beleid
i llust r at i e :
L oe k W e i jt s
Economisch beleid niet
toekomstbestendig
De inzet van het komende kabinet zou gericht moeten zijn
op het veiligstellen van de investeringen in publieke voorzieningen. De tijd voor fiscale vrijheden is voorbij.
D
Arnoud W.A. Boot,
De auteur is als hoogleraar
verbonden aan het Amsterdam Center for Law &
Economics (ACLE) van de
Universiteit van Amsterdam. Met dank aan Wim
Driehuis voor commentaar
op een eerdere versie van
dit artikel.
644
ESB 15
e echte bedreiging voor de Nederlandse
economie is dat onze open economie in
het steeds harder wordende economische
speelveld onvoldoende kan investeren
in publieke voorzieningen. Verdere verarming van
publieke voorzieningen dreigt. Door de internationale dynamiek staan belastingtarieven onder druk.
Nederland blijft echter door een veelheid aan belastingfaciliteiten – van aftrekposten tot fiscale facilitering in brede zin – afhankelijk van hoge tarieven voor
de inkomstenbelasting om de consequenties van de
versmalde grondslag te compenseren. Dit is onhoudbaar en daarmee komt de financierbaarheid van
publieke voorzieningen steeds meer in het gedrang.
Tegelijkertijd heeft de fiscale facilitering in bijna alle
gevallen een buitengewoon lage effectiviteit. Fiscale
faciliteiten of deze nu komen in de vorm van aftrekbaarheid van premies voor beleggingsverzekeringen,
december 2006
de politiekgevoelige hypotheekrenteaftrek, de levensloopregeling of wat het meest recente speeltje ook
mag zijn, moeten dan ook (ordentelijk) worden afgebouwd. Het mes snijdt hiermee aan vele kanten. De
houdbaarheid van ons sociaal stelsel wordt hiermee
sterk verbeterd en belastingtarieven kunnen over
de hele linie om laag. En voor de participatie – de
primaire doelstelling van het huidige economisch
beleid – zijn lagere belastingtarieven het beste, en
in wezen het enige effectieve instrument. Lagere
tarieven zijn dynamiek verhogend omdat deze uitnodigen tot (meer) werken, en het nemen van risico’s
beter belonen. Fiscale instrumenten zoals levensloop
en het nieuwste product van het poldermodel, een
scholingsfaciliteit, zijn hiervoor ineffectief en bovendien ontluisterend duur en verspillend. Een afbraak
van de fiscale facilitering moet dan ook de inzet
zijn van het economische beleid voor de komende
kabinetsperiode.
Huidig beleid half antwoord
Centraal in het huidige beleid staat de problematiek
van vergrijzing. Het CPB heeft door op dramatische
wijze te schetsen welke rampspoed van vergrijzing
op ons afkomt, alle politieke partijen gedwongen
hun uitgavenkader om te buigen om invulling te
geven aan het ‘vergrijzingbestendig’ maken van de
overheidsfinanciën op lange termijn (CPB, 2006).
Voorzover dit een bewuste actie was van het CPB
past bewondering. Het is knap om in een periode
van opgaande conjunctuur alle politieke partijen op
de lijn van bezuinigen te krijgen. En ook wenselijk,
zeker bezien vanuit het oogpunt van een gewenst
anticyclisch beleid.
Tegelijkertijd lijkt zich een consensus te ontwikkelen
om te komen tot een ‘activerende participatiemaatschappij’. Deze Wijfelliaanse terminologie, zoals twee
weken geleden nog uitgewerkt in dit blad door de
nieuwe SER voorzitter Rinnooy Kan (Rinnooy Kan en
van der Wijst, 2006), verwijst naar een maatschappij met een structureel hogere participatie in het
arbeidsproces en een grotere dynamiek. Centraal
staat een ‘springplankrol voor de sociale zekerheid’
met ook een grotere economische weerbaarheid van
het individu, en dat in combinatie met enerzijds minder arbeidsbescherming en anderzijds lagere sociale
uitkeringen voor langdurig werklozen. Deze agenda
is niet gratis. De SER raadt grote publieke investeringen aan in onderwijs en onderzoek naast verschillende andere maatregelen.
