ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
UITGAVE VAN DE
15 AUGUSTUS 1979
EsbECONOMISCH
STICHTING HET NEDERLANDS
64eJAARGANG
INSTITUUT
No. 3217
Aanpassen aan veranderingen
Zullen de westerse, geïndustrialiseerde landen in staat zijn
hun economische, sociale en politieke structuren aan •te
passen aan veranderingen die zich in de komende decennia zullen voordoen en zullen zij hun toonaangevende plaats in de wereldeconomie weten te behouden of zullen zij aan het
eind van deze eeuw zijn afgezakt tot tweederangs mogend-
heden, waar men de lucht van vergane glorie nog kan
snuiven, zoals zo dikwijls in de wereldgeschiedenis econo-
mische en politieke centra zijn opgekomen en ondergegaan
om plaats te maken voor nieuwe beschavingen en machts-
centra? Die vraag zal ik op deze plaats niet wagen te
beantwoorden, maar wel kan veilig worden aangenomen dat
de overheersende positie van westerse landen in de
wereldhandel en hun aandeel in de mondiale produktie zullen
afkalven, terwijl nieuwe industrielanden zich aandienen.
Bovendien zullen wezenlijke structurele kenmerken van de geïndustrialiseerde landen van binnenuit onder druk komen
staan en zal de aanpassing ervan aan veranderende
omstandigheden ongetwijfeld heftig verzet oproepen. Daarop
voorbereid zijn om vermoedelijke èn onverwachte ontwikke-lingen in goede banen te kunnen leiden is een taak waarop de
betrokken regeringen zich voortdurend zullen moeten
bezinnen. Bovendien zal de publieke opinie meer bewust
moeten worden gemaakt van mogelijk en te verwachten
ontwikkelingen. Om daartoe bij te dragen is de OECD in 1975
begonnen met het research-project ,,lnterfutures” waarvan
onlangs het eindrapport is verschenen 1).
Een van de meest wezenlijke kenmerken die de
OECD-landen gedurende de laatste decennia hebben ver-
toond, is een uit historisch oogpunt ongekende econo-
mische groei. Wanneer deze groei, zoals thans het geval
is, in een lagere versnelling geraakt of zelfs geheel zou
stagneren, heeft dat belangrijke consequenties, niet alleen in
de materiële sfeer, maar ook door• allerlei sociale
veranderingen. Maatschappelijke verschij nselen zoals urba-
nisatie, industriële herstructurering, migratie en verschui-
vingen in bevolkingssamenstelling, beroepenstructuur, oplei-
dingsniveaus en beloningsverhoudingen zijn allemaal zaken
die in tijden van economische groei tot minder spanningen
aanleiding geven dan in tijden van stagnatie. Het is daarom
bijzonder interessant te bezien hoe de OECD de vooruit-
zichten voor economische groei beoordeelt. Ik onderscheid
daarbij vijf invalshoeken.
Wat betreft de fysieke grenzen aan de groei komt de
OECD tot de conclusie dat de energie- en grondstoffenvoor-
ziening, milieuproblemen, de beschikbaarheid van land en
water, de bevolkingsgroei en de wereldvoedselvoorziening
weliswaar knelpunten kunnen en zullen opleveren die ingrij-
pende aanpassingsprocessen vergen, maar dat deze factoren
op zich zelf geen belemmering behoeven te vormen voor een
terugkeer naar groeipercentages die in de afgelopen kwart-
eeuw gerealiseerd zijn.
Hetzelfde geldt voor technologische grenzen. Een we-
zenlijke vertraging van de groei op grond van gebrek aan
technologische innovatie wordt onwaarschijnlijk geacht.
Op ten minste vier terreinen kunnen belangrijke technische doorbraken worden verwacht: a. op het gebied van elektro-
nica en micro-processors. Ontwikkelingen waarvan nog slechts het eerste begin zichtbaar is, kunnen belangrijke
consequenties hebben voor de maatschappelijke Organisatie
en inrichting; b. exploitatie van de bodem van zeeën en
oceanen voor de winning van energie en andere grondstoffen.
Daar ligt een gigantische rijkdom, maar de verdeling ervan
kan grote politieke en juridische problemen oproepen;
c. de ontwikkeling van nieuwe energiebronnen. Een toe-
nemende technische inspanning om de afhankelijkheid van
olie te verminderen ligt in de lijn der verwachting; d. de bio-
industrie. Belangrijke ontdekkingen die de laatste jaren op
het gebied van de biologie en biochemie zijn gedaan kunnen
enorme consequenties hebben wanneer zij op grote schaal
toepassing vinden b.v. in de landbouw, de medische sector
en de chemische industrie. Evenals voor de micro-elektronica
geldt hier dat de ontwikkelingen veeleer sociale en ethische vragen oproepen dan technologische.
Groeivoeten kunnen door macro-economische oor-
zaken beperkingen ondervinden. De OECD legt de nadruk
op gebrek aan internationale coördinatie, betalingsbalans-
onevenwichtigheden, hoge en uiteenlopende infiatiepercenta-
ges en tekortschietende investeringsgeneigdheid als factoren
die een terugkeer naar de hoge groeivoeten van het recente
verleden en naar volledige werkgelegenheid in de weg staan.
Een goed begrip van de werking van macro-economische
factoren op lange termijn is evenwel niet mogelijk zonder de
achterliggende sociale, institutionele en politieke factoren
mede in de beschouwing te betrekken.
De omvang en samenstelling van de finale vraag in een
volkshuishouding wordt sterk beïnvloed door normen en
waarden die daar opgeld doen. Daarin kunnen belangrijke
verschuivingen optreden die de economische groei niet on-verlet laten. Het is heel goed denkbaar dat het relatieve be-
lang van de vraag naar materiële voorzieningen afneemt ten
opzichte van de vraag naar b.v. vrije tijd, milieubehoud of
medezeggenschap. Daarmee hangt ook samen de bereidheid
zich inspanningen te getroosten voor het realiseren van
economische groei. De OECD verwacht evenwel dat de be-
hoefte aan economische groei in de komende decennia nog
sterk zal blijven ten einde aan de wensen van de bevolking
te kunnen voldoen.
Als belangrijkste knelpunt voor toekomstige econo-
mische groei lijkt de OECD de verstarring van maatschap-
pelijke structuren in de ontwikkelde landen te beschouwen,
die het aanpassingsvermogen aan veranderende omstandig-
heden vermindert. De OECD neemt een maatschappelijke ,,verkalking” waar die voortkomt uit het bewust nastreven van op zich zelf legitime sociale doeleinden en het minder
bewust opeenstapelen van instituties, procedures en regels
die vaak ineffectief zijn, nadelige effecten op lange termijn
hebben en bovendien voor een deel onomkeerbaar zijn. Als
terreinen waarop deze verkalking zich voordoet noemt de
OECD o.a. de arbeidsmarkt (zowel de vraag- als aanbod-
zijde), overheidsinterventie en de buitenlandse handel
(m.n. protectionisme).
Bovenstaande factoren die in onderlinge samenhang van beslissende invloed zijn op de feitelijke economische groei
bepalen daardoor in sterke mate mede het aanzicht van de westerse industrielanden in de komende decennia. Als be-
langrijkste opgave voor de komende tijd beschouwt de
OECD de strijd tegen verstarring zonder sociale doeleinden
tekort te doen. Daarnaast is het nodig voorbereid te zijn op en
open te staan voor culturele veranderingen die zich kunnen
voordoen en die geheel andersoortige behoeften kunnen doen
ontstaan of waaruit zich zelfs nieuwe levensstijlen kunnen
ontwikkelen. Het is duidelijk dat deze opgave de hoogste
eisen stelt aan het aanpassingsvermogen van de geïndustria-
liseerde wereld.
L. van der Geest
1) OECD,
Inserfuzures.
Facing the future: mastering the probable and managing the unpredictable, Parijs, 1979.
805
ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
Inhoud
ESb
Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut
Drs. L. van der Geest:
Aanpassen aan veranderingen ……………………………..805
Column
Nederland en de Antillen,
door Prof. Dr. A. Peper ………………
807
Prof Dr. J. Wemelsfelder:
Arbeidsinkomensquote en afwentelingstheorie …………………808
Vacatures
………………………………………………811
Prof Drs. E. H. van de Pollen Drs. M. Schut:
Enige economische aspecten van civiel-technische werken …………812
Maatschappijspiegel
De regeling van het arbeidsconflict,
door Drs. L. Faase …………..
816
Toets op taak
Dé overheid als ondernemer,
door Drs. J. de Boer . . ……………
818
Mededelingen
……………………………………………820
Boekennieuws
Logan M. Cheek: Leidraad voor zero-base budgettering,
door Drs.
J
. 1. R. Kindi
………………………………………….
821
H. Baudet en H. van der Meulen (red.): Kernproblemen der economische
geschiedenis,
door Drs. J. C. Visser ………………………….
822
Vindt U het ook zo moeilijk om na de vakantie weer te
beginnen? Begin dan goed:
met
ESB!
Hierbij geef ik mij op voor een abonnement op
Economisch Statistische Berichten
NAAM
.
…………………………………………………….
STRAAT’ ………………………………………………….
PLAATS
.
………………………………………………….
Evt.: no. collegekaart (studentenabonnement)
.
………………………
Ingangsdatum
.
………………………………………………
Ongefrankeerd opzenden
aan*:
ESB,
Antwoordnummer 2524
3000 VB ROTTERDAM
Handtekening:
Dit adres alleen gebruiken voor opgeven van abonnementen.
Redactie
Commissie van redactie: H. C. Bos.
R. lsvema. L. H. Klaassen, H. W. Lansbers,
P. J. Montagne, J. H. P. Paelinck,
A. de Wit.
Redacteur-secretaris: L. van der Geest.
Adjunct-redacteur-secretaris: T de Bruin
Adres:
Burgemeester Oudiaan 50,
3062 PA Rotterdam; kopij voor de redactie:
postbus 4224 3006 A E Rotterdam.
Tel. (010)1455 II, administratie: ioestel3701,
redactie: toestel 3790.
Bij adreswijziging s.v.p. steeds adresbandje
meesturen.
Kopij
voor
de
redactie:
in tweevoud, get)’pt; dubbele regelafstand, brede marge.
Abonnementsprijs:f
144,04 per kalenderjaar
(mcl.
4% BTW): studentenf 101,40
(mcl.
4% BTW), franco per post voor
Nederland, België, Luxemburg, overzeese
rjksdelen (zeepost). A honnententen kunnen ingaan op elke
gewenste datum, maar slechts worden
beëindigd per ultimo van een kalenderjaar.
Betaling:
Abonnementen en contributies
(na ontvangst van stortings/giro-
acceptkaart) op girorekening no. 122945, of op bankrekeningno. 25.50.56.877 van
Bank Mees & Hope NV, Coolsingel 93, 3012 AE Rotterdam, t.n.v. Economisch
-Statistische Berichten te Rotterdam.
Losse nummers:
Prijs van dit nummerf 3,30
(mcl.
4% BTW en portokosten).
Bestellingen van losse nummers
uitsluitend door o vermnaking van de hierbo ven
vermelde prijs op girorekening no. 122945
t.n. s’. Economisch Statistische Berichten
te Rotterdam met vermelding
San datum en nu,nmer van het gewenste
exemi,laar.
Advertentieverkoop:
Roelants/ EPR
Postbus 53021
2505 AA Den Haag
Telefoon (070) 50 33 00
Telex 33101
Alle orders worden afgesloten en
uitgevoerd overeenkomstig de Regelen voor het Advertentiewezen.
Stichting
Het Nederlands Economisch Instituut
Adres:
Burgemeester Oudlaan 50,
3062 PA Rotterdam, tel. (010) 14 55 11.
Onderzoekafdelingen:
Arbeidsmarkionderzoek
Balanced International Growth
&drfs-&onomisch Onderzoek
Economisch- Technisch Onderzoek
.Vestigingspatronen
Macro- Economisch Onderzoek
Projectstudies Ontwikkelingslanden
Regionaal Onderzoek Statistisch- Mathematisch Onderzoek
Transport- Economisch Onderzoek
806
Bram Peper
Nederland en
de Antillen
Nederland heeft het altijd moeilijk
gehad met het afscheid van zijn voor-
malige koloniën. Kan het moeizaam los-
raken van Indonesië – met een, zeker
achteraf gezien, volstrekt zinloos in-
grijpen van het leger – nog worden ge-
zien als een reactie op een toen be-
trekkelijk nieuw verschijnsel, de poppe-
kast die
destijds
rond Nieuw-Guinea
is opgevoerd kan daarin moeilijk een
excuus meer vinden. Bij de onafhanke-
lijkheid van Suriname is – eindelijk –
het initiatief vooral van Nederlandse
kant gekomen. Wel waren daar eerst de
relletjes in Willemstad en Paramaribo
voor nodig om het denken, maar vooral het handelen in een versnelling te bren-
gen. Het in het verleden ten opzichte
van Suriname gevoerde, typisch karig
Nederlandse beleid heeft er wel toe ge-
leid dat een derde van de bevolking van
Suriname zich inmiddels in Nederland
heeft gevestigd. En, naar men moet aan-
nemen, definitief. Het niet tijdig van de
grond brengen van een systeem van
sociale zekerheid – dat zelf een bron had kunnen zijn voor een betekenis-
volle eigen ontwikkeling van Suriname
– was een belangrijke factor voor veel
Sürinamers om de tocht naar het Beloof-
de Land te ondernemen. En wie de
situatie in Suriname enigszins kent, be-
grijpt maar al te goed de beweegredenen
van de vertrekkenden. Dat de gigan-
tische stroom van Surinamers naar
Nederland, die overigens opnieuw grote
vormen heeft aangenomen, voor de ont-
wikkeling van Suriname ingrijpende, en
voor een deel nog niet te meten, conse-quenties heeft staat nu reeds vast.
