulp van groepsspecifieke gebruiksindicatoren vooruitberekend, omdat de met de betrokken programma’s gemoeide uitgaven in 1981 minder bedroegen dan f.
250 mln., of omdat demografische invloeden voor de uitgavenontwikkeling van ondergeschikt belang zijn. Tot de eerste categoric voorzieningen behoren onder meer de rechtshulp, het algemeen maatschappelijk werk, het welzijnswerk voor culturele
minderheden, het gecoordineerd bejaardenwerk, het peuter-
werk, het vormingswerk en het club- en buurthuiswerk. Tot de
tweede categoric voorzieningen behoren onder meer de reclassering en de podiumkunst. In overeenstemming met de algemene
aanpak zijn tevens alle zuiver collectieve voorzieningen buiten
beeld gelaten. Tot de zuiver collectieve voorzieningen worden in
dit verband ook de musea gerekend, omdat de uitgaven ter zake
overwegend het behoud van ,,culturele waarden” ten doel
hebben.
Voor een vooruitberekening met behulp van groepsspecifieke
gebruiksindicatoren kwamen uiteindelijk de volgende voorzieningen in aanmerking:
— bejaardenoorden;
Jaar
Voorziening
Bejaardenoorden
Gezinsverzorging
Kinderbescherming
Openb. bibliotheekwerk
Sportaccommodaties
Totaal
1981
in
mln. gld.
1981
1990
2.140
100
100
100
100
100
100
105
119
133
117
88
133
150
78
1.290
510
490
1.000
5.430
2000
2010
2020
2030
index (1981 = 100)
95
%
104
84
%
93
112
93
89
120
151
169
69
86
81
129
175
181
66
83
76
140
De verwachte groei van de uitgaven loopt per voorziening
sterk uiteen. Bij de bejaardenoorden en de gezinsverzorging tilt
de voortschrijdende vergrijzing de index van de uitgaven van 100
naar 175 resp. 181, een stijging derhalve met 75 % resp. 81%. Bij
de overige voorzieningen dalen de uitgaven tot beneden het niveau van 1981, omdat het hierbij gaat om overheidsprogramma’s die overwegend door jeugdigen worden gebruikt. Dit geldt
met name voor de kinderbescherming; de uitgaven uit hoofde
van dit programma liggen in 2030 ongeveer 34% lager dan in
1981 (als de uitgavenontwikkeling uitsluitend door demografische factoren zou worden bepaald). Minder dramatisch is de uitgavendaling voor sportaccommodaties (-24%) en voor het
openbaar bibliotheekwerk (—17%).
6. De flexibiliteit van de collectieve uitgaven
De gepresenteerde resultaten roepen onder andere de vraag op
of de overheid in staat zal zijn om de op termijn omvangrijke
verschuiving van uitgaven tussen sectoren tot stand te brengen.
Alvorens hierover een aantal opmerkingen te maken, lijkt het
nuttig de groei van de collectieve uitgaven in het recente verleden
nader te analyseren. In de SCP-studie is ook nagegaan hoe de
collectieve uitgaven zich gedurende de periode 1970-1981 zouden hebben ontwikkeld:
– als het uitgavenverloop uitsluitend was bepaald door veranderingen in de omvang en samenstelling van de relevante bevolkingsgroepen naar leeftijd, geslacht en (soms) burgerlijke
staat;
— als het uitgavenverloop uitsluitend was bepaald door de feitelijke groei van het aantal gebruikers of gebruikseenheden
(leerlingen, patienten enz.).
Bij deze analyses waren uitgavenniveaus en gebruikspatronen
uit 1970 het uitgangspunt. De nominale uitgaven voor alle betrokken overheidsprogramma’s zijn gedefleerd met de prijsindex van de gezinsconsumptie. De zo gevonden ree’le uitgaven (gedurende de periode 1970-1981) geven de omvang van het pakket
particuliere consumptiegoederen weer die werden opgeofferd
voor de collectief gefinancierde consumptie.
— gezinsverzorging;
— kinderbescherming;
— openbaar bibliotheekwerk;
— sportaccommodaties.