De CPB en SER agenda’s zijn zeker complementair;
zo speelt het streven naar een grotere participatie
in op het vergrijzingsprobleem. Toch wringt er iets.
Ik proef een nadrukkelijk gevoel in de samenleving
van (gepercipieerde) verarming van de publieke
voorzieningen. Of dit letterlijk zo is, of dat het een
teken is van de steeds hogere eisen die aan publieke
voorzieningen worden gesteld (‘maatwerk’) is niet
belangrijk. De kwaliteit van publieke voorzieningen
is een zorg. Tegelijkertijd lijkt er weinig ruimte voor
verruiming van publieke middelen. In tegendeel, internationale concurrentie en pogingen ons land mee
te laten doen in dit steeds dynamischer krachtenveld
zetten belastingtarieven permanent onder druk, ook
die van de inkomstenbelasting.
De participatieagenda van de SER gaat echter met
grote uitgaven gepaard. Dit betekent dat tenzij langs
andere weg hogere inkomsten voor de overheid
worden gecreëerd, verdere verarming van publieke
voorzieningen dreigt in de toekomst. Het marktmodel waar we naar toe bewegen is keihard. De
SER hoopt dat haar participatieagenda tevens kan
inspelen op de gewenste sociale cohesie. Dit is een
illusie tenzij wij nu maatregelen nemen om ook in de
toekomst de financiering van publieke voorzieningen
veilig te stellen. In het licht van de noodzakelijke
lagere belastingtarieven in de toekomst betekent dit
een aanzienlijke bijsturingoperatie.
Het recept hiervoor is dat de grondslag voor de
belastingen zo breed mogelijk moet zijn, alleen dan
zijn lagere tarieven verenigbaar met voldoende overheidsinkomsten voor (het behoud van) de gewenste
publieke voorzieningen. Tevens wordt dan geprofiteerd van het positieve effect dat lagere tarieven zelf
hebben op participatie en dynamiek. Er zijn slechts
twee wegen waarlangs de grondslag voor de belastingen kan worden vergroot:
meer mensen opnemen in het arbeidsproces (participatie vergroten) – dit is een
weg die is ingeslagen – en minder fiscale faciliteiten en aftrekposten, deze hollen namelijk de belastinggrondslag uit. Deze tweede weg mag niet op zich laten
wachten.
Onvoldoende begrip
Het huidig economisch beleid en ook de voorstellen van de SER onderkennen
de noodzaak van participatie – wat overigens niet betekent dat het beleid hiermee (altijd) consistent is – maar is er een gebrek aan begrip op het punt van de
ondermijning van de grondslag door fiscale facilitering. Dit laatste verwijst naar
een hele batterij aan bestaande veelal generieke fiscale maatregelen zoals beleggingsverzekeringen, levensloopregeling tot het hypotheekrentedossier, maar ook
de actiebereidheid van sociale partners om nieuwe fiscale speeltjes te introduceren die een twijfelachtig effect hebben op participatie maar wel een volstrekt
eenduidig uithollingeffect hebben op de grondslag, en dus noodzaken tot (onhoudbare) hogere belastingtarieven. Zo staat in de meest recente SER-voorstellen de introductie van een ‘individuele scholingsfaciliteit in het kader van leven
lang leren’ die de SER aan alle werknemers in het vooruitzicht wil stellen. Een
dergelijke faciliteit is nadelig voor de grondslag maar ook nog eens ineffectief in
zijn directe effect.
Daar waar het de participatie betreft hebben de sociale partners binnen de SER
onderschreven dat gestreefd moet worden naar een vergroting van de participatie
in het arbeidsproces. Een grotere participatie maakt onze nationale koek groter
en geeft de economie dus lucht. Hierover is grote overeenstemming, en het is
ook consistent met de geschetste noodzaak om te komen tot een bredere grondslag. Waar het lastiger wordt is hoe dit zich moet vertalen in beleid. Hier zie ik
naast zinvolle initiatieven ook ontwikkelingen die haaks staan op de gewenste
grotere participatie en dynamiek.
