De structurele oorzaken achter kartelvorming in de bouw
zijn, vijf jaar na de parlementaire enquête bouwfraude, nog
niet weggenomen. De bouwsector moet meer concurrerend,
innovatief en vraaggericht opereren. Marktstructuren blijken
hiervoor een belangrijke belemmering. Aanbesteding moet
beter worden toegesneden op vraag- en aanbodverhoudingen van homogene en heterogene producttypen.
l enige jaren geldt de concurrentiekracht
van de bouwsector als een belangrijk
zorgenkind van de Nederlandse economie. Deze bijdrage richt zich op de
relatie tussen concurrentie- en innovatiekracht en
marktstructuur in de bouwsector. Marktstructuur en
klantgerichtheid zijn belangrijke determinanten van
de toegevoegde waarde en arbeidsproductiviteit van
bouwbedrijven. Ook de dynamiek van de productiviteit, innovatie, heeft marktstructuur en klantgerichtheid als belangrijke verklarende variabelen. In
paragraaf één wordt de innovatiekracht van bouwbedrijven in het perspectief van productiviteit geplaatst. In paragraaf twee wordt het verband gelegd
tussen productiviteit en marktstructuur. In paragraaf
drie worden beleidsaanbevelingen gegeven.
A
Arbeidsproductiviteit en
innovatie in de bouw
De verandering van de productiefunctie die innovatie
behelst, zorgt er voor dat ofwel met een mindere
hoeveelheid productiefactoren dezelfde output kan
worden bereikt of dat met dezelfde hoeveelheid
productiefactoren meer output kan worden bereikt.
De arbeidsproductiviteit geldt als een belangrijke
maat voor concurrentiekracht. De tabellen 1 en 2
geven de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in
Nederland en enkele omringende landen weer.
Gecorrigeerd voor nationale en sectorale productiviteitsontwikkeling scoren bouwbedrijven in landen
tabel 1
als België en het Verenigd Koninkrijk aanmerkelijk
beter in de ontwikkeling van productiviteit dan
Nederlandse bouwbedrijven (tabel 1). Qua ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit scoort in Nederland
alleen de zorgsector slechter (tabel 2). Ten opzichte
van andere sectoren is de bouw maar weinig innovatief. Dit geldt voor woningbouw, utiliteit en grond-,
weg- en waterbouw (De Bruijn en Maas, 2005).
Volgens eerder onderzoek hoeft deze positie niet als
problematisch te worden bestempeld (Hillen, 2000).
In dergelijke visies wordt de bouw bestempeld
als een sector die innovaties van andere sectoren
importeert en implementeert. Ook aan de bouw
toeleverende sectoren steken echter niet boven het
innovatieve maaiveld uit (figuur 1). Bouwbedrijven
scoren niet alleen benedengemiddeld op productvernieuwingen, maar ook op procesinnovaties, die
veelal ontstaan door de absorptie van productinnovaties vanuit andere sectoren.
Marktstructuur in de bouw
Bouwbedrijven zelf noemen als belangrijkste oorzaak
voor achterblijvende innovatie marktstructuur (De
Bruijn en Maas, 2005). Prijsconcurrentie en het
transactiemechanisme (aanbesteden via offertes)
zouden in die redenering de hoofdverantwoordelijken zijn voor de geringe innovatiekracht van de
sector. Een verband tussen prijsconcurrentie en
achterblijvende innovatie lijkt evident (zie Klepper en
Graddy (1990)). Maar is daarmee de klacht over een
knellende marktstructuur terecht? We beschouwen
daartoe beknopt de omvang van de relevante markt,
de transactiewijze in vergelijking tot het type product
en de mate van interactie en coördinatie tussen
aanbieders.
Beperkte marktomvang
De marktomvang in de bouwsector is beperkt. Uit
een analyse van Cap Analysis (2002) naar de honderd grootste aanbestede projecten in de periode
1998 en 2001 blijkt dat in dit segment een relatief
Arbeidsproductiviteit (bruto toegevoegde waarde per werkzaam persoon) in Nederland en omringende
landen, 2001 (als indexcijfer met 1991 = 100)
Totale populatie
WOUTER JONKHOFF EN
PIETER DE BRUIJN
Adviseurs ruimtelijke economie bij de afdeling
Innovatie en Ruimte van
TNO Bouw en Ondergrond
Nederland
België
Denemarken
Frankrijk
Duitsland
Verenigd Koninkrijk
Bouwbedrijven
108
109
118
111
118
123
Bouwbedrijven t.o.v.