In ingewikkeldheid lijkt het laatste en
kleinste restant van tropisch Nederland
– de Antillen – de andere voormalige
rijksdelen te overtreffen 1). De volledige
dekolonisatie van dit eilandengebied
– door sommigen als onontkoombaar
gezien, door anderen als wenselijk – kan nog wel enige tijd op zich laten
wachten. De betrokkenheid van Neder-
land bij dit proces impliceert een ver-
antwoordelijkheid die mijns inziens wat
al te lichtvaardig zou worden opgevat
door de Antillen eenzijdig de onafhanke-
lijkheid aan te zeggen. Was het in Suri-
name nog zo dat ook daar van een
authentiek verlangen naar onafhanke-
lijkheid nauwelijks kon worden gespro-
ken, na de druk van Nederland in die richting koos de regerende Nationale
Partij Kombinatie (NPK) o.l.v. Arron
voor de onafhankelijkheid. Op de Antillen staat men al helemaal
niet te wachten op onafhankelijkheid.
Een belangrijke oorzaak hiervoor zijn
de interne Antilliaanse problemen. Aan
de orde is de vraag of het wenselijk dan
wel mogelijk is dit eilandengebied als
staatkundige eenheid bij elkaar te hou-
den na uittreding uit het Koninkrijks-
verband. Zoals bekend is een overgrote
meerderheid van de bevolking van
Aruba voor onafhankelijkheid van het
eigen eiland, maar tevens voor het be-
houd – in enigerlei vorm – van een
staatkundige relatie met Nederland. Het
onafhankelijkheidsstreven wordt meer
gevoed door een afkeer van de dominan-
tie van Curaçao dan door een vurige
wens de banden met Nederland te ver-
breken. Integendeel. Maar zeker lijkt
wel dat, wanneer Aruba zijn streven zou
willen doorzetten, het uiteenvallen, de
verbrokkeling van de Nederlandse Antil-
len een feit is.
De moeilijkheid is dat zowel Neder
–
land als de bewindvoerders op de Antil-
len niet over de middelen beschikken
– zo dit al een verstandige politiek zou
zijn – om Aruba te dwingen een even-tuele overeenkomst tussen Willemstad
en Den Haag te aanvaarden. De animo-
siteit tussen de eilanden is zo groot,
evenals de maatschappelijk-culturele
verschillen, dat het vinden van een op-
lossing nog moeilijker is dan het vinden
van de speld in de bekende hooiberg.
Onder deskundigen worden verschillen-
de opvattingen aangehangen over de
weg die moet worden bewandeld om een
minimum aan verbondenheid tussen de
eilanden – genoeg om van de staat
de
.4nzi/len
te spreken – te behouden. Aan
de ene kant – om maar twee extreme
posities te noemen – zijn er mensen die
het onafhankelijkheidsstreven van Aru-
ba niet werkelijk serieus nemen en het
zien als een spel om een zo sterk moge-
lijke positie te verwerven bij de uiteinde-
lijke vormgeving van de onafhankelijk-
heid van de Antillen. Aan de andere kant
komt men de opvatting tegen dat het uit-
eenvallen van de Antillen toch niet tegen
te houden valt en dat Nederland er het beste aan zou doen dit feit onder ogen
te zien om vervolgens – indien Neder-
land dat wil – tot afzonderlijke bilate-
rale overeenkomsten te besluiten.
De behoefte – zeker op de drie grote
eilanden Aruba, Curaçao en Bonaire –
om de band met Nederland voort te zet-
ten, wordt vooral ingegeven door het
inzicht dat, zonder deze band, deze
eilanden economisch een nog onzeker-
der toekomst tegemoet gaan dan nu
reeds het geval is. De werkloosheid —met
name op Curaçao – heeft grote
proporties aangenomen (rond
20%).
De
werkgelegenheid in de zo belangrijke
olieindustrie is de laatste jaren schrikba-
rend achteruitgegaan; de landbouw is een
verschrompelde bedrijfstak. De politiek
heeft zich nog nauwelijks kunnen ontworstelen aan het systeem van
paf ronage,
wat zo veel inhoudt dat het
stemmen op een bepaalde partij sterk
afhankelijk is van de gunsten (met name
banen) die aan de kiezers kunnen worden
gegeven. Het uitstulpend ambtenaren-
apparaat vertegenwoordigt derhalve een
aanzienlijke hoeveelheid verborgen
werkloosheid. Met spanning moet men uitzien welke
de gevolgen zijn van de politieke aard-verschuiving die zich onlangs in de An-
tilliaanse politiek heeft voltrokken. De
parlementsverkiezingen van 6 juli jl.
hebben een betrekkelijk nieuwe politieke
groepering – de Movementu Antiyas
Nobo (MAN) – op het toneel gebracht
die 7 van de 12 Curaçaose zetels in het
parlement bezet; Aruba heeft er 8,
Bonaire 1 en de Bovenwinden 1. Samen met de onafhankelijkheidsbeweging van
Aruba – de MEP
(5
zetels) 0.1v. de ook
hier bekende Betico Croes – beschik-
ken zij over de meerderheid (nI. 12 zetels)
in het Antilliaanse parlement (de Sta-
ten). De MAN heeft er geen geheim van
gemaakt hervormingen in het econo-
mische bestel voor te staan die de moede-
loos makende werkloosheid moeten te-
rugdringen. Tevens heeft zij publiekelijk
geen enkele belofte gedaan die inspeelt
op het patronagesysteem; zij wil – om
het wat simpel te stellen – er vanaf.
Maar in de algemeen verwachte coalitie
met de MEP komt in volle omvang de
staatkundige toekomst weer aan de orde.
Omdat de MAN – voor zover ik kan
overzien – een breuk vertegenwoordigt
met de traditionele Antilliaanse patro-
nagepolitiek, ontmoet het Arubaanse
onafhankelijkheidsstreven voor het eerst
een Curaçaose partner die dat streven
werkelijk serieus neemt. Daarmee –
mag men hopen – is een grondslag ge-legd voor een oplossing voor de staat-
kundige toekomst die zich niet te ver ver
–
wijdert van de gecompliceerde Antil-liaanse werkelijkheid. Dat het razend
moeilijk zal worden (en blijven), staat
echter bij voorbaat vast.
1) Wie zich snel wil oriënteren tav. de ach-
tergronden van de Antilliaanse politiek en
samenleving, verwijs ik graag naar een serie
publikaties van Dr. P. C. Verton,
1w.:
– Politieke dynamiek en dekolonisatje; de
Nederlandse Antillen tussen autonomie en
onafhankelijkheid,
Alphen aan den Rijn,
1977 (dissertatie Rotterdam);
– Emancipation and decolonization,
Revis-
ta/Review Jnteraniericana, vol.
VI, no. 1,
1976, blz. 88-101;
– Modernization in twentiethcenturyCura-
çao,
Revista/ Review Interamericana,
vol. VII, no. 2, 1977, blz. 248-259;
– Curaçao: de orde en rust in de jaren ’70,
Internationale Spectator,
juni 1978, blz.
345-347;
– Aruba en de dekolonisatie van de Neder-
landse Antillen,
Internationale Specta-
lor,
december 1978, blz. 77 1-778.
ESB
15-8-1979
807
De arbeidsinkomensquote en
afwentelingstheoiie
PROF. DR. J. WEMELSFELDER
De arbeidsinkomensquote in Nederland is in
de loop van de laatste twee decennia gestegen van
ca. 70% tol ca. 90%. In het algemeen wordt de
stijging van de arbeidsinkomensquote in verband
gebracht met hei feit dat werknemers hogere
collectieve lasten afwentelen op de winsten.
In dii artikel spreekt Prof. Dr. J. Wemelsfelder,
hoogleraar economie aan de Technische Hoge-
school Eindhoven, zijn twijfels uit over deze
stelling. Naar zijn mening zou de daling van de
overige-inkomens quote veeleer het gevolg zijn
van het feit dat het ondernemers – mede in
verband mei hun concurrentiepositie in het
buitenland – niet is gelukt andere kosten dan
loonkosten via de prijzen af te wentelen op hun
afnemers of (via de loononderhandelingen) op
hun werknemers.
Inleiding
Naast het werkloosheidscijfer, is de zogenaamde arbeids-
inkomensquote, hierna te noemen aiq, een van de belang-rijkste en meest gebruikte indicatoren om de toestand van
‘s lands economie aan te geven. Politici kijken er met argus-
ogen naar en de gevolgen van beleidsplannen worden bij
voorkeur vertaald in het effect dat zij hebben op de aiq.
Zoals bekend, strekt de bezorgd heid zich vooral uit tot de stij-
ging van de aiq. Zo’n twintig jaar geleden lag hij in de buurt
van de 70%. In de loop van twee decennia steeg de quote tot
om en nabij de 90%. Deze flinke stijging wordt gebruikt om
aan te tonen dat de stijging van de druk van de collectieve
lasten is afgewenteld op de winsten. De daling van de winst-
marges is op haar beurt weer verantwoordelijk voor de afne-
mende werkgelegenheid en zo is er een indirect verband
tussen de omvang van de collectieve lasten en de omvang van
de werkloosheid. Het hoort bijna tot de conventioneel gewor-
den wijsheden betreffende de toestand van de economie. In
het middellange-termijnmodel van het CPB is deze invloed ook opgenomen 1), zodat politici die bepaalde lasten willen
verhogen een rekening krijgen gepresenteerd met méér werk-
loosheid.
Een bekend verdediger van de afwentelingsgedachte,
Prof. Stevers, wijst op de spiraalwerking van een verzwaring
van collectieve lasten. Een stijging van de druk van de collec-
tieve lasten bewerkstelligt meer werkloosheid en dit ver
–
schijnsel genereert weer hogere collectieve lasten die weer
tot grotere werkloosheid leiden enz. 2). In menig rapport
wordt aan het afwentelingsmechanisme gerefereerd 3). Er
lijkt daarom alle aanleiding om een aparte beschouwing te
wijden aan het thema aiq en afwentelingstheorie.
Allereerst is het daarbij nuttig om op enkele gevaren te
wijzen die het gebruik van de aiq met zich brengt. Daarna
kunnen enkele kanttekeningen bij de afwentelingstheorie zelf
worden gemaakt.
Bezwaren tegen de arbeidsinkomensquote
Zoals bekend is het probleem dat, wanneer het gaat om
de berekening van de arbeidsinkomensquote van de hele
beroepsbevolking men daarbij ook rekening moet houden
met de zelfstandigen. Bij hen wordt echter geen onderscheid
gemaakt tussen loon en winst. Men moet dus hun inkomen
met kunst en vliegwerk opsplitsen in een loondeel en een
winstdeel. De statistische truc die wordt toegepast is dat
wordt aangenomen dat het gemiddelde loon per zelfstandige
gelijk is aan het gemiddelde loon van de afhankelijke beroeps-
bevolking. Deze kunstgreep is niet zonder consequenties. Het
is namelijk niet erg plausibel om aan zelfstandigen hetzelfde
loon toe te rekenen als gemiddeld in de rest van de economie
geldt. Zo krijgt de sector van de medische en veterinaire
diensten, die toch zeer arbeidsintensief is en bovendien met
hoogwaardige arbeid werkt een verdacht lage arbeidsin-
komensquote.
Een zelfstandige boer wordt, ondanks het feit dat hij
meestal leiding moet geven, eveneens een relatief laag loon
toegerekend. Het lijkt dus waarschijnlijk dat de arbeids-
inkomensquote voor de groep zelfstandigen wordt onder
–
schat. Omdat de zelfstandigen een grote bijdrage aan het
niet-arbeidsinkomen leveren, betekent dit dat daling van het
aantal zelfstandigen het overig inkomen doet afnemen en de
arbeidsinkomensquote doet stijgen. Voor zover dit verschijn-
sel zich voordoet, lijkt het of de hele economie met hogere
arbeidskosten worstelt, maar dit is dan misleidend! Wanneer
men in aanmerking neemt dat gemiddeld per jaar het aantal
zelfstandigen met 1
‘/2%
afneemt dan is het geen wonder dat
alleen door deze factor een tendens bestaat tot structurele
verhoging van de aiq. Over een periode van 20 jaar kan die
invloed grofweg op 4 procentpunten worden berekend.
Een tweede factor die van invloed is op de aiq
is de omvang van de produktie. Wanneer de produktie
als gevolg van de conjunctuur daalt en bedrijven passen
het arbeidsvolume niet snel aan dan moet de aiq toenemen.
In theorie kan men de aiq dus niet los zien van de stand
van de conjunctuur.
Nu is een daling van de produktie met 5 procentpunten
ten opzichte van voorafgaande jaren al een geweldige
Centraal Planbureau,
Een macro model voor de Nederlandse
economie op middellange lermijn,
Occasional papers no. 12, Den
Haag, 1977.
Prof. Dr. Th. A. Stevers, Is het arbeidsbeleid endogeen?,
ESB.
27 oktober 1976, blz. 1037 e.v.
Onlangs nog in het rapport van de SER-Commissie Ontwikkeling
Nationale Economie,
Advies inzake het sociaal-economisch beleid
op
langere termijn.
Den Haag, 1979.
808
breuk. In theorie betekent een dergelijke breuk dat een
aiq van 70% met 3,7 procentpunten stijgt. Bij een aiq van 90%
is die stijging uiteraard bijna
5
procentpunten. Wanneer men
uit de gehele ontwikkeling van 1954 tot heden een kleine ver-
zameling maakt van de ernstige breukpunten en berekent
welke afwijking werd teweeggebracht t.o.v. de vermoedelijke
aiq 4) dan blijkt de invloed van de conjunctuur mee te vallen.
Men krijgt het volgende beeld:
1957/ 1958
1966
1975
Afwijking van dc produktie l.o.v. van
de trend in procenlpunlen
–
6.2
–
2.2
–
6.2
Afwijking van vermoedelijke aiq
+
1
+
1,7
+
4.8
Stijging van de aiq als gevolg van conjuncturele inzinkin-
gen blijkt geringer dan men theoretisch zou verwachten,
maar is niettemin een feit.
Een derde kanttekening is, dat ook de prijsontwikkeling
relevant is voor de aiq. Een prijsdaling veroorzaakt door
haar effect in de noemer van de aiq uiteraard een stijging van
de quote. Maar daarmee zijn we er niet, omdat loonkosten en
prijzen meestal beide stijgen, zij het in een ongelijk tempo.
Daarbij is moeilijk uit te maken 6f, en in welke mate, de
prijzen de lonen meer dan evenredig ,,aanzuigen”, respectie-
velijk 6f en in welke mate de loonkosten de prijzen minder
dan evenredig opdrijven. We komen daar nog op terug.