Participatiebevordering essentieel
Participatievergroting komt uit vier richtingen: grotere participatie van vrouwen
in het arbeidsproces, grotere participatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt
door het tegengaan van de armoedeval, gedeeltelijk daarmee samenhangend,
beleid aangrijpend bij de springplankvisie op sociale zekerheid, en niet op de
laatste plaats grotere participatie van ouderen. Als het over de participatie van
vrouwen in het arbeidsproces gaat is het wenselijk om het deelnemen aan het
arbeidsproces attractiever te maken. Dus de door de SER voorgestelde maatregel
om de algemene heffingskorting niet meer overdraagbaar te maken bij gebrek
aan inkomen bij een van de partners is buitengewoon toe te juichen. Dit was
gewoon een extra belasting op het gaan werken en dat kan niet de bedoeling
zijn. Uiteraard vallen maatregelen zoals het beter toegankelijk maken van kindercrèches ook in de categorie gewenste maatregelen. Interessant is op te merken
dat de hypotheekrenteaftrek in wezen – net als de algemene heffingskorting
– een aanslag is op de participatie van de (tweede) partner. De voordelen van de
hypotheekrenteaftrek rusten immers volledig op het eerste inkomen. Het tweede
inkomen heeft alleen de nadelen: de hogere belastingtarieven ter compensatie
van de uitholling van de grondslag. Dit geeft aan dat een verlaging van de belastingtarieven (in ruil voor een bredere grondslag) niet alleen uitnodigt tot het
werken van meer uren, maar ook toetreding tot de arbeidsmarkt bevordert.
Eveneens bestaat er grote overeenstemming over het tegengaan van de armoedeval: werken ten opzichte van het genieten van een uitkering moet attractief
zijn. Dit laatste geldt overigens ook meer in het algemeen: eenieder die buiten
het arbeidsproces is geraakt moet optimaal aangezet worden tot participatie en
als het even kan niet verzanden in het sociale stelsel (de ‘springplankfunctie’).
De inganggezette sociale hervormingen (structuur en duur van de uitkeringen,
arbeidsbemiddeling, omscholingsfaciliteiten, etcetera) zijn hiervoor een ontwikkeling in de juiste richting.
Het tegengaan van de armoedeval is te meer van belang als we kijken naar het
immigratievraagstuk. Immigranten zouden een bron van verjonging en dynamiek
kunnen zijn voor de Nederlandse economie. Maar dit is alleen mogelijk als deze
ESB 15
december 2006
645
groep optimaal wordt geprikkeld om deel te nemen aan het arbeidsproces. Voor
hele groepen immigranten betekent dit onderaan beginnen. Maar het sociale
zekerheidsstelsel en ook de aanwezigheid van minimumlonen bemoeilijken het
daadwerkelijk aan de slag komen. Dit zijn ingewikkelde problemen maar langs
verschillende wegen wordt getracht juist aan de onderkant de all-in kosten van
arbeid (inclusief werkgeverslasten) te verminderen. Een extra lage, of zelfs
negatieve belasting is hiervoor ook een geëigend instrument. Participatie wordt
hiermee aantrekkelijker gemaakt. Hetzelfde geldt voor eerdere maatregelen die
trachten de participatie van ouderen te bevorderen. De afschaffing van de VUT
en de afbraak van andere (impliciete) subsidies op vervroegpensioen, en ook het
actuarieel fair maken van pensioenregelingen waardoor het al dan niet korter of
langer doorwerken voor eigen rekening is (en dus een neutrale individuele economische afweging kent), zijn daarvoor ontwikkelingen in de juiste richting.
Pas op voor fiscale participatiemaatregelen
De consensus gaat de verkeerde kant op waar het de introductie van fiscale
maatregelen betreft om de participatie te bevorderen, bijvoorbeeld de door de
SER voorgestelde scholingsfaciliteit. Een dergelijke generieke levensloopachtige
faciliteit tast de belastinggrondslag aan en houdt daarmee de belastingtarieven
hoger, tenzij hiermee een effectief instrument wordt gecreëerd om participatie te
bevorderen.