totale populatie
0,86
0,96
0,83
0,86
0,85
0,92
92
104
98
95
100
113
Bron: TNO o.b.v. OESO, National Accounts of OECD Countries, Parijs, 2004
ESB
9 maart 2007
153
markten
Bouwstenen voor innovatiekracht
tabel 2
Gemiddelde jaarlijkse arbeidsproductiviteitsstijging (in procenten) in
Nederland naar sector, 1997-2003
Omschrijving
Transport en communicatie
Landbouw, bosbouw en visserij
Energie- en waterleidingbedrijven
Handel, horeca en reparatie
Industrie
Delfstoffenwinning
Financiële en zakelijke dienstverlening
Overheid
Bouwnijverheid
Zorg en overige dienstverlening
Jaarlijkse groei
4,1
2,9
2,6
1,9
1,7
1,3
0,2
0,1
0,0
-0,3
Bron: TNO o.b.v. CBS, Nationale Rekeningen
beperkt aantal bedrijven in steeds wisselende coalities meedingt in de aanbesteding. De marktdynamiek is gering. Van de honderd grootste aanbestede
projecten tussen 1998 en 2001 deed bovendien in minder dan tien gevallen een
buitenlands bedrijf mee. Zelfs de Duitse bouwsector, die sinds 1995 continu
werd geconfronteerd met een ongunstige conjunctuur in eigen land, speelt in de
Nederlandse markt geen rol van betekenis (Bijvoet et al., 2003). Blijkbaar is het
voor bedrijven uit het buitenland niet aantrekkelijk om in Nederland te offreren
op projecten.
De bouwnijverheid heeft te maken met hoge transportkosten. Materiaalverbruik
maakt gemiddeld zo’n veertig procent van het verbruik van de bouwsector uit
(De Winter en Manshanden, 2002). Er bestaat bovendien afhankelijkheid van
bederfelijke grondstoffen zoals gips, beton en asfalt. De schaal waarop concurrentie mogelijk is, wordt hierdoor beperkt.
Zowel homogene als heterogene producten met uniform transactiemechanisme
In de markt voor bouwwerken worden zowel homogene als heterogene producten
verhandeld. In het algemeen geldt dat hoe homogener het goed, hoe groter de
kans dat het klassieke concurrentiemechanisme zijn werk kan doen, namelijk dat
overmatige winsten door toetreding van nieuwe bedrijven worden afgeroomd tot
maatschappelijk aanvaardbare niveaus.
Bij heterogene goederen ontstaat ruimte voor winst, kapitaalaccumulatie en
innovatie. Ontwerpen van de hand van verschillende architectenbureaus bijvoorbeeld worden veelal sterk verschillend door eindgebruikers gewaardeerd, zodat
de betalingsbereidheid sterk kan verschillen, en daarmee de toegevoegde waarde
die het bouwbedrijf realiseert.
Er zijn verschillende manieren waarop vragers en aanbieders tot transacties
komen, zoals veilen, afdingen of – in het geval van de bouwsector – aanbesteden. Aanbesteding zorgt voor hoge transactiekosten van bouwproducten.
Alle offertes die niet worden gegund, kunnen worden gezien als verlies voor de
opstellers ervan. Ze leveren immers geen opdracht op en gaan ten koste van
tijd en middelen besteed aan het bouwen zelf (Van Damme, 2003). Hoe meer
concurrerende offertes, hoe groter dit verlies uitvalt. Aanbesteden nodigt dus
aan aanbiederzijde niet uit tot concurreren. Voor de vraagkant geldt bovendien
dat indien offertevergoedingen worden toegepast, deze een grote kostenpost zijn
zodat een prikkel tot het uitnodigen van veel aanbieders wordt afgeremd.
Waarom dan toch aanbesteden? Bij aanbesteding komt veel productinformatie
beschikbaar. Die is nodig om informatieasymmetrie te voorkomen bij complexe,
heterogene producten. Aanbiedende partijen hebben bij zulke producten door
hun specialisatie meer kennis van het productieproces (materialen, bewerking, personeel en vaardigheden) dan de klant (Akerlof, 1970). Echter ook via
aanbesteden kan van tevoren onvoldoende worden vastgesteld in hoeverre het
product aan de behoeften van de gebruikers ervan tegemoet zal komen. Waarde
is afhankelijk van subjectieve beoordeling tijdens het gebruik en het bouwproces
zorgt ervoor dat het aanbod van bouwproducten achterloopt op de vraag (Bouma
154
ESB
9 maart 2007
et al., 2006). Bij homogene producten speelt dit
probleem nauwelijks; identieke goederen leveren
ervaringskennis.