Al met al is een bedrag van f. 5,4 mrd. aan collectieve uitgaven
voor de dienstverlening (in 1981) toegerekend. De totale over-
heidsuitgaven voor de dienstverlening bedroegen in 1981 f. 12,2
mrd., waarvan f. 3,3 mrd. voor voorzieningen die de burgers als
collectiviteit ten goede komen, en f. 8,9 mrd. voor voorzieningen
die (overwegend) individuele gebruikers ten goede komen 10).
328
9) De afbakening van voorzieningen die worden gerekend tot de sector
,,dienstverlening”, is conform de indeling in functionele bestedingscategorieen in: Centraal Bureau voor de Statistiek, Statistiek inkomsten en
uitgaven van de overheid voor cultuur, recreatie en welzijn, Staatsuitgeverij.DenHaag, 1981.
10) Centraal Bureau voor de Statistiek, Statistisch Zakboek 1983,
Staatsuitgeverij, Den Haag, 1983, biz. 117. Als zuiver collectieve goederen zijn aangemerkt: algemeen beheer, kunst- en cultuurbehoud, natuuren landschapsbescherming, openluchtrecreatie en opbouwwerk.
Figuur 2 geeft resultaten van de analyse voor de vier grote sectoren die in de SCP-studie afzonderlijk zijn bezien. De figuur
laat zien welke deel van de toename van de reele uitgaven valt toe
te schrijven aan achtereenvolgens de demografische ontwikke-
verschillende voorzieningen. Zo heeft de wetgeving voor grote
delen van de sociale zekerheid en het onderwijs een ,,open
eind”-karakter: gegeven het aantal personen dat een beroep
doet op de betrokken programma’s (b.v. basisonderwijs, WAO-
ling, het toegenomen gebruik per hoofd van de relevante demografische groepen en de stijging van de uitgaven per gebruiker of
uitkeringen) is de overheid of de sociale verzekering gehouden de
gebruikseenheid. Deze laatste component weerspiegelt zowel de
toegenomen inzet van personeel en materieel per gebruiker of gebruikseenheid als de reele toename van de gemiddelde uitkering
(in de sector sociale zekerheid) of de gemiddelde loonsom per arbeidsjaar (in de overige sectoren). In dit verband is het van belang om op te merken dat de loonkosten per arbeidsjaar gedurende de periode 1970-1981 in de overheidssector met 17% zijn
gegroeid. Deze factor draagt – gegeven een loonkostenaandeel
van circa 75% in de beschouwde sectoren – voor ruim 10% bij
aan de uitgavenstijging per gebruikseenheid.
daaruit voortvloeiende aanspraken op collectieve middelen te
honoreren. Het aantal gebruikers is in deze gevallen niet of
moeilijk te beheersen. Ook voor grote delen van de gezondheidszorg gelden declaratiesystemen die – gegeven het aantal bezette
bedden of gedane verrichtingen — de al dan niet collectieve bij-
dragen bepalen (op grond van Ziekenfondswet en AWBZ).
Uiteraard is wel op langere termijn, door verandering van wetgeving, de beheersbaarheid te vergroten. Zo is recent budgettering
voor de algemene ziekenhuizen ingevoerd, en bestaan er in de intramurale zorg normen voor de beddencapaciteit die het gebruik
in beginsel kunnen beperken.
Relatief weinig voorzieningen zijn gebudgetteerd in de zin dat
Figuur 2. De groei van de reele collectieve uitgaven per sector
toe te schrijven aan demografie, aan het gebruik per hoofd en
aan de stijging van de uitgaven per gebruikseenheid, 1970-1981,
procentuele aandelen
Gczondheids/ori
het opgevoerde budget inderdaad opgelegd kan worden en niet
door exogene factoren (b.v. meer leerlingen, meer arbeidsongeschikten) vrij direct wordt bepaald. Tot die voorzieningen beho-
ren bij voorbeeld de eigen diensten van het rijk en de lagere overheden, gesubsidieerde instellingen als universiteiten, gezinsver-
! _ ! demografie
zorging, podiumkunsten enz. In het eindrapport van de Studiegroep Begrotingsruimte wordt becijferd dat circa 60% van de
collectieve uitgaven een open-eind-karakter heeft 11).
