markten
Private verzekerbaarheid van
overstromingen behoeft inhaalslag
Door klimaatverandering neemt het risico op grote overstromingen toe. Het is tijd dat er meer duidelijkheid komt over
wie de risico’s draagt, wie de risico’s kan beïnvloeden en wie
opdraait voor de financiële gevolgen.
O
Rob Aalbers en
Rob Bakker
Aalbers werkt bij SEO
Economisch Onderzoek,
Bakker bij Andersson
Elffers Felix.
376
ESB 11
verstromingen kunnen een ontwrichtende
uitwerking op de samenleving hebben.
Het gaat daarbij zowel om materiële als
niet-materiële schade. Recente inzichten
wijzen erop dat de maximale materiële schade van
een overstroming in Zuid-Holland 290 miljard euro
is, terwijl er 6100 dodelijke slachtoffers kunnen vallen. De verwachte materiële schade per jaar is maar
een fractie van dit bedrag, namelijk 2,3 miljoen euro
(V&W, 2005). Het enorme verschil tussen deze twee
bedragen – de verhouding is 50.000 op 1 – komt,
omdat een overstroming zich naar verwachting maar
eens in de 2500 jaar voordoet. Verder speelt mee
dat niet elke overstroming een maximale schade
oplevert. Als gevolg van klimaatverandering kan deze
kans in de toekomst overigens stijgen, met name
als klimaatverandering leidt tot een stijging van de
zeespiegel (Hansen, 2006).
Voor minder dan een euro per jaar zou elke inwoner
van Zuid-Holland volledig verzekerd kunnen zijn
voor materiële schade als gevolg van overstromingsrisico. In de praktijk is echter niemand verzekerd,
mede omdat het overstromingsrisico momenteel
onverzekerbaar is. Als zich morgen echter een
overstroming met maximale schade voordoet, dan
is elke Zuid-Hollander op dat moment 84 duizend euro armer. Een groot deel van deze schade
– onduidelijk is hoeveel – wordt afgewenteld op
de belastingbetaler, terwijl de slachtoffers zelf
het resterende deel op moeten brengen. Private
partijen genieten dus als het ware van een gratis
verzekering, waardoor er onvoldoende prikkels
bestaan om de schade als gevolg van overstromingen te beperken, bijvoorbeeld door differentiatie in
risicopremies. Wonen in een polder gaat dan meer
kosten. In deze prikkels schuilt economisch gezien
de winst: een efficiënt werkende private verzekeringsmarkt zorgt er voor dat de schade als gevolg
van overstromingen beperkt wordt.
Dit artikel gaat in op de vraag waarom de verzekeringsmarkt voor overstromingen niet functioneert en
indiceert mogelijke oplossingsrichtingen.
kers als gedupeerden op. Beide partijen kunnen een
verzekering afsluiten tegen de schade die zij veroorzaken respectievelijk ondervinden. Het bijzondere
is dat de vraag vanuit veroorzakers en gedupeerden
(gedeeltelijk) substituten van elkaar zijn. Voor een
gedupeerde heeft het immers alleen zin om zich te
verzekeren als hij zijn schade niet kan verhalen op
een veroorzaker.
Aan de aanbodzijde zijn het verzekeraars die
contracten afsluiten met vragers. Om het risico
te spreiden dat zij op hun portefeuille lopen,
zullen alle verzekeraars zich herverzekeren. Dit
kan bij andere verzekeraars en bij specialistische
herverzekeraars. De laatste jaren vindt herverzekering echter ook plaats – zij het mondjesmaat
– via de kapitaalmarkt, zoals door de emissie van
catastrophe bonds (‘catbonds’ ). Deze ‘catbonds’
zijn een mix van een obligatie en een aandeel. De
uitgever van catbonds betaalt aan de koper gedurende de looptijd een vaste rente. Mocht zich een
catastrofe, zoals een overstroming, voordoen, dan
verliest de koper zijn rente en (een deel van) zijn
inleg.
De rol die overheden op de verzekeringsmarkt
vervullen is divers. In de eerste plaats vergoedt
de overheid regelmatig schade aan gedupeerden
die niet verzekerd zijn (Enschede, Volendam en
Wilnis). In de tweede plaats vervullen overheden
diverse functies op de (her)verzekeringsmarkt met
als doel de verzekeringscapaciteit te vergroten. Een
figuur 1
De structuur van de verzekeringsmarkt
Vraagzijde
Aanbodzijde
Veroorzakers
Kapitaalmarkt
Verzekeraars
Gedupeerden
Werking verzekeringsmarkt
De verzekeringsmarkt heeft een complexe structuur
(figuur 1). Aan de vraagzijde treden zowel veroorza-
augustus 2006
Overheid
Herverzekeraars
voorbeeld hiervan in Nederland is
de deelname van de overheid in de
Nederlandse Herverzekeringsmaats
chappij voor Terrorismeschaden, de
zogenaamde NHT-pool. In andere
landen treden overheden vaak op
als laatste (her)verzekeraar, zoals in
Frankrijk en Spanje.