Een vierde kanttekening bij de aiq is dat bij bedrijven niet de aiq maar de totale kosten beslissend zijn voor de relatieve
omvang van de winst. Wanneer de prijzen van grondstoffen,
halffabrikaten, kapitaal en de andere kosten stijgen, daalt
ceteris paribus de winst en stijgt de aiq. De stijging van de
aiq heeft dan niets te maken meteen verandering van de belo-
ning van de factor arbeid! Het tegenovergestelde gebeurt
uiteraard bij een daling van de kosten. Een stijging van de
aiq teweeggebracht door een stijging van alle overige kosten
gezamenlijk kan dan ook gemakkelijk tot misleidende con-
clusies aanleiding geven. Als men al met een ,,quote” werkt,
lijkt een totale kostenquote die de verhouding tussen de totale
kosten en de winst aangeeft beter, ook wanneer men zoekt
naar bewijsmateriaal voor de afwentelingstheorie.
Een vijfde kanttekening relativeert op een geheel andere
manier de betekenis van de aiq als indicator. Het gaat er niet
zozeer om hoe groot het overig inkomen in bedrijven is,
maar hoe groot de netto investeringen zijn. Gesteld
al
dat de
afwentelingstheorie juist is en dat vergroting van collectieve-
lastendruk de winstmarge verkleint en het arbeidskostenaan-
deel vergroot, dan verandert hierdoor in eerste instantie de inkomensverdeling. Die wordt gunstiger voor de factor ar-
beid en ongunstiger voor de factor kapitaal. In de mate echter
dat de investeringsbehoefte van de bedrijven niet verandert
en uit het hogere arbeidsinkomen grotere besparingen voort-komen die direct of indirect weer leiden tot financiering van
nieuwe bedrjfsinvesteringen, verandert voor de expansie van
de industrie alleen de financieringsbron. Er wordt dan méér extern en minder extern gefinancierd. De afwentelings- an-
nex werkloosheidstheorie verliest in dezelfde mate haar bete-
kenis. Deze effecten worden – ook in officiële beschou-
wingen – nogal eens verwaarloosd
5).
Onderstaande grafiek illustreert dat zich een dergelijk proces moet hebben voorge-
daan en leert hoe voorzichtig men moet zijn met het trekken
van conclusies uit de ontwikkeling van de aiq.
Uit de figuur blijkt dat, terwijl het overig inkomen per
werkende (in procenten van het loon) gedurende bijna twintig
jaar daalt, (hetgeen uiteraard een stijging van de aiq inhoudt),
de netto investeringen in vaste activa per werkende in procen-
ten van het loon) in elk geval tot in het begin van de jaren
zeventig redelijk constant bleven en daarna in mindere mate
daalden dan het overig inkomen. Het gehele probleem van de
relatie tussen de aiq en de werkloosheid is dus gecompli-
ceerder dan de cijfers m.b.t. de aiq suggereren.
Figuur. Overig inkomen (doorgetrokken lijn) en netto
investeringen in vaste activa (gearceerde lijn), beide in
procenten van het loon over de periode 1960 – 1977
40
–
30
–
20
–
to
–
60 ‘6
’77
De afwentelingsiheorie
Nu we de gevaren hebben besproken die zijn verbonden
aan het oproepen van de aiq als getuige voor de afwentelings-
theorie, kunnen we wat langer stilstaan bij de afwentelings-
theorie zelf. De gedachtengang die achter de afwentelings-
theorie steekt is dat loon- en inkomenstrekkenden weigeren
hogere collectieve lasten te dragen. Zij proberen hun netto
inkomen in stand te houden en wentelen door compenseren-
de looneisen de gestegen last af op de winsten. Nu is niet
helemaal duidelijk hoe men zich dat moet voorstellen in een
situatie waarin het netto inkomen groeit. In het verleden is
immers altijd de toeneming zwaarder belast. De netto inko-
mens bleven altijd stijgen. Het woord aftopping is pas van de
laatste tijd.
Moetmen het dan zo zien dat loon- en inkomenstrekkers
de procentuele lastendruk gelijk willen houden? Dat zou
dan betekenen dat de hogere inkomens die aan een relatief
grotere d rukverzwaring blootstaan verhoudingsgewijs ster-
ker zouden moeten stijgen. We nemen echter het tegendeel
waar. Op hen die de afwentelingstheorie verdedigen rust dan
ook de bijna onmogelijke last haar te bewijzen.
Sedert het begin van de jaren vijftig d.w.z. over een
periode van 25 jaar zien we hoe – op een enkele uitzon-
dering na – de arbeidskosten per eenheid produkt jaar in
jaar uit stijgen. De stijging bedraagt over deze periode onge-
veer
150%.
Gedurende een groot deel van die periode bleef
desondanks de aiq constant, terwijl de collectieve lasten wel
stegen. Afgezien hiervan is over de gehele linie over de gehele
periode de druk van de collectieve lasten zo sterk toegenomen
dat deze nooit uit de winsten zouden kunnen zijn gefinan-
cierd.
Het lijkt dan meer voor de hand te liggen om het probleem
te beperken. In het navolgende zullen we met opzet de
problematiek beperken tot de invloed van de door werk-
gevers gedragen sociale lasten. Deze zijn immers directe
kosten voor de onderneming. Bovendien begonnen deze
lasten in het begin van de jaren zestig te stijgen. Ongeveer
tegelijkertijd nam de stijging van de aiq een aanvang. Op het
eerste gezicht mooi bewijsmateriaal voor de afwentelings-
theorie. Het zou echter al te eenvoudig zijn om de stijging
van de aiq direct toe te rekenen aan de stijging van deze
speciale lasten. We stuiten hier namelijk op de algemene
vraag welk factoren het relatieve aandeel van de totale
arbeidskosten bepalen. Als men aanneemt dat lage
collectieve lasten tot een hoge winstquote leiden en hoge
lasten tot een lage, dan moet men verklaren waarom de
vakbeweging bij een hoge winstquote verstek laat gaan en
geen gebruik maakt van de onderhandelingsmarge die bij
lage collectieve lasten aanwezig zou zijn.
De ,,vermoedelijke” aiq is berekend door na te gaan wat de aiq
zou zijn geweest zonder conjuncturele inzinking. Dit soort bere-
keningen is uiteraard Vrij arbitrair.
In het
Advies inzake hei sociaal-economisch beleid op middellange
termijn
van de SER-Commissie Ontwikkeling Nationale Economie
wordt er bv. van uitgegaan dat daling van de aiq een evenredige
stijging van de investeringsquote impliceert.
ESB 15-8-1979
809
Op het eerste gezicht zou een verdediger van de afwen-
telingstheorie op deze vraag kunnen antwoorden dat de
macht van de vakbonden t.o.v. de bedrijven zwak is in
verhouding tot de macht van de overheid. De overheid legt
haar wil op wanneer het gaat om de heffing van sociale lasten
en de vakbond moet door onderhandelen resultaten zien te
bereiken. Overheid en vakbonden samen kunnen dus ge-
makkelijker een deel van de overige-inkomensquote naar
zich toe halen dan de vakbeweging alleen. Deze redenering
lijkt echter niet zo sterk. Immers, als de collectieve lasten (en
we denken hier dus met name aan de sociale lasten) vastliggen
wordt de onderhandelingsmarge van de vakbonden kleiner
zodat de lasten gemakkelijker kunnen worden afgewenteld in
de uitgekeerde lonen (dat kan natuurlijk alleen dan niet,
wanneer de produktie niet toeneemt respectievelijk wanneer
de stijging van de sociale lasten de stijging van de
arbeidsproduktiviteit te boven gaat, maar daarvan was in het
verleden geen sprake).
Er lijkt geen enkele aanleiding om de onderhandelings-
macht van de vakbonden los te zien van de omvang van de
sociale lasten. Het bedrijf – respectievelijk de vertegen-
woordiger van de bedrijfstak – onderhaijdelt immers op basis van wat de totale kosten- (inclusief sociale lasten)
en opbrengstenpositie toelaat. Als die positie slecht is, zijn
de onderhandelingsmogeljkheden van de vakbonden ook
slecht. Een tweede probleem dat zich voordoet bij de inter-
pretatie van de stijgende arbeidsinkomensquote sedert het
begin van de jaren zestig, signaleerden we al eerder. Een
stijging van de aiq zegt niets over de
totale
kosten- en op-
brengstontwikkeling die veeleer relevant is voor de omvang
van de winstmarge. Onderstaande tabel, waarin het overig
inkomen in procenten van de totale kosten is berekend, is in
dit verband instructief.
Tabel 1. Procentuele verdeling van het nationaal inkomen
over arbeidskosten, overige kosten en overig inkomen in de
Nederlandse bedrijven
a)
(-onen
+
sociale
lasten
Overige kosten
Overig inkomen
26.7
64.3
9.0
25.7 64.5
9.8
1958
………………….
1959
………………….
25.5
63.8
0.7
960
………………….
1961
………………….
26.4
64.2
9.4
1962
………………….
27.0
63.8
9,2
1963
………………….
27.4
63.9
8.7
1964
………………….
27.8
63.2
9.0
27.6
63.4
9.0
29.9
62.5
7.6
29.9
62.3
7.8
30.2
62.8 7.0
1965
………………….
337
59,3
7.0
1966
………………….
1967
………………….
33.9
59.1
7.0
1960 b)
……………….
1972
………………….
33.0
60,0
7,0
1973
………………….
1974
………………….
1975
………………….
33.0
64.0
3,0
Men moet wel voori.ichtig rijn mede cijfers. Ze werden berekend uit input-outputtubel.
len. Het overig inkomen werd gecorrigeerd vooruurdgusen woningen en de invloed van eelt.
standigen. De overige cijfers werden daarbij aangepast.
Voor 1969, 1970 en 1971 waren geen gegevens schikbuor.
Men kan uit tabel 1 afleiden dat de herziene aiq (lonen
en sociale lasten in procenten van de omzet) over de eerste
helft van de jaren zestig constant blijft. De stijging daarna
komt maar voor een fractie in het overig inkomen tot
uitdrukking. Het lijkt niet erg waarschijnlijk dat nu net over
deze korte periode de stijging van de collectieve lasten in het
algemeen of van de sociale lasten in het bijzonder, dit
verschijnsel zou verklaren. Men zou ook moeten aannemen
dat de loononderhandelaars voor het bedrijfsleven bij de
loononderhandelingen geen rekening zouden houden met de
verwachte stijging van de sociale lasten. Zij zouden bij
verrassing met die stijging (ten koste van dewinst’marge)
worden geconfronteerd. Vervolgens zouden zij in een
volgende periode de gedaalde winstmarge als ,,normaal”
accepteren en zich weer bij verrassing laten nemen en dit elke
keer weer. Dit irrationele gedrag is niet waarschijnlijk. Zoals
hieronder zal blijken is het ook in strijd met wat we, in
verband met de loononderhandelingen, ,,leidende” bedrijfs-
takken noemen.
In feite is dan ook de volgende vraag aan de orde: onder
welke omstandigheden kan een structurele verbetering van de
beloning van de factor arbeid worden verkregen ten koste van
een beloning van de factor kapitaal? Met betrekking tot deze
vraag lijken vooral de volgende factoren relevant:
de factor arbeid; wanneer deze schaarser wordt zal het
aandeel ervan in de toegevoegde waarde groter worden;
de factor kapitaal; wanneer deze schaarser wordt, zal het
beloningsaandeel in de toegevoegde waarde groter
worden. Omdat een stijging bij de ene inkomenscate-
gorie daling bij de andere betekent, is het moeilijk om
oorzaak en gevolg te ontwarren. Er zit niets anders op
dan zo goed mogelijke aanwijzingen te verzamelen;
de afzetmarkt; een slechter wordende afzetmarkt is
uiteraard een derde kandidaat.
Wat de onder a. genoemde factor betreft (de beloning van
arbeid) zijn er enige conventionele wijsheden die bij nadere
analyse niet blijken op te gaan. We denken aan de Phillips-curve, waaruit zou blijken dat de loonkostenstijging laag is
bij hoge werkloosheid en hoog bij een lage werkloosheids-
graad (deze wetmatigheid heeft zijn weg al gevonden naar
menig leerboek). Eckstein vond b.v. dat voor de periode 1891 tot 1977 in de
Verenigde Staten door een vast mechanisme de loonvoet (na
eliminering van de invloed van de stijging van de kosten
van levensonderhoud) werd bepaald door de inverse van de
werkloosheidsgraad 6). Wat dat betreft is het op zich zelf
al paradoxaal dat de (herziene) aiq gaat stijgen in het jaar
dat de industrie voor het eerst na de oorlog arbeid uitstoot
en de werkloosheid toeneemt. Dat is dus het omgekeerde van
het Phillips-versch’ijnsei: De relatief schaarser wordende
factor arbeid lijkt dan niet de impuls te zijn waaruit het
verschijnsel kan worden verklaard. Evenmin zijn er specifie-ke argumenten te bedenken die kunnen doen veronderstellen
dat de oorzaak bij de factor kapitaal moet worden gezocht.
Men zou dan moeten aannemen dat er juist in de betrokken
periode een verhoudingsgewijs sterke vergroting van het
aanbod van kapitaal respectievelijk een vermindering van de
vraag naar kapitaal zou hebben plaatsgevonden. Dat ligt niet
voor de hand. Na uitsluiten van een aantal mogelijke
kandidaat-hypothesen blijft er nog één kandidaat over:
de afzetmarkt. Alvorens hierop in te gaan moet nog worden
gewezen opèei’l tweetal specifieke omstandigheden.