Ook wanneer geen rechtstreekse budgettering plaatsvindt,
zijn de reele kosten per gebruikseenheid overigens vaak redelijk
beheersbaar. Zo kan de overheid grotendeels de groepsgrootte in
^^yj gebruik per hoofd
het onderwijs bepalen en heeft zij invloed op de personeelsbezet-
^^1 uitgaven per gebruikseenheid
Figuur 2 laat zien dat de demografische ontwikkeling slechts
in zeer beperkte mate verantwoordelijk kan worden gesteld voor
de stijging van de collectieve uitgaven gedurende de periode
1970-1981. De demografie verklaart gemiddeld slechts 13% van
de groei van de reele uitgaven. Het gestegen gebruik per demografische groep is verantwoordelijk voor gemiddeld 34% van de
uitgavenstijging; de toename van de uitgaven per eenheid gebruik verklaart 53% van de reele uitgavengroei.
Vooral in de sector onderwijs is de invloed van de demografie
minimaal (4%). Het gebruik per hoofd steeg met 46%. Deze stijging weerspiegelt de sterk toegenomen belangstelling voor het
volgen van voortgezette studies door niet-leerplichtigen. Precies
de helft van de reele groei van de onderwijsuitgaven wordt verklaard door de gestegen uitgaven per gebruikseenheid (leerling/student). Deze groei is het gevolg van een aanzienlijke verhoging van het aantal verplichte leerkrachten per leerling (klas-
severkleining) — met circa 30% in het kleuteronderwijs en circa
15% in het lager onderwijs – in dezelfde periode dat het aantal
leerlingen met circa 10% daalde. De gemiddelde uitgavenstijging per gebruiker in het onderwijs geeft als gevolg hiervan overigens een bedrieglijk beeld: wordt het basis- en buitengewoon
onderwijs buiten beschouwing gelaten, dan is bij de overige on-
ting per bezel ziekenhuisbed via richtlijnen voor de intramurale
zorg. Een belangrijke uitzondering vormen de vrije-beroepsbeoefenaars in de gezondheidszorg. Met betrekking tot deze groep
kan slechts langs indirecte weg, via de tariefvaststelling, enige invloed op de omzet per patient worden uitgeoefend. Ook ten aanzien van het niveau van de sociale uitkeringen en de arbeidsvoorwaarden van overheidspersoneel en trendvolgers beschikt de
overheid over bepaalde sturingsmogelijkheden. Opmerkelijk is
dat, ondanks de relatief grote beheersbaarheid van de reele uitgaven per gebruikseenheid, in het verleden juist deze factor bij
uitgavenstijgingen een grote rol heeft gespeeld. In hoeverre hier
van maatschappelijk optimale, bewuste politieke beslissingen
sprake is geweest, dan wel van autonome processen van politieke
en bureaucratische besluitvorming onttrekt zich aan onze waarneming. Opvallend is wel dat ,,de politick” vaak aandringt op
een grotere intensivering van de dienstverlening naarmate het gebruik (met name door de demografie) meer terugloopt. Een
voorbeeld bij uitstek biedt het basisonderwijs gedurende een
groot deel van de jaren zeventig. Werkgelegenheidsargumenten
lijken in zulke gevallen zwaarder te wegen dan behoeften van de
,,consumenten”.
Als de kosten per gebruikseenheid redelijk beheersbaar zijn en
de omvang van het gebruik veel minder, is het van belang om te
derwijsvoorzieningen’ de uitgaventoename per leerling verantwoordelijk voor slechts 9% van de totale uitgavenstijging.
bezien welke toekomstige ontwikkeling van het gebruik kan
De gezondheidszorg laat de grootste stijging van de uitgaven
per gebruikseenheid zien (75% van de groei van de reele uitgaven
wordt hierdoor verklaard). Dit is een gevolg van een grotere personeelsinzet en meer verrichtingen per patient. De gehanteerde
uitgavencijfers voor deze sector betreffen, in afwijking van de
overige sectoren, de totale uitgaven, dus niet alleen het collectief
gefinancierde deel. Bij de cijfers voor de dienstverlening moet
worden aangetekend dat hier sprake was van een groeiende collectieve financiering van de exploitatiekosten; de toename van
de uitgaven per gebruikseenheid overtreft dan ook de toename
van de exploitatieuitgaven per gebruikseenheid. De laatste factor is naar schatting verantwoordelijk voor tweederde deel van
de groei van de uitgaven per eenheid. Daarmee neemt de sector
dienstverlening vergeleken met de andere sectoren een middenpositie in. Bij de sociale zekerheid en het onderwijs spelen veranderingen in de mate van collectieve financiering een te verwaarlozen rol.