Waarom werkt de markt niet?
Voor minder dan
een euro per jaar
zou elke inwoner
van Zuid-Holland
volledig verzekerd
kunnen zijn voor
materiële schade
als gevolg van
overstromingsrisico
De verzekeringsmarkt voor overstromingsrisico’s werkt niet, omdat zowel
aan de vraag- als aanbodzijde sprake
is van grootschalig marktfalen. Door
dit marktfalen ontbreekt zowel de vraag naar verzekeringen door gedupeerden en veroorzakers als het
aanbod van polissen door verzekeraars. Overigens
is marktfalen niet voorbehouden aan het overstromingsrisico alleen. Het bijzondere is wel dat bij dit
ramptype veel aspecten van marktfalen tegelijkertijd
werkzaam zijn. Meer inzicht in marktfalen met betrekking tot overstromingen levert bruikbare informatie op om ook de verzekerbaarheid van andere
ramptypen te verruimen.
Aan de vraagzijde blijken gedupeerden nauwelijks
geïnteresseerd te zijn om een verzekering af te
sluiten tegen zeldzame rampen, behalve als de ramp
zich recent heeft voorgedaan. De beslissing om zich
te verzekeren wordt namelijk grotendeels bepaald
door de perceptie van het risico en niet zozeer door
het feitelijke risico (Palm & Hodgson, 1992). Bij
zeldzame rampen leidt dit ertoe dat een groot deel
van de gedupeerden onverzekerd is, omdat zij zich
niet bewust zijn van het risico.
Verder gaat de verzekeringsmarkt voor overstromingsrisico’s gebukt onder het ‘Samaritan
Syndrome’. Overheden en liefdadigheidsinstellingen
vergoeden in de praktijk grote delen van de geleden
schade, waardoor het voor gedupeerden niet aantrekkelijk is om zich te verzekeren.
Tot slot speelt ook de onduidelijkheid over de vraag wie zich
moet verzekeren een rol. Is het de gedupeerde die een verzekering af moet sluiten voor het overstromingsrisico? Of zijn het juist
de ‘veroorzakers’, zoals de waterschappen en Rijkswaterstaat, die
zich zouden moeten verzekeren tegen aansprakelijkheid? Door
onderhoud en preventieve maatregelen kunnen zij immers de
overstromingskans beïnvloeden. Bij de mate waarin gedupeerden
zich zouden moeten verzekeren is een relevante, maar ex-ante
moeilijk te beantwoorden, vraag in hoeverre zij er in slagen
om deze ‘veroorzakers’ aansprakelijk te stellen voor schade
als gevolg van overstromingen die (mede)veroorzaakt zijn door
achterstallig onderhoud dan wel het niet adequaat reageren op
onvoorziene situaties, zoals klimaatverandering.
Verzekeraars bieden geen polissen aan
Er zijn drie belangrijke redenen waarom verzekeraars geen polissen tegen overstromingsrisico’s aanbieden. De eerste reden is dat er sprake is van (politiek)
moreel risico. Zodra heel Nederland verzekerd is voor overstromingsrisico’s,
wordt het voor de rijksoverheid aantrekkelijker om de uitgaven voor preventie
(dijkaanleg, -verzwaring dan wel -onderhoud) te verminderen. Hierdoor zal
de verwachte schade stijgen, waardoor verzekeraars meer moeten uitkeren en
verlies zullen leiden.
De tweede reden is dat verzekeraars er niet in slagen om overstromingsrisico’s te
herverzekeren, waardoor hun dekkingscapaciteit tekort schiet. Hoewel als gevolg
van een hogere rampfrequentie de statistische informatie groeit over de financiële schade van overstromingen, is er nog steeds te weinig en te versnipperde
informatie over de feitelijke kans op overstromingen. Deze kansen worden bovendien vergroot door klimaatverandering, maar vooralsnog is onbekend in welke
mate. Verder hebben herverzekeraars vaak onvoldoende vermogen om dit soort
omvangrijke risico’s te verzekeren.