Kwaliteitseisen spelen in de Nederlandse aanbestedingspraktijk traditioneel een minimale rol. In
de Nederlandse bouwsector worden producten
traditioneel aanbesteed op basis van prijs. Anders
dan de gebruikswaarde is de prijs een criterium dat
gemakkelijk kan worden geobjectiveerd en gekwantificeerd. Hiermee blijft een belangrijk onderwerp
van informatieasymmetrie, namelijk gebruikswaarde,
buiten beschouwing. Bovendien wordt de gunning
niet gedifferentieerd naar het type goed dat wordt
gevraagd.
Een andere strategie om het ex ante informatieprobleem te bestrijden, is het reputatiemechanisme te
gebruiken (Bouma et al., 2006). Hierbij gunt men
bij voorkeur aan die bedrijven die in het verleden
goede resultaten of omzet hebben laten zien. Hierbij
vormt toegevoegde waarde wel een criterium – maar
dat slechts in historische zin, met het gevaar dat
nieuwe toetreders geen kans krijgen en een prikkel
tot concurrentie wegvalt.
Interactie en coördinatie
Het bouwproces wordt zowel in de offertefase als
in de uitvoering gekenmerkt door een hoge mate
van coördinatie tussen verschillende bouwbedrijven. Hoewel tijdens de bouwfraudeaffaire vooral is
gewezen op ongeoorloofde vormen van samenwerking in kartels, heeft samenwerking dikwijls maatschappelijk rendement. In de bouwnijverheid zijn
figuur 1
Innovatie in de bouwketen, 1998 tot en
met 20001
160
140
120
100
80
60
Toeleveranciers
Technologische innovatie
Bouw
Productinnovatie
Afnemers
Procesinnovatie
1 Innovatie is hier gekwantificeerd als het aandeel bedrijven dat technologisch nieuwe of vernieuwde producten op de markt heeft gebracht
(productinnovatie) of technologisch nieuwe of vernieuwde processen heeft geïmplementeerd (procesinnovatie). Voor nieuw geldt het
bedrijfscriterium, dat wil zeggen dat de producten of processen niet
noodzakelijk nieuw zijn geweest voor de bedrijfstak, maar enkel voor
het innoverende bedrijf zelf. Bouwbedrijven blijken in hun innovatietrajecten slechts zeer beperkt georiënteerd op hun afnemers. Ze innoveren vooral op basis van samenwerking met concullegae (De Bruijn
en Maas, 2005). Omdat de belangrijkste afnemer van de bouw, de
vastgoedsector, zich juist positief onderscheidt op innovatiekracht, zou
de relatief beperkte focus op klantbehoeften in innovatieprocessen een
belangrijke belemmering van diffusie van kennis stroomopwaarts in de
bouwketen kunnen zijn.
Bron: TNO, op basis van CBS, Innovatie-enquête
de afschrijvingen op duurzame productiemiddelen
hoog. Coördinatie biedt derhalve mogelijkheden
afschrijvingskosten per eenheid product te reduceren. Sterke, concurrerende combinaties kunnen door
bundeling van specialisaties leiden tot verhoging van
gebruikswaarde voor afnemers. Bovendien worden
door interactie en samenwerking faalkosten laag
gehouden. Faalkosten ontstaan in belangrijke mate
doordat verschillende partijen op de bouwplaats
langs elkaar heen werken, met alle negatieve consequenties van dien. Faalkosten maken zo’n vijf a tien
procent uit van de totale bouwproductie (Sijtsma,
2003).
Wanneer coördinatie de vorm aanneemt van kartels,
is de maatschappij echter de dupe. Kartels maken
gebruik van informatieasymmetrie om prijzen op te
drijven. Ze ontnemen bouwbedrijven de prikkel tot
waardetoevoeging. Bovendien zorgt openbare gunning ervoor dat de kartelleden goed zijn te controleren op onderlinge trouw. Het risico op kartels is
daarom in de bouwsector relatief hoog.
Resumerend kan gesteld worden dat de door bouwbedrijven veronderstelde ongunstige marktstructuur
verband houdt met een beperkte marktomvang,
suboptimale manieren van aanbesteden en risico
op ongeoorloofde samenwerking tussen aanbieders.
Dit zorgt voor een onvoldoende prikkel tot verhoging
van toegevoegde waarde bij bouwbedrijven en werkt
daarmee remmend op de ontwikkeling van de productiviteit door onvoldoende innovatie in product en
proces.
Door internationaal aan te besteden wordt de marktomvang vergroot. Bovendien
zijn bij internationaal aanbesteden kartels moeilijk te starten en in stand te
houden.