Gelet op deze cijfers is het de vraag, in hoeverre de drie onderscheiden componenten van de uitgavenontwikkeling door de
overheid zijn te beheersen. De groei van het gebruik hangt in veel
gevallen mede af van wet- en regelgeving met betrekking tot de
bruiksontwikkeling. Enkele aanwijzingen voor de collectieve
ESB 4-4-1984
worden verwacht ,,bovenop” de demografisch bepaalde geuitgaven exclusief de sociale zekerheid kunnen worden ontleend
aan het rapport van de commissie Harmonisatie ramingen kwartaire sector (HARK) 12). Mede rekening houdend met de demografische ontwikkeling wordt in dat rapport voor de periode
1983-1987 een personeelstoename in de kwartaire sector (bij
constante personeelsinzet per gebruikseenheid) met bijna 1%
per jaar geraamd. Deze personeelsgroei is ruimschoots het dubbele van de personeelsgroei, indien uitsluitend wordt uitgegaan
van een demografische raming. De groei met circa 1% is waarschijnlijk een maximum-schatting: verwacht mag worden dat tal
van gebruiksbeperkende maatregelen (capaciteitsnormen, eigen
bijdragen) leiden tot minder groei dan is belichaamd in de bij de-
11) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van collectieve uitgaven, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1983.
12) Ministerie van Binnenlandse Zaken/Sociaal en Cultured Planbu-
reau, Over voorzieningengebruik en personeel in de kwartaire sector
1983-1987, DistributiecentrumOverheidspublikaties, Den Haag, 1983.
329
ze raming gebruikte trends uit de jaren zeventig. Bovendien behoeft, afhankelijk van de geldende wetgeving, niet alle gebruik
tot uitbreiding van de personeelssterkte en daarmee tot stijgende
uitgaven te leiden. Bij ongewijzigde wet- en regelgeving zou dan
ook op de korte termijn een groei van de personeelsuitgaven in
de kwartaire sector met hooguit 1 % per jaar kunnen optreden.
Een vergelijkbare schatting voor de sector sociale zekerheid is
moeilijk te maken, met name door het ontbreken van een raming
voor de werkloosheidsuitkeringen in de komende jaren. Een globale schatting — op basis van de in het HARK-rapport bespro-
dig de flexibiliteit en de planningshorizon van de overheidsorga-
met zeker 2%. In combinatie met de resultaten uit het HARKrapport betekent dit op de korte termijn een gebruiksbepaalde
groei van de reele collectieve uitgaven met tussen de 1 % en 2%
per jaar. Een lager groeitempo c.q. een vermindering van de collectieve uitgaven valt op korte termijn dan ook alleen te bereiken
door een verlaging van de kosten per gebruikseenheid, dus via lagere uitkeringen, lagere lonen en/of minder personeel per gebruiker of gebruikseenheid (grotere klassen, minder personeel
nisatie in aanzienlijke mate te vergroten. Ook dan blijft twijfel
mogelijk of — zelfs de lange termijn waarom het gaat inbeschouwing nemende — de besluitvorming in de collectieve sector
zal zijn opgewassen tegen de uitdaging die de toekomstige demografische ontwikkeling stelt. Het verdient voorts aanbeveling,
ter vergroting van de slagvaardigheid van het beleid, periodiek
indicatieve opstellingen te vervaardigen van de ontwikkeling van
de collectieve uitgaven op lange termijn die bij ongewijzigd beleid — onder nadere veronderstellingen — volgt uit de meest recente CBS-prognose van de bevolkingsontwikkeling. Deze
opstellingen (,,basisprojecties”) zouden tevens – in de vorm
van varianten op de basisprojectie – een benadering kunnen geven van de effecten van majeure beleidswijzig’ingen. Bij de
besluitvorming, b.v. over de inhoud van een regeerakkoord,
zouden dergelijke (indicatieve) basisprojecties belangrijke aanwijzingen kunnen geven voor het op langere termijn te voeren
beleid.