Voorts is er sprake van het zieke marktsyndroom: herverzekering is pas succesvol als gelijksoortige onafhankelijke risico’s in voldoende mate gepoold
kunnen worden. Voor overstromingen betekent dit dat er sprake moet zijn
van een internaÂtionale markt. Zolang deze markt niet is georganiseerd, zullen
herverzekeraars hoge risicopremies in rekening brengen of zelfs geen interesse
tonen om dekkingscapaciteit beschikbaar te stellen voor de Nederlandse markt
voor overstromingsrisico’s. In essentie is hier dus sprake van een coördinatievraagstuk. Pas als genoeg landen meedoen worden verzekeringen tegen overstromingsrisico’s betaalbaar, maar omdat ze nu niet betaalbaar zijn, doet geen
enkel land mee.
tabel 1
Knelpunten en remedies private verzekerbaarheid overstromingsrisico
Marktpartijen
Vraagzijde
Aanbodzijde
Knelpunten
Wie sluit verzekering af?
Onderschatting risico
zeldzame gebeurtenissen
Samaritan syndrome
Politiek moreel risico
Beschikbare informatie
Ontoereikende
dekkingscapaciteit
Sick market syndrome
Remedies
– Wetgeving
– Voorlichtingscampagne
Houdbaarheid
Hoog
Matig
– Objectivering beroep op WTS
– Overheid verzekert eigen eigendommen;
– Vermindering cumulatierisico voor verzekeraars
– Oprichting kennisinstituut
– Toegang tot kapitaalmarkt exploreren
– Maximering schadelast voor (her)verzekeraars
– rokers aanzetten tot bekend maken van ongecorreleerde
B
homogene risico’s (“alle polders in de wereldâ€)
– Actie van overheden op supranationaal niveau
– Harmonisering mondiaal toezicht op herverzekeraars
Laag
Laag/Matig
ESB 11
augustus 2006
Hoog
Hoog
Laag
377
Er is innovatie
nodig om een
nieuw, houdbaar
evenwicht te
vinden tussen
het grote belang
van mededogen,
slachtofferhulp
en betrokkenheid
enerzijds en
een mindere
schadecompensatie
van overheidswege
anderzijds
Remedies
Tabel 1 bevat een overzicht van
de knelpunten en remedies die de
invloed van die knelpunten verminderen. Een belangrijke vraag
ten aanzien van de remedies is de
houdbaarheid: in welke mate kunnen
ze een ramp doorstaan? Voor elk van
de remedies uit tabel 1 zullen we de
belangrijkste punten kort toelichten.
Via wetgeving is de vraag wie zich
dient te verzekeren tegen overstromingen, gedupeerden of veroorzakers (de waterschappen dan wel
Rijkswaterstaat) en in welke mate,
relatief gemakkelijk op te lossen.
Economisch gezien verdient het de
voorkeur om de verzekeringsplicht
voor een zo groot mogelijk deel bij
de veroorzakers te leggen. Hierdoor
wordt het risico op overstromingen
immers beperkt. Dit heeft weer als
nadeel dat een kanalisering van de schadelast ontstaat, waardoor er bij schade langlopende juridische
procedures ontstaan en vertraging in uitbetalingen
optreden.
De onderschatting van het risico op zeldzame
gebeurtenissen kan door middel van intensieve
voorlichtingscampagnes worden aangepakt. Het
laatste knelpunt aan de vraagzijde, het ‘Samaritan
Syndrome’, valt te reduceren door het beroep op
overheidsvangnetten zoals compensatie op grond van
de Wet Tegemoetkoming bij Schade door rampen
en zware ongevallen (WTS), of ad hoc gecreëerde
vangnetten na een ramp (Enschede, Volendam) te
objectiveren. Niet alleen moet duidelijk gemaakt
worden wanneer gedupeerden een succesvol beroep
op de overheid kunnen doen, maar ook welk percentage van de schade – eventueel op basis van een
bandbreedte – men vergoed krijgt. Een belangrijk
resterend knelpunt is de publieke charitas. Als zij
zich (exclusief) gaan richten op diegenen die uitgesloten worden van de WTS, ontstaat opnieuw een
gratis ‘verzekering’, waardoor wederom vraaguitval
optreedt.
De knelpunten aan de aanbodzijde zijn nog moeilijker terug te dringen. Dit wordt voor een belangrijk
deel veroorzaakt door de internationale dimensie.