Dit laatste is niet het geval. Het is buitengewoon twijfelachtig of er überhaupt
enig positief effect van de scholingsfaciliteit op de participatie zal uitgaan.
Hetzelfde geldt voor de levensloopfaciliteit. Dergelijke faciliteiten zijn leuk bedacht, vaak ook met edelmoedige motieven, maar met een hoog studeerkamergehalte. Het verbaast mij dat zonder positieve ervaringen waar dan ook in de wereld voor dergelijke maatregelen wordt gekozen. Iedereen is schijnbaar verblind
door het inzicht dat onderwijs goed is (dat is het namelijk, ook voor economische
groei), en vergeet daardoor dat dit geen voldoende rechtvaardiging is voor het
invoeren van een dergelijk instrument. Onderwijs kan namelijk goed zijn, terwijl
bevordering ervan met een bepaald instrument volstrekt ongewenst is. Dit is niet
veel anders dan concluderen dat goede bedoelingen alleen niet voldoende zijn.
Ik laat hierbij nog in het midden dat de studies die een hoog rendement op
onderwijs aantonen veelal betrekking hebben op alleen initieel onderwijs (Jacobs
en Bovenberg, 2006), dus niet het onderwijs later in de carrière. Later in het
leven is bijna per definitie het rendement lager vanwege het kortere aantal resterende arbeidsjaren. Bovendien geldt in veel situaties dat het (bij)leren ‘on the
job’ de grootste waarde heeft. Er is wel weer een toegevoegde waarde van onderwijs, of beter gezegd omscholing, te verwachten in het geval van het werkloos
geraken. In dergelijke specifieke gevallen kunnen toegespitste omscholingsmogelijkheden van groot belang zijn. Het is evident dat dit niet een generieke faciliteit
vergt voor ‘levenslang leren’.
Ook moet de vraag worden beantwoord of er sprake is van een marktfalen. Is
een werknemer (samen ook met de werkgever) later in zijn carrière onvoldoende
bereid te investeren in zichzelf? Dit laatste moet bezien worden vanuit wat maatschappelijk wenselijk is. Voordat het introduceren van een overheidsmaatregel in
de sfeer van het onderwijs wordt overwogen moet ook deze vraag eerst positief
worden beantwoord.
Critici kunnen dan ook met groot gemak claimen dat deze maatregelen juist participatie ondermijnen, juist niet werken en dat mogelijk zelfs eerder met pensioen gaan wordt uitgelokt. Een evenwichtige conclusie kan niet anders luiden dan
dat het generiek fiscaal faciliteren via levensloopregeling en de nieuw voorgestelde scholingsfaciliteit heel wel mogelijk een remmend effect heeft op participatie, en via de versmalling van de grondslag – en de daarmee samenhangende
opwaartse druk op de belastingtarieven – waarschijnlijk een negatief effect heeft
op de economische groei.
Hoewel vanuit een economische analyse deze maatregelen dus niet positief
beoordeeld worden, zou vanuit een breder ideologisch en welvaartstheoretisch
kader een positievere grondhouding mogelijk kunnen zijn. Als de levensloopfaciliteit gericht is op het inbouwen van rust- en bezinningsmomenten in het menselijke leven dan is dit misschien economisch ongewenst, maar bezien vanuit
646
ESB 15
december 2006
het perspectief van een bepaalde levensovertuiging
van grote waarde. Dit zou kunnen, en laat zien dat
de politieke agenda niet kan worden teruggebracht
tot louter eenduidige economische doelen. Maar dan
nog blijft het zeer de vraag of het welvaartseffect dat
dit soort maatregelen beoogt er in werkelijkheid is.
Niets is immers gratis, en de welvaartsverliezen die
ontstaan door de afnemende dynamiek en hogere
belastingtarieven zouden groter kunnen zijn.