Het Sociaal en Cultured Planbureau maakt daarom in zijn
studie gewag van het voornemen om na het verschijnen van nieuwe CBS-bevolkingsprognoses – dus met een frequence van vier
a vijf jaar – de uitgevoerde studie te herhalen en daarover te
per bed enz.). Dit is de beleidslijn die het kabinet-Lubbers mo-
rapporteren. Deze studies zouden in essentie de eerder genoemde
ken trendraming van het CPB voor de arbeidsongeschiktheid en
een verondersteld werkloosheidsniveau van circa 1 miljoen personen rond 1986 — wijst op een jaarlijkse groei van de reele
sociale-zekerheidsuitgaven (bij een constant uitkeringsniveau)
menteel volgt.
Op wat langere termijn zijn de mogelijkheden, zoals opgemerkt, groter, doordat ingrijpender veranderingen via aanpassing van wetgeving kunnen worden gerealiseerd. De mate waarin
de huidige ombuigingsprogramma’s succes hebben, kunnen als
een graadmeter worden beschouwd voor de kans dat op langere
termijn uitgavenverschuivingen tussen overheidsprogramma’s
tot stand komen. De komende jaren zullen daarom leren in hoeverre de ingezette ombuigingen binnen de collectieve sector tot
een andere allocatie van middelen leiden, waarbij de effecten
van demografische veranderingen ten voile worden meegewogen.
7. Afrondende opmerkingen
De resultaten van de gemaakte vooruitberekeningen leren dat
tot 2030 binnen en tussen deelsectoren van de collectieve sector
aanzienlijke financiele verschuivingen noodzakelijk zullen zijn,
die worden veroorzaakt door veranderingen in de samenstelling
van de Nederlandse bevolking naar leeftijd, burgerlijke staat en
geslacht. Indien de collectieve uitgaven – gerekend vanaf 1981
— uitsluitend conform de demografische ontwikkeling zouden
worden verhoogd en verlaagd, zullen de uitgaven krachtens regelingen van sociale zekerheid (uitgaande van de lage variant van
de CBS-bevolkingsprognose) in het jaar 2030 1,4 maal zo hoog
zijn als in 1981. Binnen deze sector treden bovendien omvang-
rijke verschuivingen tussen overheidsprogramma’s op: de
AOW-uitkeringen vergen in 2030 bijna het dubbele van het bedrag in 1981 (index = 198), terwijl de kinderbijslaguitkeringen
in 2030 zijn teruggelopen tot tweederde van het uitgavenniveau
in 1981 (index = 66). Tussen de sectoren treden eveneens grote
verschuivingen op: zo liggen in 2030 — indien de uitgaven geheel
conform de demografische ontwikkeling zouden worden aangepast — de uitgaven in de sector dienstverlening bijna anderhalf
maal zo hoog als in 1981 (index = 140), terwijl de uitgaven in de
sector onderwijs tot minder dan tweederde van het niveau-1981
zijn teruggelopen (index = 63). De per soldo resulterende stijging van de collectieve uitgaven als gevolg van de demografische
ontwikkeling is echter bescheiden. Bij de lage variant van de
CBS-prognose nemen de uitgaven jaarlijks gemiddeld met
0,22% toe en liggen de totale collectieve uitgaven in 2030 12%
hogerdanin 1981.
Om het inzicht in noodzakelijke uitgavenverschuivingen te
vergroten, verdient het aanbeveling nadere studies uit te voeren,
waarbij al te stringente veronderstellingen worden losgelaten
(b.v. ongewijzigde gebruikspatronen) en bepaalde grootheden
systematisch worden gevarieerd (b.v. de kwaliteit en omvang
van overheidsprogramma’s, de effecten van invoering resp. verhoging van eigen bijdragen enz.).
Gezien de omvang en het tijdpad van de noodzakelijke verschuivingen in het budget van de collectieve sector, lijkt het no330
basisprojectie bevatten. De wenselijkheid dat een zodanige basisprojectie van bepaalde lange-termijnontwikkelingen al bij de
beleidsvorming op korte en middellange termijn een rol gaat spelen, behoeft geen nader betoog voor wie kan instemmen met het
oude adagium: ,,regeren is vooruitzien”.
Hans de Groot
Flip de Kam
Evert Pommer
Frank van Tulder