Allereerst blijken de lonen in de afzonderlijke industriële
bedrijfstakken zich nagenoeg onafhankelijk te ontwikkelen
van de arbeidsproduktiviteit in die bedrijfstakken. Er is
een sterke tendens tot een parallel verloop. Zo blijkt de
variatiecoëfficiënt van de toonindex over de periode 1962-
1977 slechts 4% te bedragen, wanneer wede loonontwikkeling
over een veertiental bedrijfstakken vergelijken’7):
Bedrijfstakken met een langzaam stijgende arbeids-
produktiviteit boeten hiervoor met een kostenstijging en
deze kostenstijging zou menuiteraard het liefst afwetelen
in de prijzen. Naainate de internationale concurrentie gerin-ger is kan een dergelijke kostenstijging inderdaad gemakke-
lijker in de binnenlandse prijzen worden afgewenteld. Dit
wordt moeilijker naarmate de prijzen sterker door de inter-
nationale markt worden beheerst. Nu heeft zich in ons land
– vooral door de integratie die omstreeks het midden van de
jaren zestig op gang kwam – een steeds sterker wordende in-
ternationalisatie van het economisch verkeer voorgedaan. In
0. Eckstein en J. A. Girola, The long term trend of the pricewage
mechanism in the United States
1891-1977, Review
of
Economics
and Statistics,
augustus
1978.
Zoals berekend met gegevens uit: ILO,
Annual Yearbook,
diverse jaargangen.
810
-,
iiiiIiiijijTi
i
e
Metaal en
rnachinebouni
IS
9
10
12
Ii
10
,
9
9
14 14
–
II
–
10
t
7
Elekrrorechn.
.
industrie
19 16
16
21 21
It
6
6 23
It—
14
13 13
‘6
a) ‘Berekend uit inpul-ouipuigegevefls. Cijfers over
1971
;.ijn niet beschikbaar.
schijnsel dat in de hele westelijké wereld wordt waargeno-
men. Het verschijnsel van een over een lange periode stijgen-
de arbeidsinkomensquote
is
daarentegen een, specifiek
Nederlands verschijnsel. Wanneer we dç ontwikkeling
in
ons
land vergelijken met die in West-Duitsland, Frankrijk,
Italië, België, Engeland en de Verenigde Staten dan zien we
in die landen aan het eind’van de jaren zestig en aan hët begin
van de jarer zeventig hooguit een zwakke stijging van de aiq
8).
Ook dat pleit niet voor de-afwentelingstheorie.
ln.elk géval zijn er – afgezien van de vraag of de door
ons gegeven verklaring van het Nederlandse verschijnseljuist
is
– voldoende argumenten om te betogen dat.we erg.voor-
zichtig moeten zijn met-de afwentelingstheorie. De bewijslast
ligt bij de verdedigers vandeze theorie en het bewijs
is
vérre
van gemakkelijk te leveren.
J. Wemeisfelder
8) Gegevens op aanvraag beschikbaar. Zij werden welwillend
beschikbaar gesteld door het Centraal Plan Bureau.
t ropisehs’ EIgiiie’
l.b,s
. dc onderafdeliiig t roprohe
(,rzorrdheidsleer san liet Konuklijk lnslilmmut snor
de Tropeu te Amsierdain
t cniiirmmiicli medesserk(sI)er snor liet bureau t cono-
nusche Zaken secretarie-afdeling 1 inarmeirn en Beltis-
ingen van de Gemeente ‘. Iaardinr
–
ri
1 cunoom voor de Stichting lnforniatmeserssi’rkrng “rlid-
den- – en Kleinbedrijf san Hel loufdhedrijfschap
l)etailhandel te Den Haag
te
nnOom voor de financiële hedrijfsorganisatorisctle
sector van het Adviesbureau snor %:mIervoor/menmiig
IWA(() BV-te Rotterdam –
Sociaal-economisch medewerker (in
t)
5uur de ‘.ociaal-
Wetenschappelijke afdeling san de (emiieeimte!ijke
Sociale Dienst, Gemeente Rotterdani
f Sfl os S
1 euncinietrmst of kssatilitaticf econoom (in
( snor liet
Centrum voor Onderzoek van de Economie van de
}’UI,sjjeke Sector van de Rijksuijis ersiteri Leiden
t conomisch beleidsmedewerker- (m/s) s’öor de afdeling
t- inanciën en E’conomisclie’Zak
cii
uur de \gglonie-
ralie Eindhoven
Directeur
,
‘ (ni/v)’ voor het
\l
itnisleric
s ii)
nlksliuis
sesting en, Ruinitelijké nrsluimmire t los – de Ltijksgi–
housvendienst, Regionale Dire lie ‘s-(.raseiitiage en
omsjreken te ‘s-Gravenhage
t onoom (m/v) voor het \linisterie saii
‘
t
olksg(,ond-
held en Milieuh’gine ibs. het Rijksinstiturit snor
1 )rinkssatervoorziening, afdeling’ Economie en \laiia-
gcnieimtsinfornialie. le 1 erdsctieiida in
Iloofd san de afdeling sociogr.ifiscli oriderzouk (m
hij dc \ssoiIie snor Planologie B Ie Arnhem
l-cononicii Int snor liet ‘titnislerie San
‘t
nlksliui’.
sestmmig en Ruiinlelijke Ordening th.s de ( entrale
Directie Sari d&
‘t
olkshuissestjng, Direr Iie ()nder,oek
afdeling Som:ial-Econornisch Oniderciek te /oeler-
nickr
‘ticilessr’rk(si)er heleidspl.iniming snor iie sectie Plaiiniiig
san de afdeling Oniteriomk en F’lanidng san de
(,enieente s-hlerlogenhosch
790
745
• -, — ‘-
– —
504
1)04
II
III
•
.
‘
.,.
–
•-‘..:•
.
.,.-:
.. ,.
.
T
die zelfde periode kwam ookdeindustrië1eexportanortwik-. ,
Tâbel 2. ‘Ovérig inkomen in de metaal- en machinebou-
-.
kelingsianden sterk opgang. Eeniteeds groter deel van e’
industrie en’ de elektrotéchnische industrie “in procenten
a)
naiionale markt wordt enenetreerd
dnnr
imncrrt uit het
buitenland een steeds g
‘
or’deel van de prodktiewort
geexporteerd. Het gaat hier om omvangrijke, structurele
veranderingen waardoor
,
afwenteling van loonkosten in
prijzen steeds moeilijker wordt.
Er zijnnu in theorie twee mogelijkheden om deze druk af
te wentelen. De eerste mogelijkheid
is
dat, als gevolg van
de grotere concurrentie de positie van de factor kapitaal door,
het verlies van vroeger bestaande afwentelingsmogelijkheden
moeilijker wordt, waardoor het overig inkomen daalt.. De
tweede mogelijkheid
is
dat men kans ziet om de lasten van
de zwaardere druk van de internationale côncurrentie alsnog
op
de lonen af te wentelen. Tegen dat laatste verzet zich ken-
nelijk het zoëven beschreven loonstijgingsmechanisme,
waarbij alle lonen parallel stijgen en zich optrekken aan
de sterkste bedrijfstak. We nemen aan dat de sterke, ‘expor-
terende, bedrijven in het integratieproces hun positie ver-
beteren t.o.v. de zwakkere bedrijven die aan inkrimping bloot
staan. Wanneer nu deze sterke sleuteJbedrijven de’toon
aangeven voor de lbonontwikkeling, stijgt uiteraard de
arbeidsinkomensquote. Deze veronderstelling vindt steun in
de cijfers. Het blijkt dat in de jaren zestig het overig inkomen
in sterke bedrijfstakken als de metaal en de elektrotechniek
constant blijft (injaren dat het gemiddelde voor alle bedrijven
daalt). Onderstaande tabel illustreert dit.
Het feit dat de totale arbeidskosten door de beschreven
structuurverandering gemakkelijker in de winsten wordt
afgewenteld betekent natuurlijk niet dat daardoor de sociale
lasten gemakkelijker worden afgewenteld.
Er is nôg een punt waarop moet worden gewezen.
Het verschijnsel -van sijgende collectieve lasten is een ver-
Vacatures
t uriclis’:
Bli
1
11
:0,1
25 lul: \e .rdi’misch ges oririd riiedess erker voor hel Bureau
oor
inrernaliunale prujer ten 1 NO te Den Haag
752
l,en slairsticus (acad
‘)
oor de hoofdafdeling onderzoek
en statistiek van de Criiieentesecretarje te Eindhoven
7%
t
conoom (m/v)
S
our liet houfdbestuurskantoor van de
l.lgemene Bond san ,.mbtenaren (ABVA) te Den
ll.s.sg
7R
51
.loiige
hedrijfsceoiiuirirri
(drs.)
siuir
t
SItt
te
1 Jiiiiiiden
76
(,esorderde
Nh
R
-s1uderiieti
met
belangstelling voor
rel
idgen van een loiiphaaii die ial kunnen leiden tol
hel
bereiken
san
funel les
al
Cøfltroller
nl
lilleril
acriiiin(.srit snor t
,
It 1
N
%
le IJmuiden
755
1
–
lootil
serificalie
(iii
)
snor
de
fiiiaiieiele
adniiriistra-
lie.
afdilirig
san
de
(Ilenst
1 uians’ieel-t uitioiiiische
laken,
sectie
erifiealie
san
de
‘
rije
t nlsersileit
k
nisterdairi
II
\ledes-serker seriUicatie (m
)
snor
Je fiiraiicicle ad,nini-
stratie. afdelitig san de drensl 1 inaileieel-f conomrsulrj’
/
akeir,
sectie
\’erificalie
In de
rije
t
fl1′
ersiteit
S
ii.,Ir rdarn
II
Ecoiiooirr snor hei secretariaat san de seellir
s
crsssrkle
produkten san liet Hoiifdprdnhlsehap
our Akker-
huusvprodiikten Ie Den Flaag
III
t riaren hedrijfse’conosim sour 1 EBODI1 Raadgesuide
ingenieurs te Dcii Haag
1
lgeiiieen ecorionni snor TF BODI’ Raadgeseiide Inge-
nieurs ie Dcii t-haag
1
san
1
iii ‘0
0:
Bedrijfsecorinoni
s
oor de t unaniieel. Ecoiiiiltiische Dienst
t
air
cie
N
”
Pros metaal
en
(enreentelijk
t’trec hIs
Stroomtes eringsbesirijf (I’t (Ii
‘)
te t’trecht
754
Vs
etenschappelijk
medesverker
(rit
s)
our
de afdeling
ESB
15-8-1979
–
,
– .
‘
,
‘
.
–
– 811
Enige economische aspecten van
civiel-technische werken
In onderstaand artikel, dat een inleiding
vormt op komende artikelen over’ verschillende
grote infrastructurele werken, worden verschil
–
lende aspecten van civiel-technische projecten ge-
analyseerd. De nadruk ligt vooral op de econo-
mische en bestuurlijke kanten. Aan de orde ko-
men o.a. het veelzijdige karakter en de stimule-
rende werking op de economische activiteit, die
infrastructurele projecten kenmerken, naast de
zeer hoge kosten, de ingrijpende ruimtelijke ge-
volgen en de benodigde technische kennis en
vaardigheden. De conclusie is dat het afwegen
van de vele maatschappelijke voor- en nadelen
van civiel-technische werken bijzonder hoge
eisen stelt aan het collectieve-besluit vormings-
proces. Goede projectevaluatietechnieken voor
deze projecten zijn dan ook van zeer groot belang.
Inleiding
Onze samenleving wordt meer dan vroeger gekenmerkt
door een groot aantal en een grote verscheidenheid aan
economische en maatschappelijke activiteiten op het gebied
van wonen en wérken, waarbij civiel-technische werken
een essentiële rol vervullen. Van oudsher heeft de civiel-
ingenieur zich beziggehouden met de weg- en waterbouw, dat
wil zeggen met de voorzieningen ten behoeve van het
verkeer en de beheersing en benutting van water. De
laatste decennia is het terrein der civiele techniek echter
verruimd en heeft zij zich aangepast aan de ontwikkelingen
die in de samenleving hebben plaatsgevonden. Tot de civiel-
technische werken worden tegenwoordig gerekend al die
grond- en (water)bouwwerken die noodzakelijk zijn om de
vele verschillende maatschappelijke activiteiten mogelijk
te maken.
Het werkterrein van de civiel-ingenieur kan dan ook
worden omschreven als de planning, het ontwerpen, bouwen,
onderhouden en beheren van grond- en (water)bouwwerken.
De belangrijkste richtingen binnen de civiele techniek zijn:
– de waterbouwkunde
met de hydrologie, welke primair is
gericht op de beheersing en benutting van het water: zee-
weringen langs kusten, haveninrichtingen, rivierverbete-
ringswerken en hoogwaterbestrjding langs rivieren
(dijken, sluizen, dammen, stuwen), polder- en drainage-
werken, irrigatie en waterkracht;
– de gezondheidstechniek,
welke zich bezighoudt met het
gebruik van technische middelen ter verbetering van het
milieu, in het bijzonder van de milieufactor water:
levering van goed drink- en gebruikswater, riolering,
zuivering van huishoudelijk en industrieel afvalwater,
PROF. DRS. E. H. VAN DE POLL*
DRS. M. SCHUT*
kwaliteitsbeheer van oppervlakte- en grondwater;
– de utiliteitsbouwkunde,
welke zich primair richt op dat
gedeelte van de bouwnijverheid waar de planning, de
bouwfysica, de constructieve uitwerking en de uitvoe-ring van de grotere gebouwen zich afspelen: fabrieken,
kantoorgebouwen en andere hoogbouw;
– de verkeers(bouw)kunde,
waarin de nadruk wordt
gelegd op die technische voorzieningen, die noodzake-
lijk zijn om de ruimtelijke afstandoverbrugging mogelijk
te maken die noodzakelijk is als gevolg van het feit dat
de maatschappelijke activiteiten verspreid over de geo-
grafische ruimte plaatsvinden: (spoor-)wegen, parkeer-
voorzieningen, stations- en havenemplacementen, vlieg-
velden enz.
De taak van de civiel ingenieur, het creëren van deze
technische voorzieningen, om in een bepaalde regio maat-
schappelijke activiteiten mogelijk te maken, is er bovendien
één in multidisciplinair verband. Zo zijn, door het feit dat
civiel-technische werken beslag leggen op ruimte, ruimte die
met name in Nederland tot een schaars goed is geworden,
de ruimtelijke verdelingsaspecten eveneens tot het terrein van
de civiel-ingenieur gaan behoren. Er wordt in de praktijk
dan ook nauw samengewerkt met de planoloog (hetgeen
onder meer heeft geleid tot een verdere specialisering
binnen de civiel-technische wetenschap, te weten de civiele
planologie) alsmede met andere maatschappijwetenschappe-
lijke disciplines, niet in de laatste plaats met die van de
(ruimtelijke) economie 1).