Schadelijke fiscale facilitering is breder
Fiscale facilitering – en dus ondermijning van de
grondslag – kent vele andere voorbeelden. De al
genoemde hypotheekrenteaftrek is een bekend voorbeeld. Hoe nobel de doelstelling hiervan ook mag
zijn geweest, de reductie van de fiscale grondslag
is enorm, en daarmee is de houdbaarheid naar de
toekomst twijfelachtig. Het instrument, zoals trouwens bijna alle fiscale facilitaire instrumenten, is ook
veel te ruw. Als het eigen woningbezit moet worden
bevorderd vanuit een legitieme publieke doelstelling,
dan heeft dit betrekking op een bepaalde bevolkingsgroep, ongetwijfeld niet miljonairs. Een dergelijke kostbare generieke faciliteit valt daarmee niet te
rijmen. Politici die hier dan ook onvoorwaardelijk aan
willen vasthouden zetten via hogere belastingtarieven de vitaliteit van onze economie en daarmee ook
de houdbaarheid van publieke voorzieningen in de
toekomst, op het spel.
Maar fiscale facilitering gaat veel verder dan politiek heikele dossiers. Hoe te denken over de nog
bestaande fiscale facilitering van beleggingsverzekeringen en andere levensverzekeringgerelateerde
producten? De maatschappelijke noodzaak hiertoe is
zeer beperkt, voorzover überhaupt aanwezig. Niet alleen wordt de grondslag door deze fiscale facilitering
uitgehold, maar tevens worden grote verstoringen in
de markt gecreëerd. Zonder aarzeling kan worden
gesteld dat op de markt van fiscaal gefaciliteerde
levensverzekeringen een volstrekte chaos bestaat
waarbij de consument kosten in rekening gebracht
worden die een veelvoud zijn van de mogelijke belastingvoordelen. Niet alleen is sprake van een uitholling van de grondslag met dito hogere belastingtarieven, maar tegelijkertijd ontstaat een verstoring in de
markt die bijna elke consument slechter af maakt.
De kosten van fiscale facilitering
Beleggingsverzekeringen vormen inderdaad een
extreem dossier, maar illustreren op onthullende
wijze de echte kosten van generiek fiscaal gefaciliteerd beleid. Deze kosten zijn drievoudig: ten eerste,
de heffingsgrondslag wordt uitgehold en reduceert
daarmee de betaalbaarheid van onze publieke
voorzieningen. Ten tweede, generiek fiscaal beleid is
veel te grof, en schiet daardoor in bijna alle gevallen
het “echte doel voorbijâ€. Slechts een zeer klein deel
van de fiscaal opgeofferde middelen komt terecht bij
die mensen waar ze voor bedoeld zijn. Waar mogelijk
zijn directe bij de beoogde doelgroep aangrijpende
instrumenten te prefereren. En ten derde, fiscale
facilitering leidt vaak tot zeer hoge transactiekosten.
De torenhoge kosten op de markt van beleggingsverzekeringen zijn slechts een illustratie (zie ook
Stevens, 2006).
Maar we zijn helemaal op de verkeerde weg. Als
nu wordt gezegd dat de populariteit van de levensloopfaciliteit tegenvalt en dat die attractiever moet
worden gemaakt dan houd ik mijn hart vast. De
regeling kent namelijk al aanzienlijke fiscale voordelen (zie Goudswaard en Caminada, 2006). Zodra
verzekeraars en andere financiële partijen ontdekken
hoe een dergelijke regeling in de juiste verpakking
met dito reclamecampagne net als beleggingsverzekeringen aan bijna iedere Nederlander kan worden
verkocht, dan is ongetwijfeld een nieuw kostbaar
schandaal te verwachten. Dit keer geen beleggingshypotheek met de inmiddels bekende extreem hoge
kosten maar nu een extra complexe levensloophypotheek, die met nog hogere winstmarges is te verkopen. Het fiscaal faciliterende beleid nodigt uit tot
het ontstaan van dergelijke praktijken, en dat terwijl
we ten principale niet weten wat de toegevoegde
waarde is van deze regeling. Ongetwijfeld biedt ook
de nieuwe scholingsfaciliteit prachtige mogelijkheden voor verzekeraars en andere financiële dienstverleners. Hoewel een scholingshypotheek minder
voor de hand ligt, biedt een scholingsbeleggingsverzekering ongetwijfeld een nog niet bestaande complexiteit met dus oneindige winstmogelijkheden. Dit
klinkt misschien wat cynisch maar de levensloop- en
scholingsfaciliteiten zouden alleen al vanwege het
kosteneffect nooit mogen worden geïntroduceerd.