Zo zijn nieuwe vormen van dekkingscapaciteit
beschikbaar in de vorm van de zogenaamde ‘cat
bonds’, maar deze internationale markt komt vooralsnog om onduidelijke redenen niet van de grond.
Mogelijke redenen zijn dat investeerders niet bekend
zijn met de risico’s die kleven aan deze nieuwe
beleggingsvorm dan wel dat herverzekeraars de ontwikkeling van deze markt tot een volwassen markt
frustreren (Froot, 2001). Ook de gevolgen van het
‘sick market syndrome’ zijn alleen te reduceren door
het beleid op supranationaal niveau beter op elkaar
af te stemmen. De belangrijkste complicerende fac-
378
ESB 11
augustus 2006
tor is hier dat politici een prikkel hebben en houden om ex post
ruimhartig te zijn met schadevergoedingen, waardoor de pool van
overstromingsrisico’s te klein blijft om een goed werkende internationale herverzekeringsmarkt van de grond te laten komen.
Ook hier is de houdbaarheid van de remedie beperkt.
Het tekort aan betrouwbare informatie kan worden verkleind
door de oprichting van een multidisciplinair instituut dat als
doel heeft de (praktijk)kennis over de private verzekerbaarheid
van rampen te vergroten. Zo’n instituut kan tevens het voortouw
nemen om de voorlichting over overstromingsrisico’s te verbeteren. Het politiek-morele risico is te verminderen door enerzijds
een substanÂtieel deel van de schade ten laste te laten komen
van de rijksoverheid en anderzijds contractueel vast te laten leggen onder welke omstandigheden de schade ten laste komt van
(her)verzekeraars. Deze twee maatregelen liggen in elkaars verlengde, omdat het deel van de schade dat door de rijksoverheid
vergoed zal moeten worden bij achterstallig onderhoud stijgt.
Het belangrijkste probleem hier is het vinden van objectieve
verifieerbare criteria op basis waarvan de (her)verzekeraars deels
ontheven worden van de aangegane contracÂtuele verplichtingen.
Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan: het optreden van
bijna-overstromingen zoals in 1993 en 1995, het aantal dijkdoorbraken of het aantal ondergelopen dijkringen. De gedachte daarbij is bijvoorbeeld dat een bijna-overstroming een indicatie is voor het feit dat de dijken
niet hoog genoeg zijn. In zo’n geval zou een groter deel van de schade ten laste
moeten komen van de rijksoverheid. De houdbaarheid van deze contracten staat
of valt vooralsnog met de mogelijkheid om voor beide partijen aanvaarde criteria
te vinden om een verzekeringscontract te sluiten.
Conclusie
Een grotere private verzekerbaarheid vereist dat alle zeven genoemde knelpunten
min of meer gelijktijdig worden teruggedrongen. De complexiteit hiervan vereist een grondige afstemming tussen overheid en verzekeraars: de ketting is zo
sterk als de zwakste schakel. De sleutel tot een grotere private verzekerbaarheid
ligt dan ook in de eerste plaats in het voorkomen dat de politiek zich – keer op
keer – gedwongen voelt om slachtoffers uit belastingmiddelen te compenseren.
Die kans kan alleen kleiner worden als spontane acties van solidariteit met de
slachtoffers op een dusdanige wijze kunnen worden gekanaliseerd dat de ruimte
voor een nieuwe markt voor rampschade niet onmiddellijk verdwijnt. Er is innovatie nodig om een nieuw, houdbaar evenwicht te vinden tussen het grote belang
van mededogen, slachtofferhulp en betrokkenheid enerzijds en een mindere
schadecompensatie van overheidswege anderzijds. Daarnaast zullen er nieuwe
contractvormen tussen overheid en verzekeraars moeten komen die de verzekeraars in staat stellen om een groter deel van het overstromingsrisico te verÂ
zekeren zonder dat dit ten koste gaat van onze veiligheid. Op deze wijze kunnen
de kosten van overstromingen als gevolg van een betere risicoafweging omlaag
worden gebracht.
Literatuur
Froot, K.A. (2001) The market for catastrophe risk: a clinical
examination. Journal of Financial Economics, 60 (2), 529-571.
Hansen, J. (2006) The Threat to the Planet. New York Review of
Books, 53 (12).
V&W (2005) Veiligheid Nederland in Kaart: Tussenstand onderzoek
overstromingsrisico’s. Den Haag: Ministerie van Verkeer en
Waterstaat.
Palm, R. & M. Hodgson (1992) Earthquake Insurance: Mandated
Disclosure and Homeowner Response in California. Annals of the
Association of American Geographers, 82 (2) 207-222.