Door een aantal bijzondere overeenkomstige karakteris-
tieken (zoals de dikwijls met civiel-technische werken ge-
paard gaande omvangrijke investeringen, lange levensduur,
grote beslag op ruimte, gevolgen voor de ruimtelijke inrich-
ting en ontwikkeling), zijn veel van deze werken, al dan
niet direct, in eigendom en/of beheer bij overheidslichamen.
Bovendien ligt de verantwoordelijkheid voor de aanleg
en het onderhoud veelal bij een der overheidstichamen.
Alhoewel de rijksoverheid bij de meeste werken op civiel-
technisch terrein in Nederland is betrokken, is er een bepaal-
de taakverdeling tussen de verschillende overheidslichamen.
Direct heeft de rijksoverheid het beheer over o.a. de
rijkswegen en de hoofdvaarwegen (Ministerie van Verkeer
en Waterstaat), belangrijke kantoorgebouwen (Rïjksgebou-
wendienst), de communicatieverbindingen (PTT) enz. De
provincies en de gemeenten in Nederland beheren veel
(provinciale) wegen en waterwegen; de belangrijkste havens
(Rotterdam en Amsterdam) zijn gemeentelijke havens, ter-
wijl veel andere openbare nutsvoorzieningen bij de gemeen-
* De auteurs zijn beiden verbonden aan de Afdeling Civiele Tech-
niek, Eenheid Civiele Economie vandeTechnische Hogeschool Delft.
1) Zie ook Prof. J. Volmuller, De civiel-(planologisch-)ingenieur en
de (ruimtelijk-)econoom,
ESB, 2
februari 1977, blz. 104-107.
812
ten in beheer zijn (rioleringen e.d.). De waterschappen in
Nederland, eveneens overheidslichamen, dragen zorg voor de
meeste waterkeringen (langs kusten en langs rivieren),
de waterbeheersing (waterpeilbeheersing in boezems en
polderwateren), de bestrijding van de watervervuiling enz. Civiel-technische werken kunnen bovendien worden be-
heerd en geëxploiteerd door bedrijven waar de rijksover
–
heid in participeert zoals de Nederlandse Spoorwegen èf
waarin de verschillende overheden gezamenlijk deelnemen
(zoals bijvoorbeeld de N.V. Luchthaven Schiphol waarin
het Rijk, de gemeenten Rotterdam en Amsterdam parti-
ciperen). Rijk, provincie en gemeenten verzorgen en be-
heren verder in de vorm van havenschappen (o.a. Deifzijl,
Vlissingen) haveninfrastructuur, terwijl eveneens nog tal
van zogenaamde gemeenschappelijke regelingen bestaan,
samenwerkingsorganen tussen lagere publiekrechtelj ke
lichamenonderling, die civiele werken beheren.
Er bestaan tussen de verschillende civiel-technische
voorzieningen veel overeenkomstige economische karak-
teristieken. Inzicht in de economische aspecten, vooral in
het besluitvormingsproces binnen de overheid inzake (nieu-
we) civiel-technische projecten, is dan ook essentieel. Op deze
economische aspecten zal in het onderstaande nader worden
ingegaan.
Nadere karakterisering van civiel-technische werken
Voor het ter beschikking komen van civiele werken moeten
over het algemeen grote offers worden gebracht. Bij de finan-
ciering van deze werken gaat het immers om grote bedragen,
die door de burgers moeten worden opgebracht, vaak niet alleen ten behoeve van hun eigen gebruik, maar ook t.b.v.
toekomstige generaties. De levensduur van deze werken is
over het algemeen zeer lang. Ook wij profiteren nog van
civiele investeringen die in het verleden zijn gedaan en
waarvoor de offers dus in het verleden door vorige genera-
ties zijn gebracht, zoals voor dijken en voor werken ten be-
hoeve van de havens, zoals de Nieuwe Waterweg, het Noord-
zeekanaal enz.
Behalve financiële offers moeten ook andere offers worden
gebracht. Zo hebben aanleg en gebruik van civiel-technische
projecten dikwijls grote (externe) gevolgen ten aanzien van
het milieu, de geluidhinder, de aantasting van natuur en
landschap. Over het algemeen wordt getracht deze gevolgen
zo klein mogelijk te houden, door het treffen van technische
voorzieningen (geluidwallen, zuiveringsinstallaties enz.)
wanneer dit althans sociaal-economisch gewenst en verant-
woord is. Bovendien is soms de verplichting aanwezig voor
–
zieningen te treffen om negatieve milieu-effecten tegen te
gaan op grond van de wettelijke eisen te dien aanzien.
Naast genoemde offers leggen civiele werken een groot
beslag op de met name in Nederland schaars aanwezige
ruimte, bepalen ze de indeling en ontwikkeling van de
regio en hebben ze invloed op het landschap. Het beslag
op schaarse ruimte komt niet altijd voldoende tot uit-
drukking, wanneer alleen naar de voor de benodigde
grond te betalen bedragen wordt gekeken. Het te brengen
offer voor deze werken is dikwijls groter dan uit de directe
financiële uitgaven blijkt (vgl. de daadwerkelijke terrein-
occupatie van zee- en luchthavens en het gebied waar de ge-
volgen worden ondervonden door bv. lawaai en stank).
Vermeldenswaard is bovendien, dat een van de karakteris-
tieken van civiel-technische werken is, dat ze vaak een
relatief groot beslag leggen op het schaars potentieel
van hoog technisch kunnen in Nederland. De werken waar-
over het hier gaat zijn immers soms technisch van zeer
gecompliceerde aard. Een goed voorbeeld hiervan isde bouw
van een stormvloedkering in de Oosterschelde. Nederland
beschikt echter, vergeleken met andere landen, over een
relatief grote groep deskundigen die technisch hoog gespe-
cialiseerd en ervaren is. Dit neemt niet weg dat het ontwerpen
en het uitvoeren van technisch gecompliceerde werken een
grote krachtsinspanning betekent, vooral ook zoals bij de
Oosterschelde, wanneer tijdens het bouwproces bestaande
voorstellen moeten worden gewijzigd om aan nog hogere
eisen te kunnen voldoen, met dienovereenkomstige conse-
quenties voor de uitvoering. De verschillende betrokken
groepen, zoals overheidsorganen (bv. waterstaatsdiensten),
technische en andere adviesbureaus, onderzoekinstellingen
èn uitvoerders moeten dan ook vaak ,,op hun tenen gaan
staan” om een dergelijk gecompliceerd project te kunnen
voorbereiden en uitvoeren.
Het verrichten van dit soort technische huzarenstukjes
is beslist zinvol. In de eerste plaats om de gestelde
doelen (veiligheid tegen water, leefbaarheid, economische ontwikkelingsmogelijkheden, landaanwinning enz.) daad-
werkelijk te kunnen realiseren. Als nevenverschijnsel ont-
staat in zo’n geval, zoals ook in het verleden is gebleken,
bovendien een grote verrijking van de technische kennis en
het technisch kunnen, die later weer kunnen worden ge-bruikt als exportartikel in de vorm van adviezen over en
daadwerkelijke hulp bij uitvoering van gecompliceerde tech-
nische constructies in het buitenland. Als voorbeelden kun-
nen worden genoemd de technische know-how die in Neder-
land bestaat op het gebied van landaanwinningswerken,
polderinrichting en haveninfrastructuur, waarop door het
buitenland veelvuldig een beroep wordt gedaan.
Tegenover de genoemde offers staan uiteraard gunstige ef-
fecten, die zoals vermeld, gedurende soms zeer lange tijd en
door verscheidene generaties worden ondervonden. Deze
gunstige effecten zullen zeer verschillend zijn al naar gelang
het soort civiel-technisch werk dat wordt aangelegd. In het al-
gemeen kan echter worden gesteld, dat een zeer belangrijk
deel van veel economische activiteiten niet mogelijk is zonder
de civiele infrastructuur, die als het ware complementair is
aan andere economische activiteiten, met name aan de
activiteiten in de particuliere sector van de economie.
Zo kan bv. de landbouw niet floreren zonder een goede
waterhuishouding die onder meer door civiel-technische
werken tot stand wordt gebracht (watertoevoer, -afvoer).
Ook kan de industrie het niet stellen zonder de civiele
infrastructuur zoals bv. de infrastructuur van het verkeer
en vervoer of de civiele werken die nodig zijn voor de leveran-
ties van koel- en proceswater aan bedrijven. Ook de diensten-
sector kan niet zonder deze werken, b.v. de verkeersvoorzie-
ningen, en particulieren profiteren eveneens rechtstreeks van
goede civiel-technische voorzieningen (verkeersvoorzienin-gen, de drinkwatervoorziening, riolering enz.).
Vaak hebben civiele werken een ,,multi-purpose”-karakter
d.w.z. ze dienen verscheidene doeleinden tegelijk zoals b.v.
waterwegen (waterafvoer, watertoevoer, verkeer, drink-
watervoorziening, recreatie enz.). Dat de overheid zo’n
belangrijke rol speelt bij het tot stand komen en beheren
van dit soort voorzieningen komt, afgezien van de, met name
in het verleden, militaire en strategische betekenis van veel
civiel-technische werken, door het karakter van dit soort
werken. De gevolgen van het aanleggen en gebruiken van
civiele werken immers worden door omvangrijke, zeer ver
–
schillende groepen van mensen en bedrjfshuishoudingen in
een land, een streek of een stad ondervonden. Hierom ligt het
voor de hand, dat de offers die ervoor moeten worden ge-
bracht, alsmede de resultaten die er door worden verkregen,
moeten worden afgewogen in een daarbij passend collectieve-
besluitvormingsproces, d.w.z. door een overheidslichaam.
In dit besluitvormingsproces moeten ook de offers en
resultaten van alternatieven tegen elkaar worden afge-
wogen. De afweging kan uiteraard het best door dat over
–
heidslichaam plaatsvinden, dat bestuurlijke verantwoorde-
lijkheid draagt voor het gebied waar de mensen wonen en
werken die de offers en resultaten in eerste instantie zullen
gaan ondervinden.
ESB 15-8-1979
813
Civiel-technische werken als instrument
In het bovenstaande hebben we gezien dat de civiele infra-
structuur complementair is aan veel maatschappelijke acti-
viteiten. Indien we dit beseffen dan is het ook duidelijk dat de
verschillende, met de verzorging van civiele werken belaste
overheidslichamen dit soort werken kunnen gebruiken voor
het bereiken van door haar nagestreefde doeleinden. Immers
door het wel of niet maken van civiele infrastructuur, respec-
tievelijk de mate waarin dit gebeurt, en de soort van civiele
werken die al of niet worden aangeboden, beïnvloedt de over-
heid de ontwikkelingsmogelijkheden op dié terreinen die zon-
der civiele werken niet tot ontplooiing kunnen komen. Wan-
neer er twee regio’s bestaan met hetzelfde ontwikkelings-
potentieel en de ene regio krijgt wel en de andere niet, of niet
in gelijke mate, de beschikking over een bepaalde civiele
infrastructuur, dan zal de eerste regio grotere ontwikkelings-
kansen hebben dan de andere. Zulks geldt ook wanneer ten behoeve van de ene sector van economische activiteit meer
aan de infrastructuur wordt gedaan dan voor een andere
sector.
Van oudsher zijn civiele werken aangelegd om de ont
wikkeling in bepaalde regio’s of sectoren te stimuleren en nog
steeds worden ze voor het bereiken van bepaalde over-
heidsdoelstellingen gebruikt, b.v. om de door de overheden
gewenste ruimtelijke spreiding en regionale ontwikkeling te
bevorderen (wegenaanleg in perifere gebieden, voorzieningen
voor op bepaalde plaatsen gewenste winkelcentra enz.) waar-
door ook de werkgelegenheid op de lange termijn wordt
beïnvloed. De werkgelegenheid in de streek wordt uiteraard
ook op de korte termijn beïnvloed door het uitvoeren van de
werken zelf. Civiele werken kunnen en worden dus als
instrument gebruikt om de ontplooiingsmogelijkheden in
bepaalde streken resp. in bepaalde sectoren te vergroten.
Interessant is het nog op te merken dat de mate waarin de
bedrijvigheid in een bepaald gebied of in een bepaalde sector
wordt gestimuleerd niet alleen afhankelijk is van de mate
waarin civiele werken ter beschikking worden gesteld of van
de aard van deze werken. Ook de voorwaarden die gelden bij
het gebruik van civiele werken zijn daarbij van betekenis.
Deze zijn vaak anders geregeld dan bij vele andere toe-
leveringen aan het economische proces. Lang niet altijd worden aan de gebruikers immers prijzen
in rekening gebracht voor het gebruik van de civiele infra-
structuur. Wanneer geen prijzen worden doorberekend heb-
ben de gebruikers een relatief groter profijt van dit soort
werken dan wanneer dit wel het geval zou zijn. immers het
nut of voordeel dat ze van deze werken hebben, wordt dan
niet geheel of gedeeltelijk teniet gedaan door het prijsoffer
dat ze ervoor moeten brengen. Wanneer geen prijzen moeten
worden betaald, is de kans op stimulering voor andere
activiteiten dus het grootst. Het is merkwaardig dat het in
rekening brengen van prijzen aan gebruikers soms zeer ver-
schillend is geregeld zonder dat de redenen hiervoor altijd
even duidelijk zijn. Soms moeten de gebruikers nI. wel prijzen
betalen, zoals bv. haven- en kadegelden of tolgelden. Soms
ook niet, zoals bij het gebruik van de rijksvaarwegen. In veel
gevallen worden de kosten van aanleg en onderhoud van ci-
viele werken niet direct volledig op de gebruiker verhaald
doch worden deze gefinancierd uit algemene, niet volledig op
het gebruik gerichte, heffingen en belastingen.