onze economie echt toekomstbestendig te maken. Fiscale facilitering heeft in
bijna alle gevallen een zeer twijfelachtig direct effect, maar drievoudige averse
effecten die zich met grote zekerheid zullen manifesteren: een opwaarts effect
op de belastingtarieven, grote weglekeffecten vanwege de ruwheid van een generiek fiscaal instrument, en zeer hoge transactiekosten. Deze drievoudige (maatschappelijke) kosten met zeer twijfelachtige baten geven een eenduidige richting
aan het gewenste overheidsbeleid: pak de fiscale facilitering aan.
Mijn nadruk op de onvermijdelijk lagere belastingtarieven in de toekomst lijkt
haaks te staan op een sociale insteek van het economische beleid. Toch ligt de
sociale insteek aan de kern van mijn argumentatie. De verbreding van de fiscale
grondslag is nodig om het opbrengstverminderende effect van de lagere tarieven
op te vangen, en zodoende de financiering van publieke voorzieningen in de toekomst veilig te stellen. Tegelijkertijd moet onderkend worden dat een verlaging
van belastingtarieven waarschijnlijk het meest effectieve instrument voor een
grotere dynamiek in de economie is. Ook de CPB modellen zijn eenduidig over
het positieve effect van een verlaging van belastingtarieven op de economische
groei.
Voor het komende kabinet betekent dit een uitdagende beleidsagenda. We
moeten er in slagen de grondslag zo breed mogelijk te krijgen. Hiermee kunnen de consequenties van de verharding van het economische klimaat worden
opgevangen om hiermee een (verdere) verarming van publieke voorzieningen te
voorkomen.
Fiscaal beleid niet altijd slecht
Critici zouden de positieve opmerkingen over mogelijk
negatieve belastingen aan de onderkant van het loongebouw kunnen interpreteren als heffingsgrondslag
ondermijnend. Dit is echter onjuist. De lage fiscale
tarieven aan de onderkant hebben een direct effect
op het gebruik van sociale uitkeringen, en leiden
via minder uitkeringen (en meer werk) tot een netto
verbetering van de betaalbaarheid van de sociale en
publieke voorzieningen. Dit is namelijk een effectieve
maatregel die direct inspeelt op de prikkel tot werken.
Bovendien is het (kunnen) verlagen van belastingtarieven (en zeker niet alleen de toptarieven) een van de
belangrijke middelen voor het bereiken van de economische dynamiek zoals voorgesteld.
Een andere uitzondering, onder voorwaarden,
kan worden gemaakt voor het bevorderen van investeringen en ondernemerschap. Net zoals de
(extra)verlaging van inkomstenbelasting aan de onderkant leidt tot meer participatie, kunnen bepaalde
verliescompensatieregelingen en ondernemersfaciliteiten – mits juist toegespitst – extra (innovatieve en
riskante) investeringen uitlokken. Maar ook hier past
grote terughoudendheid (Boot en Schmeits, 2004).
Literatuur
Boot, A.W.A. en A. Schmeits (2004) Imperfecties in de vermogensmarkt en overheidsbeleid, Preadviezen voor de Koninklijke
Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 95-129.
CPB (2006) Keuzes in kaart 2008-2011. CPB Memorandum 167.
Goudswaard, K. en K. Caminada (2006) Het profijt van levensloop, ESB, 91 (4498), 598-600.
Jacobs, B. en L. Bovenberg (2006) Voortschrijdend inzicht in de
vergrijzing, Tijdschrift voor Openbare Financiën, 38, 62-79.
Conclusie
Van het komende kabinet is moed nodig om de fiscale facilitering werkelijk aan te pakken om daarmee
Rinnooy Kan, A. en T. van der Wijst (2006) Gevraagd: offensief
sociaal beleid, ESB, 91 (4499), 612-615.
Stevens, L. (2006) Fiscale Instrumentalisering,
ESB, 91 (4498), 580-583.
ESB 15
december 2006
647