Een aparte toezichthouder voor de bouw
Veel informatiegevoelige sectoren, zoals de financiële markten en de zorg, hebben inmiddels een aparte toezichthouder. De directeur van de NMa beklaagde
zich recentelijk over het feit dat nog steeds onvoldoende prikkels aan klokkenluiders worden gegeven om naar buiten te treden (NRC Handelsblad, 2007), een
veeg teken van het belang van informatieasymmetrie. Prijsconcurrentie is in de
bouw het goedkoper alternatief voor aanbesteding op gebruikswaarde maar vereist goed geïnformeerd toezicht op coördinatie tussen aanbieders. Het instellen
van een aparte toezichthouder voor de bouwsector is de moeite van overweging
waard. Door specialisatie in de cultuur en werkwijze van de bouwsector zou een
dergelijke toezichthouder meer dan de NMa effectief kunnen zijn bij het bestrijden van ongeoorloofde vormen van concurrentie.
Conclusie
Marktstructuur is een belangrijke maar niet de enige oorzaak voor achterblijvende innovatie in de bouw. Prijsconcurrentie in de bouw kan efficiënt zijn bij
homogene producten. Een hogere toegevoegde waarde kan worden bereikt door
een betere klantoriëntatie bij bouwbedrijven, efficiëntere aanbesteding en beter
geïnformeerd toezicht. Op deze wijze kan de bouwsector weer een gewaardeerd
lid van de samenleving worden.
Beleidsaanbevelingen
Afhankelijk van het type goed dat wordt verhandeld,
dient toegevoegde waarde een groter belang te krijgen
in aanbestedingsprocedures. Ten eerste impliceert
concurrentie op gebruikswaarde dat bouwbedrijven
zich beter oriënteren op klanten en serieuzer werk
gaan maken van marketing. Van hen wordt gevraagd
beter te begrijpen wat klanten willen en hierop gebaseerd te offreren. Ten tweede is aanbesteding
duur maar wel nodig om informatieasymmetrie bij
heterogene producten te bestrijden. Wanneer heterogene bouwwerken op basis van gebruikswaarde
worden aanbesteed, zullen aanbiedingen niet alleen
op prijs van elkaar verschillen, maar zullen ook de
aangeboden producten differentiatie vertonen. Omdat
bij oriëntatie op klantbehoefte de ontwerp- en uitvoeringsfase geïntegreerd dienen te zijn bij offertevragen,
zal verticale integratie plaatsvinden. Dit biedt mogelijkheden tot verlaging van faalkosten.
Omdat aanbesteden op gebruikswaarde en prijs
duur is en toetreding afremt, zou bij homogene
producten prijsconcurrentie als prestatieprikkel
moeten worden gebruikt in plaats van aanbesteding.
Informatieasymmetrie is bij homogene producten
een minder groot probleem. Innovatie is daarbij
minder aan de orde, zodat de voordelen van aanbesteding niet tegen de nadelen opwegen. Door de
lagere transactiekosten kan aan meer partijen offerte
worden gevraagd.
LITERATUUR
Akerlof, G.A. (1970) The market for “lemonsâ€: quality
uncertainty and the market mechanism. Quarterly Journal of
Economics, 84 (3), 488-500.
Bouma, G.M., M. Dreschler, W. Jonkhoff, G.T. Luiten en Th.A.M.
Reijs (2006) Quick scan waardekwantificering: waarde en methoden
om waarde te meten in de bouwsector. Gouda: PSIBouw.
Bruijn, P.J.M. de en N. Maas (2005) Innovatie in de bouw. Delft:
TNO Bouw en Ondergrond.
Bijvoet, C.C., F.A. Felsö, C.C. Koopmans en J.J.M. Theeuwes
(2003) Bouwstenen voor minder afspraken in de bouw, ESB,
(88) 4407, 292-295.
Cap Analysis (2002) Scan van de Nederlandse bouwsector. Brussel.
Damme, E.E.C. van (2003) Bouwfraude: voorselectie in plaats
van vergoeding. ESB, (87) 4372, 596-599.
Hillen, M.P. (2000) Bouwen op kansen. Een verkenning in elf signalementen. Den Haag: Stichting Maatschappij en Onderneming.
Klepper, S. en E. Graddy (1990) The evolution of new industries
and the determinants of market structure. Rand Journal of
Economics, 21(1), 27-44.
NRC Handelsblad (2007) NMa wil protectie klokkenluiders, 9
januari 2007.
Sijtsma, L.H. (2003) Bouwen aan duurzame netwerken.
Projectoverstijgende samenwerking als kritieke succesfactor voor
middelgrote bouwondernemingen bij het realiseren van complexe
bouwprojecten. Scriptie Bedrijfswetenschappen, Katholieke
Universiteit Nijmegen.
Winter, J. de en W.J.J. Manshanden (2002) Statistisch onderzoek
naar prijs en kostenontwikkeling in de bouwsector, SEO rapport nr.
614, Amsterdam/Delft: Stichting voor Economisch Onderzoek/
TNO Inro.
ESB
9 maart 2007
155