De noodzaak van projectevaluatie
De beslissing om al of niet een nieuw civiel-technisch pro-
ject te bouwen, te beheren, te gaan onderhouden en/of ex-
ploiteren, 6f eventueel een bestaand werk te gaan verbeteren
en het gebruik ervan te continueren, wordt, zoals vermeld,
doorgaans genomen door een overheidslichaam. Het gehele
besluitvormingsproces is derhalve onderworpen aan de daar-voor geldende regels op het gebied van de voorbereiding, zo-
als het ontwikkelen van plannen, de inspraak, de advisering
enz.
Zoals in elk besluitvormingsproces gaat het ook hier, eco-
nomisch gezien, om het tegen elkaar afwegen van alternatieve
mogelijkheden voordat de beslissing wordt genomen. Deze
afweging stelt hoge eisen aan allen die bij de voorbereiding
zijn betrokken. Omdat het hier gaat om een collectief besluit-
vormingsproces is het nodig dat de talrijke gevolgen van ver-
schillende alternatieven van tevoren zo goed mogelijk wor-
den opgespoord en in het openbaar geëtaleerd. Dit is zeker
geen sinecure omdat het vaak om zeer gecompliceerde wer-
ken gaat met vele, en verschillende soorten, moeilijk te voor-
spellen effecten. Daarvoor moet een relatief zwaar beroep
worden gedaan op het relatief schaarse ter beschikking staan-de potentieel van deskundigen, hetgeen vaak hoge kosten met
zich brengt, die echter, vergeleken bij de kosten die moeten
worden gemaakt als tot aanleg wordt besloten, van relatief
geringe betekenis zijn. Juist omdat de gevolgen velerlei zijn en
de kosten voor de infrastructuur zelf vaak gigantisch hoog
zijn, loont het de moeite te trachten de consequenties van de
beslissing van tevoren zo goed mogelijk te overzien en
alternatieve mogelijkheden met elkaar te vergelijken en de
consequenties daarvan voor te leggen aan diegenen die de
beslissing moeten nemen.
Een essentieel onderdeel van het besluitvormingsproces is
dus de evaluatie van de met het te nemen besluit gepaard
gaande effecten. Zowel in Nederland als daarbuiten wordt dit
veelal gedaan in de vorm van een projectevaluatie, waarvan
de kosten-baten-analyse de bekendste is.
Bij civiele werken wordt gewerkt met de zogenaamde
maatschappelijke of sociaal-economische projectevaluatie
om in het bijzonder de economisch-maatschappelijke kanten
van een beslissing omtrent een civiel werk doorzichtig te
maken. In het besluitvormingsproces door de overheid zal
het bij de afweging van mogelijke civiel-technische alterna-
tieven immers in de eerste plaats moeten gaan om de effecten
c.q. de voor- en nadelen, zoals die voor de samenleving in
haar geheel zullen gelden.
Met name in de jaren zestig en zeventig hebben de ver-
richte evaluaties in de civiel-technische sfeer dan ook het
karakter van maatschappelijke of sociaal-economische pro-
jectevaluaties. Voorbeelden in Nederland zijn de studies over
de Schiphollijn (1969), over de afsluiting van de Oosterschel-
de (1974), over de mogelijke indijking van de Waddenzee
(1974), over de Voorhaven bij Ijmuiden (1975) enz.
In dit soort evaluaties moeten, alvorens de effecten van de
alternatieven te kunnen meten en waarderen, de technisch
mogelijke project-alternatieven allereerst worden geformu-
leerd, hetgeen slechts mogelijk is wanneerde doeleinden die op
een bepaald beleidsterrein bestaan globaal bekend zijn.
Immers de te inventariseren te verwachten effecten van een
project zullen uiteindelijk moeten worden getoetst aan de
bestaande wensen op het betreffende beleidsterrein en moeten
van het begin af daarop worden gericht. Dat voor de
formulering en uitwerking van de alternatieven, zeker bij
technisch gecompliceerde situaties, een beroep moet worden
gedaan op schaars aanwezige technische know-how werd
reeds gememoreerd. Dikwijls zal men te maken hebben met
verscheidene technische alternatieven, waarbij het bovendien
niet uitgesloten is dat, zeker bij een wat langer durend proces
van besluitvorming en uitvoering, nieuwe mogelijke
alternatieven worden ontwikkeld 2).
2) Illustratief is in dit verband de problematiek rond de afsluiting
van de Oosterschelde. Door veranderingen in inzichten en doelstel-
lingen, met name die t.a.v. het milieu, werd het oorspronkelijke be-sluit, volledige afsluiting, herzien. Er werd uiteindelijk een compro-
mis gevonden tussen veiligheid —de oorspronkelijke primaire doel-
stelling – en de zorg voor het milieu – in dit geval de handhaving
van getijdenbeweging – in de vorm van een technisch zeer gecompli-
ceerde oplossing, een beweegbare stormvloedkering.
814
Het voorspellen van alle (maatschappelijke) effecten die
met een civiel-technisch project gepaard gaan is echter één der
meest gecompliceerde onderdelen van de projectevaluatie 3).
De mogelijke voor- en nadelen, of beter gezegd, de
veranderingen die zich voordoen in een situatie nadat een
maatregel (in de vorm van een project) isgenomenen die welke
zich voordoen in een situatie die zal ontstaan wanneer zij niet
wordt genomen, welke in een maatschappelijke projecteva-
luatie in beschouwing moeten worden genomen, zijn zeer
gevarieerd van aard en niet eenvoudig te traceren, noch te
voorspellen.
Dit wordt -voor een -b’elângrjk deel veroorzaakt door de
veelzijdigheid en het lange-termijnkarakter van
veel.
civiel-
technische projecten. Ook .is.’ht met nrpe- moeilijk de
kwantificering van de te verwachten effecten af te leiden uit de
ervaringen met soortgelijke projecten in het verleden
opgedaan, zoals elders veel gebeurt. Bij civiele werken wordt
nI. zelden achteraf nagegaan of de verwachtingen ook
werkelijk zijn uitgekomen. Het is de vraag of dergelijke
evaluaties niet gewenst zouden zijn. In het bedrijfsleven zijn zij
heel normaal en zelfs dikwijls van levensbelang. Dat dit bij
overheidsprojecten niet wordt gedaan is onder meergelegenin
het feit dat wanneer de (financiële) middelen eenmaal aan’éen
project zijn toegewezen hiernieë,’ ten- onrechte, wordt
verondersteld dat daarmee de zaak is afgesloten; immers, ,,de
centen zijn binnen”.
Dit dient echter naar onze mening de overheid er niet van te
weerhouden om eveneens na een genomen besluit c.q. na het
gereedkomen van een project, zich af te vragen in hoeverre de
eerder genomen beslissing heeft geleid tot de gevolgen die men
ervan heeft verwacht. Op deze manier -kan de overheid
ervaringen opdoen ten aanzien van de gevolgen van bepaalde
activiteiten, waarvan ze bij een volgende beslissing gebruik
kan maken. Vaak is het echter, gegeven het lange-
termijnkarakter van dit soort projecten, achteraf vaak niet
mogelijk de gevolgen van het project te isoleren en aan het
specifieke project toe te rekenen, ômdat naast het project ook
andere activiteiten de (economische) ontwikkelingen mede
hebben bepaald. –
Als eenmaal de te verwachten volume-ontwikkeling is
bepaald komt het probleem van de waardering van de in de
omvang geraamde effecten. In de zogenaamde kosten-baten-
analyse gebeurt dit doorgaans op een geaggregeerde wijze
waarbij over het algemeen bëstaande marktprjzen worden
gehanteerd. Daar waarde aanwezige marktprjzen niet opeen
juiste wijze de schaarste van de geraamde volume-effecten
weergeven, dienen hiervoor, in de maatschappelijke
projectevaluatie, schaduw- of rekenprijzen te worden
gehanteerd. Wanneer aan de effecten in het geheel geen prijs
kan worden toegekend is toerekening uiteraard niet mogelijk. In dat geval kunnen deze effecten alleen in omvang, of soms,
wanneer ook de omvang niet te bepalen is, slechts als één van
de voor de besluitvorming belangrijke kwalitatieve factoren
worden genoemd.
Tegen het hanteren van prijzen in de.traditionele kosten-
baten-analyse, ook indien dat wel mogelijk is, worden nogal
eens bezwaren geuit, vooral omdat wordt uitgegaan van de ver
–
onderstelling dat marktprijzen onvoldoende dejuiste schaars-
teverhoudingen weergeven. Men wil graag ten behoeve van
de projectevaluatie van eigen gewichten gebruik maken
voor de waardering van de verschillende effecten, met name
voor die effecten waaraan een zeer verschillende, en van de
marktprijzen afwijkende, betekenis wordt toegekend, of vân
effecten waarvan geen marktprjswaardering kan worden”
gegeven.
Ook wil men dikwijls een bepaald effect dat verschillende
groepen in de samenleving ondervinden niet identiek
waarderen. Wanneer men hieraan wenst tegemoet te komen
kan men niet meer uitgaan van een aggregatie op basis van marktprjzen. Deze overweging heeft geleid tot het gebruik
van nieuwe technieken
–
bij de projectevaluatie in aansluitingop
de traditionele kosten-baten-analyse bij de beoordeling van
civiele werken, b.v. de multi-criteria-analyse.
Eén van de essentiële kenmerken van de multi-criteria-
analyse-technieken is het geven van bepaalde gewichten aan
effecten die niet of slechts op zeer arbitraire wijze in geld
kunnen worden uitgedrukt. Door het geven van deze
gewichten wordt het alsnog mogelijk de gewaardeerde effecten
met elkaar onder één noemer te brengen.
Alhoewel de, multi-criteria-analyse nieuwe mogelijkheden
biedt voor het evalueren van o.a. civiele projecten, kent ook
deze evaluatiemethode zijn beperkingen. Immers, door het hanteren van eigen criteria bij de waardering van bepaalde
effecten is men gedwongen ook deze criteria ten opzichte van
elkaar te wegen, hetgeen veelal slechts op zeersubjectieve wijze mogelijk is 4).
Conclusie
In bovenstaande is gesteld dat civiele werken een essentieel onderdeel zijn van veel maatschappelijke activiteiten, alsme-
de daarvoor belangrijke voorwaarden zijn. In grote lijnen is
tevens gepoogd de economische karakteristieken van civiel-
technische werken nader te belichten
5),
waarbij getracht
is duidelijk te maken waarom de diverse overheden een
belangrijke rol moeten spelen in het besluitvormingsproces
bij civiele werken. Immers, het is slechts in een collectief
besluitvormingsproces mogelijk de vele maatschappelijke
voor- en nadelen van deze werken tegen elkaar af te wegen.
Getracht is verderaan te tonen dat het niet eenvoudig is alle gevolgen van civiele werken te etaleren, hetgeen noodzakelijk
is wil het collectieve beslissingsproces om tot een dergelijk
project te komen zinvol kunnen verlopen. Om dit te kunnen
doen is een maatschappelijke projectevaluatie vooraf een
noodzakelijke voorwaarde. Met name ten behoeve van het
waarderen van effecten die niet, of slechts arbitrair, in geld uit
te drukken zijn, hebben zich de laatste jaren nieuwe vormen
van projectevaluatietechnieken ontwikkeld. Deze ontwikke-
ling is zeker niet afgelopen, en op dit terrein kan, met name
door economen, nog veel nuttig werk worden verricht.
Doch niet alleen vooraf zal de overheid bij het
besluitvormingsproces gebruik moeten maken van project-
evaluatie ten einde een keuze uit alternatieven te kunnen
maken. Ook het nagaan van de effecten achteraf, nadat enige
tijd verlopen is na aanleg van een project, is gewenst. Immers
de uiteindelijke effecten behoeven niet gelijk te zijn aan die
welke oorspronkelijk werden verwacht. Hieruit kan ten
behoeve van een volgend besluitvormingsproces, waar een
vergelijkbaar project ter discussie staat, lering worden
getrokken, waardoor een efficiëntere besluitvorming zal
ontstaan.
E. H. van de Poll
M. Schut
Zie
F. J. M.
de
Mol, E. H.
van de
Poll, M.
Schut,
Project-
evaluatie, economische evaluatie van civiel-technische projecten,
Delft, 1979, waarin uitgebreid aandacht wordt besteed aan de ver-
schillende aspecten van projectevaluatie zoals de keuzeproblematiek
van de overheid, de planningsaspecten, de verschillende project-
evaluatietechnieken (kosten-baten-analyse, multi-criteria-analyse
e.d.).alsmede aan de waardering van mogelijke effecten.
Zie voor de voor- en nadelen van de verschillende multi-
criteria-analysé-varianten
F. J. M.
de
Mol, E. H.
van de
Poll, M.
Schut, op. cit., hoofdstuk IV.
De schrijvers zijn zich er wel van bewust dat het moeilijk is om alle
kenmerken op te sommen die voor elk civiel werk gelden, omdat
daarvoor de verscheidenheid in die werken te groot is.
ESB
15-8-1979
815
Maatschappijspiegel
De regeling van het
arbeidsconflict
DRS. L. FAASE
Inleiding
De collectieve onderhandelingen in de
bedrijven en bedrijfstakken zijn nog niet
ten einde of de eerste onderhandelingen
voor 1980 dienen zich aan. Het begro-
tingsbeleid en de afwikkeling van het
echec
Bestek ’81
dwingen de overheid
de besprekingen over het te voeren
sociaal-economische beleid voor het
komende jaar te heropenen op een
moment dat het voor de vakbeweging
wel uiterst pijnlijk is om met de regering
aan tafel te gaan zitten. De kortingen
op de sociale uitkeringen, de kortingen
op de trendmethodiek en de ingreep in
collectieve overeenkomsten in de kwar-
taire sector moeten wel duidelijk hebben
gemaakt dat de marges voor overleg niet
alleen gering zijn maar vooral ook dat
het overleg geen andere uitkomst kan
hebben dan die welke past in het re-
geringsbeleid. Het lijkt er sterk op of de
periode van de geleide loonpolitiek is
teruggekeerd, inclusief de kardinale
vergissing welke dat beleid eertijds
kenmerkte, nI. het ontbreken van een
enigszins coherent inkomensbeleid. Het
is intussen overdreven om te spreken van
een nieuwe kentering of trend breuk mde
arbeidsverhoudingen. Sinds het begin
van de jaren zeventig brokkelen de winsten en de werkgelegenheid af,
nemen de kwalitatieve en kwantitatieve
discrepanties op de arbeidsmarkt toe en
gooien de stijgende energieprijzen steeds
weer roet in het eten van de inflatie-
bestrijders. Het systeem van arbeidsver
–
houdingen past zich daar moeizaam bij
aan en staat bovendien onder grote druk
van het parlement.
Het D’66-voorstel, vervat in de aange-
nomen motie-Engwirda, beoogt nu ook
het kabinet te bewegen tot een verdere
schoning van het prijsindexmechanisme,
zodat stijgingen van de energieprijzen
en milieukosten, althans niet meer auto-
matisch in de loonsverhogingen zullen
doorwerken. Inhoudelijk gezien ligt het
voor de hand om te veronderstellen dat
de komende onderhandelingen zich weer
zullen richten op de mogelijkheden van
arbeidstijdverkorting (en de daarvan
verwachte uitbreiding van de werkgele-
genheid) en op de handhaving van de
prijscompensatie. De FNV heeft zich
intussen niet bereid verklaard het
sociaal-economisch beleid voor het ko-
mende jaar met kabinet en werkgevers te
bespreken. Ook voor 1980 is de kans op
een centraal akkoord dus gering.
Inhoudelijk gezien weinig speelruim-
te, procedureel gezien een chaos, dat is
het kenmerk van de arbeidsverhoudin-
gen anno 1979. Belangrijker nog dan de
vraag welk beleid precies moet worden
gevoerd is de vraag hoe dat beleid moet
worden ontwikkeld, ofwel welke metho-
den er zijn om de sociale partners tot een
zinvolle en gecoördineerde besluitvor-
ming te bewegen. Daarbij doen zich ver-
schillende oplossingsmogelijkheden voor
van institutionele ordening die de ken-
merken hebben van voortgezette decen-
tralisatie en differentiatie. De vraag is
echter of er met name voor de vakbewe-
ging voldoende ruimte overblijft om in-
vloed op het beleid uit te oefenen.
Decentralisatie en differentiatie
De jongste onderhandelingen over de
invoering van een kortere werkweek
hebben laten zien hoe moeizaam uit-
eindelijk het vakbondsbeleid zich aan de
top laat coördineren. De Federatieraad
van de FNV heeft zich dan ook nog
kortelings uitvoerig beraden over de
vraag hoe de eis van arbeidstijdver-korting in de komende vier jaar kan
worden gerealiseerd zonder de eenheid
in het FNV-vakbondsfront te verbreken.
De procedure die nu is uitgedokterd
omvat een herhaalde raadpleging van de
achterban. Eerst, en véér 8 oktober,
moeten de leden zich uitspreken over het
arbeidsvoorwaardenpakket dat per
bond zal worden opgesteld. Daarna zal
de Federatieraad een nota concipiëren
die weer (en vôôr 12 november) met de
achterban zal worden besproken. De
eenheid in de voorstellen wordt dus nu
niet op voorhand gecreëerd door een
visie van het federatiebestuur. Te ver-
wachten valt dat het uiteindelijke pakket
in gedecentraliseerde onderhandelingen
op tafel komt. De rol van de werk-
nemerscentrale in de beleidsbepaling is
daarmee weer een stukje teruggedron-
gen, maar door de terugkoppeling naar
het Federatieniveau hoopt men te voor-
komen dat de uiteenlopende verlangens
van de verschillende bonden een eigen
leven gaan leiden en een grote verschei-
denheid aan corfpromissen mogelijk
maakt.
De gekozen procedure laat weinig
ruimte voor centraal overleg. De bonden
zullen tijdens de rit de resultaten van het
overleg in de Stichting van de Arbeid en
de inhoud van de Miljoenennota in hun
plannen verdisconteren. Van een ge-
coördineerd sociaal-economisch beleid,
waaraan juist de centrale overheid zo’n
behoefte heeft, zal echter ook voor 1980
geen sprake zijn. De vraag blijft echter
of het wel zo noodzakelijk is dat de
bonden tot een eensgezind en gecoördi-
neerd beleid komen. Het overleg wordt op het niveau van bedrijfstak en bedrijf
gevoerd en juist daar waar de sociaal-
economische onderhandelingspunten
zich steeds meer richten op het onder-
nemingsbeleid dienen de bonden over
voldoende manoeuvreerruimte te be-
schikken. Voor de oplossing van het
werkgelegenheidsvraagstuk moet men
rekening houden met de bijzondere
situatie op de arbeidsmarkt zowel sec-
torgewijs als regionaal. Wellicht kan
een gedifferentieerd arbeidsvoorwaar
–
denbeleid de mobiliteit op de arbeids-
markt doen toenemen.
Ook de werkgevers zullen weinig
waarde hechten aan de opvoering van
het jaarlijkse ritueel rond het centraal
akkoord. Dit ritueel heeft sinds jaar en
dag meer de functie gehad om het kabi-
net te bewegen wat wisselgeld voor de
onderhandelingen op tafel te leggen, dan
dat het de sociale partners tot elkaar
bracht. De voormalige NCW-voorzitter
De Wit pleitte begin dit jaar voor een
nieuwe opzet van het centrale overleg,
waarbij onderhandelingen vooral op me-
so- of microniveau zouden moeten wor-
den gevoerd. Het centrale niveau kan zich
dan in alle rust bezighouden met de grote
lijnen van het sociaal-economisch beleid
op lange termijn. Het lijkt er overigens
op dat de nadere invulling van de over-
816
legeconomie niet zozeer gaat om de
vraag hoe partijen kunnen worden be-
trokken bij de vaststelling van het
sociaal-economisch beleid van de over-
heid, maar hoe de overheid nog zinvol
kan worden betrokken bij de onder-
handelingen tussen de partijen zonder
dat op de achtergrond het gevaar van een
looningreep meespeelt. Overigens moet
gezegd dat de ideeen van De Wit voor
een belangrijk deel kunnen worden ge-
realiseerd nu de SER heeft voorgesteld
weer te komen tot jaarlijkse adviezen
over het sociaal-economische beleid op
middellange termijn. Het gaat mij voor-
alsnog te ver om hierin een poging tot
hernieuwde centralisering te zien. De
Wit zelf ontwikkelde zijn gedachten
mede in het kader van het CDA-rapport
Gespreide verantwoordelijkheid.
Zijns
inziens zal dan ook het overleg aan de
top de ruimte tot verdere decentralisatie
van de besluitvorming (d.w.z. sprei-
ding van de verantwoordelijkheid) moe-
ten laten. De SER-advisering kan daar-
bij een betekenisvolle stap zijn op de
moeizame weg naar een gecoördineerd
beleid zonder in de voetangels en klem-
men van PBO-achtige structuren ver-
strikt te raken.
De PBO-gedachte speelt overigens
nog steeds een belangrijke rol zoals vaak
blijkt bij de invulling vande naderediffe-
rentiatie van het sociaal-economisch
beleid. De idee van regionale sociaal-
economische advieslichamen, de institu-tionele invulling van het sectorstructuur-
beleid zijn steeds gebaseerd op de
achterliggende gedachten dat niet alleen
op de verschillende niveaus, maar ook
sectorgewijs en/of regionaal overleg-
structuren moeten worden opgebouwd.
We zouden deze verbijzondering van het sociaal-economische beleid kunnen type-
ren als een proces van differentiatie, dat
zich niet alleen naar regio of bedrijfstak
voltrekt en heeft voltrokken. Inhoudelijk
gezien bestaat de neiging om voor steeds
meer deelproblemen, die overigens op
verschillende niveaus spelen, specifieke
adviescolleges te scheppen (Raad voor de
Arbeidsmarkt, Raad voor het Inkomens-
beleid). Het blijkt echter juist in
dergelijke colleges voor de vakbeweging
erg moeilijk te zijn om een zo grote
invloed op het beleid te krijgen dat zij hier
ook de volle verantwoordelijkheid voor
wil dragen. Wellicht hangt dit samen met
het feit dat in de PBO-achtige opzet
belangentegenstellingen maar moeilijk
tot conflicten rijpen die via onderhande-
lingen kunnen worden opgelost. Polari-
satie is dan geen strategisch concept,
maar wordt gemakkelijk een doel in
zich zelf.
De nadruk die is komen te liggen
op het vraagstuk van een harmonieuze
economische orde heeft met name het
vraagstuk van de conflictregulering wat
naar de achtergrond geschoven. Para-
doxaal genoeg lijkt de overlegeconomie
nu eerder gediend met de regeling van
het stakingsrecht dan met de opzet van
vaak vrijblijvende samenwerkingsvor
–
men.
Conflictregulering
De speurtocht naar de nieuwe en
mogelijke manieren om in het systeem
van arbeidsverhoudingen nieuwe over-
leg- en onderhandelingsstructuren te
creëren heeft niet geleid tot een even-
redige aandacht voor de regulering van
de conflicten die zich in dergelijke situa-
ties kunnen voordoen. Impliciet gaat
men er kennelijk van uit dat de overleg-
of onderhandelingssituatie zijn eigen
conflictoplossingsmechanisme genereert.
Dat is echter maar ten dele het geval.
Arts 1) heeft er onlangs in navolging van Walton en McKersie op gewezen dat aan
ieder onderhandelingsproces verschil-
lende aspecten of subprocessen kunnen
worden onderscheiden. Dergelijke pro-
cessen hebben elk hun eigen verloop
en bij conflicten moet ook aan de ver-
Deze rubriek wordt verzorgd door de
afdeling Sociaal-economisch Beleid van
de Erasmus Universiteit Rotterdam
borgen agenda van dergelijke aspecten
tegemoet worden gekomen. Daarbij
komt dat zelfs de wettelijke regeling
van het stakingsrecht zich nog in de
ontwerpfase bevindt.
In zijn uitstekende analyse van het sta-
kingsvraagstuk komt Rood 2) tot de
conclusie dat drie verschillende subjec-
ten, te weten de rechter, de partijen zelf,
en de wetgever zich respectievelijk ver-
antwoordelijk moeten stellen voor ver-schillende vragen die de hantering van
het arbeidsconflict oproept. Zo zal
alleen de rechter zich uit kunnen spreken
over de vraag of het stakingsdoel geoor-
loofd is. Rood maakt hierbij zelf de
kanttekening dat ervan mag worden
uitgegaan dat er weinig doeleinden zijn
die a priori een staking niet rechtvaardi-
gen, maar dat alleen de rechter de aange-
wezen persoon blijft om dat uit te
maken. Partijen zelf dienen vervolgens
een code op te stellen waardoor de
spelregels waaraan partijen zich dienen
te houden worden overeengekomen. De
wetgever heeft geen andere taak dan de
wettelijke verplichting vast te leggen
dat een uitgëbroken of aangezegde
staking wordt gemeld, b.v. aan de voor-
zitter van de SER, waarop deze een
,,fact-finding”-commissie kan instellen
die nader onderzoek verricht. Een derge-
lijk onderzoek kan dan het klimaat
scheppen waarin de onderhandelingen
kunnen worden hervat, dan wel Vrij-
willige bemiddeling of arbitrage moge-
lijk wordt. Het is interessant te consta-
teren dat Rood niet bij voorbaat kiest
voor een geschillenoplossingsmechanis-
me als verplichte bemiddeling of arbi-
trage. Hij sluit daarbij onder meer aan
bij de argumenten van Albeda 3).
Verplichte arbitrage beïnvloedt de
onderhandelingen te veel en is in wezen
slechts te bereiken via een stakingsver-
bod en verplicht vakbondslidmaatschap:
zaken die niet meer passen in onze maat-
schappelijke orde. Problematisch blijft
deze zaak voorlopig wel. Nog onlangs
heeft NCBO-voorzitter Wieringa aange-drongen op gelijktijdige regeling van het
stakingsrecht en conform het 2e lid van
artikel 6 van het Europees Sociaal
Handvest, van de opzet van doelmatige
procedures voor bemiddeling en vrij wil-
lige arbitrage. Er is een kennelijke
behoefte om de relatieve vrijheid, die kan
ontstaan door de regeling van het
stakingsrecht, met procedurele waar-
borgen te omgeven. Dit geldt in nog
sterkere mate voor de delicate relatie
tussen ambtenarenbonden en overheid.
Dergelijke waarborgen werken natuur-
lijk niet eenzijdig uit naar de sociale
partners, de werkgevers-en werknemers-
organisaties, maar dienen gevolgen te
hebben voor de overheid. Een goede
conflictregulering zal ingrijpen van de
overheid in de vrije onderhandelingen
overbodig moeten maken.
De conclusie moet dan ook zijn dat het
voor de verdere ontwikkeling van de
Nederlandse arbeidsverhoudingen drin-
gend noodzakelijk is dat een figuur
wordt gecreëerd waarbij de procedure
van de besluitvorming tijdens arbeids-
conflicten dwingend wordt voorgeschre-
ven, zonder dat de maatschappelijke
kosten onevenredig hoog oplopen. Daar-
toe dient op korte termijn een onafhanke-
lijk en gespecialiseerd instituut te worden
opgericht. De wijze waarop een dergelijk
instituut moet functioneren kanwettelijk
worden geregeld. Procedureel gezien
magerwatdat betreft weinig onduidelij k-
heid overblijven. Inhoudelijk echter
kunnen advisering en/of bemiddeling
niet bindend zijn. Het zal vooral de te
volgen procedure zelf, maar ook de
openbaarheid van de gegevens en de
daaruit voortvloeiende publieke discus-sie moeten zijn welke de partijen tot de
inhoudelijke oplossing van het conflict
zullen leiden.
Leo Faase
W. Arts, Cao-onderhandelingen. Econo-
mische of sociologische analyse?,
ESB, 23
mei 1979.
M. G.
Rood,
Naar een siakingswet?.
Deventer, 1978. W. Albeda,
Arbeidst’erhoudingen in Ne-
der/and,
Alphen aan den Rijn, 1975.
ESB 15-8-1979
817
Toets op taak
De overheid als ondernemer
DRS. J. DE BOER
In een georiènteerde markieconomie oefent de overheid op vele manieren
invloed uit op hei bedrijfsleven. De in de laaisiejaren toenemende individuele
steunverlening door de overheid aan bedrijven maakt het vraagstuk
of
de
overheid ook zelf als ondernemer bij hei marktgeheuren betrokken kan zijn,
bijzonder actueel. Het verschijnsel van de overheid die optreedt als
ondernemer is echter ouder en ook van belang buiten het kader van de
steunverlening. In dit artikel zal worden geschetst welke de plaats is van
overheidsondernemingen in Nederland en meer in het bijzonder zal worden
nagegaan welke de controlerelatie is tussen regering enparlement enerzijds en
de o verheidsondernemingen anderzijds.
Definitie
Onder een overheidsonderneming ver-
staan wij een onderneming die aan een
drietal kenmerken voldoet:
– zij produceert voor de markt;
– zij is een zelfstandige entiteit zodat
haar activiteiten hun weerslag vinden
in een eigen boekhouding;
– de overheid bezit meer dan de helft
van het aandelenkapitaal.
Met het eerste criterium wordt een
scherp onderscheid gemaakt tussen
overheidsdiensten en overheidsproduk-
tie die op de markt wordt aangeboden
tegen een prijs. Zo zullen bijvoorbeeld
marinewerven of regionale ontwikke-
lingsmaatschappijen niet als overheids-
onderneming worden geclassificeerd,
omdat zij hun produktie niet op de
markt aanbieden tegen een prijs. Het tweede kenmerk maaktdatstaats-
bedrijven, ook al zijn zij op grond van de
Bedrijvenwet takken van de Rijksdienst,
als overheidsondernemingen kunnen
worden aangemerkt.
Voor het derde kenmerk is de grens
boven de vijftig procent van het aan-
delenkapitaal gelegd, omdat men in dat
geval mag aannemen dat de staat, als
grootste aandeelhoudster, een beslis-
sende invloed op het beleid van de betref-
fende onderneming kan hebben. Overi-
gens is het niet onmogelijk dat de staat
met een minderheidsaandeel in het kapi-
taal via bepaalde constructies toch een
beslissende invloed weet te bedingen.
Van deze mogelijkheid willen wij in dit
verband echter abstraheren.
Schets van de Nederlandse situatie
De Nederlandse overheid is een grote
ondernemer. In Nederland kan men
ongeveer honderd overheidsonderne-
mingen onderscheiden (de provinciale en
gemeentelijke bedrijven uitgezonderd).
Naast de alom bekende staatsbedrijven,
die jaarlijks in de Miljoenennota worden vermeld, heeft de Nederlandse Staat een
direct
meerderheidsbelang in ongeveer
veertig bedrijven in de NV- of BV-vorm,
de meerderheidsdeelnemingen van de
Noordelijke Ontwikkelingsmaatschap-
pij (NOM) meegerekend. Tevens heeft
de staat een
indirect
meerderheids-
belang in ongeveer vijftig andere bedrij-
ven. Met een indirect meerderheidsbe-
lang wordt bedoeld dat een bedrijf,
waarin het Rijk een direct meerder-
heidsbelang heeft, op zijn beurt weer een
meerderheidsbelang heeft in een andere
BV of NV. Zo heeft bijvoorbeeld de NV
DSM een meerderheidsbelang in twintig
andere bedrijven. De overheidsonderne-
mingen variëren in grootte, bv. NV
DSM met 32.000 werknemers en W. ten
Cate en Zn BV (via de NOM) met 65
werknemers, in bekendheid en in ouder-dom, b.v. de NS sinds 1938 en De Vries Robbé-Ramen BV sinds 1977.
Het totale bedrag van de rechtstreek-
se deelnemingen door de staat in onder-
nemingen in de NV-vorm (inclusief
rnindcrheidsdeelnemingen) ontwikkelde
-zich vanaf 1970 nogal fors, zoals tabel
1 aantoont.
In deze tabel zijn niet verwerkt de
indirecte deelnemingen van het Rijk, de
deelnemingen door de NOM (stand per 1
maart 1979, f. 115,8 mln.) en evenmin de
Tabel 1. Uitstaande bedragen van directe
staaisdeelnemingen (in mln. gld.)
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1.321
1.420
1.459
1.4311.3 1.658.5 1.900.5 2.239.1 2.363.3
Bronnen: tot en mci 1973. jaars crslagen san de Algemene
Rekenkamer: sanal 1973. gegesens san hei Ministerie ujn
iinaneii!n.
deelnemingen die de Nationale Investe-
ringsbank doet in het kader van het
steunbeleid aan individuele bedrijven
via de Bijzondere Financieringsregeling
waarvoor de staat garant staat (stand
ultimo 1978, f. 252,5 mln.). In de tabel
zijn wel verwerkt de deelnemingen in
het kader van de steun uit werkgelegen-
heidsgelden, die de staat rechtstreeks
neemt.
Men mag uit deze gegevens de conclu-
sie trekken dat de staat in toenemende
mate rechtstreeks bij het marktgebeuren
betrokken raakt. Zonder in dit verband
verklaringen hiervoor te zoeken, kan
men zich afvragen hoe de staat deze
positie in het bedrijfsleven benut. Deze
vraag zullen wij in eerste instantie
pogen te beantwoorden aan de hand van
de controlerelatie tussen regering en
de overheidsondernemingen in de NV-of BV-vorm. Wij beperken ons hier tot
de overheidsondernemingen, waarin de
staat rechtstreeks deelneemt.
Controlerelatie tussen regering en
overheidsonderneming
Het begrip ,,controle” zullen wij hier
niet alleen gebruiken in de gangbare
betekenis van controle achteraf, maar
ook in de Engelse betekenis van beheer-
sen, controle a priori. Voor de controle-
relatie tussen regering en overheidson-
derneming kan men twee tegenover el-kaar staande benaderingen onderschei-
den: de optimalistische benadering en de
dirigistische benadering 1). De optima-
1) De termen zijn ontleend aan J. R. Hous-
siaux. Consistency of action: the compatibili-
ty of decision-taking by private and public
enterprises. J. Margolis en H. Guitton (red.),
Public Economics,
London, 1969.
818
listische benadering houdt in dat de
overheidsonderneming volledige zelf-
standigheid bezit ten opzichte van de
regering en dat het beleid van de onder-
neming wordt bepaald door de markt-
omstandigheden waarin zij zich bevindt.
De dirigistische benadering daarentegen
houdt in dat de regering tot in detail
intervenieert in het beleid van de onder-
neming.
Beide benaderingen hebben hun be-
zwaren. Tegen de optimalistische bena-
dering kan men als bezwaar aanvoeren,
dat deze in feite de overheidsonder-
neming buiten de publieke besluitvor-
ming plaatst, terwijl zij toch wordt ge-
financierd met publieke middelen. Tegen
de dirigistische benadering kan als be-
zwaar worden aangevoerd dat een al te
grote bemoeienis van overheidswege
de flexibiliteit van het optreden van de
onderneming op de markt nadelig zou
kunnen beïnvloeden. Ook zouden bij-
voorbeeld kabinetswisselingen de con-
tinuïteit van het ondernemingsbeleid
kunnen doorkruisen. Een in Nederland
populair argument tegen de dirigistische
benadering is ook, dat in de sfeer van de
overheid niet de juiste mentaliteit en
kennis aanwezig zou zijn om een bedrijf
te leiden 2).
De argumenten pro en contra rege-
ringscontrole tegen elkaar afwegend
is het mogelijk om te komen tot een
derde benadering voor de controlerela-
tie, die een soort van compromis inhoudt
tussen overwegende politieke controle.
enerzijds en vrijheid van het zelf-
standig management van de overheids-onderneming anderzijds. Zo is het bij-
voorbeeld mogelijk dat de regering in
grote lijnen de doelstellingen van de
overheidsondernemingen vastiegt, ter-
wijl binnen dat globale kader het mana-
gement van de ondernemingen vrij is in
de keuze van de manier waarop het de
doelstellingen denkt te verwezenlijken.
In Engeland en Italie heeft deze compro-
misgedachte vorm gekregen in de con-
structies van resp. de ,,public corpo-
ration” en de ,,publieke houdstermaat-
schappij”.
De verschillende benaderingen kun-
nen gestalte krijgen in drie controle-mogelijkheden voor de regering, die
bijna niet tot zeer intensief worden
benut door de regering, al naar gelang zij
in haar beleid uitgaat van de optimalis-
tische, de dirigistische, dan wel een
tussenwegbenadering. Deze drie moge-
lijkheden zijn:
a. de
stalutaire controle,
waardoor de
regering via de statuten van de onder-
neming de mogelijkheid heeft om in
het bestuur van de overheidsonder-
neming te participeren. Dit kan ge-
beuren doordat de overheid het statu-
taire recht heeft om bestuurders te
benoemen, dan wel doordat de over-
heid zich langs deze weg verzekert van
b.beleidsontrole:
Dit houdt in dat heel
formeel het door de regering gewenste
ontwikkelingspad vandeonderneming
in de statuten is vastgelegd, of wel dat
de algemene vergadering van aandeel-
houders (AVA) het statutaire recht
heeft tot goedkeuring van de investe-
ringsplannen van de ondernemings-
leiding. Ook kan beleidscontrole wor-
den gerealiseerd door tal van overleg-
situaties tussen regering en onder-
nemingen. Beleidscontrole is een vorm
van controle a priori;
c. door middel van
bevestigingscontro-
le
kan de overheid nagaan in hoe-
verre de door haar gestelde doelstel-
lingen worden gerealiseerd: een vorm
van controle achteraf.
De controlerelatie in Nederland
Wanneer men poogt de algemene lij-
nen, zoals die zijn geschetst in de vorige
paragraaf, te toetsen aan de Nederlandse
situatie dan is het eerste wat opvalt dat
in Nederland tot nu toe erg weinig aan-dacht is geschonken aan een systemati-
sche benadering van het fenomeen van
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven
overheidsondernemingen in een markt-
economie. Dit geldt voor zowel de theo-
retische als de beleidsmatige literatuur
4). Over het beleid van de Nederlandse
regering ten aanzien van de overheids-
ondernemingen is dientengevolge weinig
informatie beschikbaar.
Eén aanknopingspunt voor een beoor-
deling van het Nederlandse beleid inzake
overheidsondernemingen is gelegen in de
Economische Structuurnota van minis-
ter Lubbers waar, binnen de context van
de georienteerde markteconomie, on-
der enig voorbehoud van de mogelijk-
heid van overheidsondernemingen
wordt gerept 5). Een wezenlijk kenmerk
van de georiënteerde markteconomie is
het behoud van een gedecentraliseerde
beslissingsmacht.
Op grond van dit gegeven lijkt een
dirigistische benadering van de over
–
heidsondernemingen in ieder geval niet
waarschijnlijk. Deze veronderstelling
lijkt te worden bevestigd door het ant-
woord van de vorige minister van Finan-
ciën, Duisenberg, op een vraag van het
kamerlid Van der Spek 6). Zoals blijkt
uit zijn antwoord wordt de zeggenschap
van de overheid in de overheidsonder-
nemingen in de eerste plaats bepaald
door de algemene bepalingen die gelden
voor rechtspersonen (zie Boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek). Naast deze be-
voegdheden uit hoofde van algemene
wettelijke bepalingen, heeft de statu-
taire controle van de Nederlandse over-
heid op haar meerderheidsdeelnemingen
vooral betrekking op de benoeming van
directieleden en de benoeming van leden
van de raad van commissarissen.
Dorresteyn wijst erop dat de van
overheidswege aangestelde commis-
sarissen het ondernemingsbelang als
leidraad voor hun handelen hebben 7).
Omdat slechts bij hoge uitzondering
de overheidsondernemingen expliciet
een door de overheid opgedragen maat-
schappelijke taak hebben die is vastge-
legd in de statuten, is het niet aanneme-
lijk dat de door de overheid aangestelde
functionarissen bevestigingscontrole uit-
oefenen ten behoeve van een maatschap-
pelijk belang. Zoals het statutenonder-
zoek van Dorresteyn uitwijst wordt
slechts bij uitzondering doorde overheid
gebruik gemaakt van de statutaire moge-
lijkheid om beleidscontrole uit te oefe-
nen. Zo heeft de AVA slechts bij een vier-
tal honderd-procents-deelnemingen de
statutaire mogelijkheid om investerings-
plannen goed te keuren, aanwijzingen te
geven aan het bestuur of bepaalde
rechtshandelingen van het bestuur goed
te keuren. Tot de vier ondernemingen
waar van deze a-priori-controlemoge-
lijkheden wordt gebruik gemaakt, be-
hoort ook de DSM. In hoeverre deze
controlemogelijkheden daadwerkelijke
zeggenschap voor de staat inhouden,
kan men zich echter afvragen 8).
Anders dan via de statutaire controle
is het ook mogelijk dat beleidscontrole
wordt uitgeoefend middels overlegsitua-
ties tussen regering en overheidsonder
–
nemingen. Concrete beleidsprogram-
ma’s daartoe ontbreken echter. Wij
menen daarom gegronde twijfel te mo-
gen hebben of op deze wijze systema-
tische beleidscontrole plaatsvindt.
Concluderend kan men stellen dat het
zwaartepunt in de controlerelatie tussen
regering en overheidsondernemingen is
gelegen in de statutaire controle, in het
aanstellen van overheidsfunctionarissen.
De mogelijkheid om via de statutaire
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van Drs.
W.A.J. Bogers, voorzitter van de Raad van
Bestuur van de DSM, in het artikel ,,Staat
kan ons geen opdrachten geven” in
Hei
Parool
van 2juni 1978.
Ook deze driedeling is ontleend aan Hous-
siaux, tap.
Dezelfde constatering wordt gedaan door Mr. A. Dorresteyn, Deelneming en zeggen-
schap van de Staat der Nederlanden in On-
dernemingen,
Tijdschrift voor Vennoot-
schappen. Verenigingen en Stichtingen
(TVVS/ondernemingsrec/it),
1977, nr. 718.
R. F. M. Lubbers, Nota inzake de selectie-
ve groei,
Den Haag, 1976, blz. 59 e.v.
Aanhangsel van de Handelingen van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting
1976-1977, nr. 998.
Dorresteyn, t.a.p., blz. 208.
Zo antwoordt Bogers op de vraag of de bevoegde ministers de DSM opdracht kan
geven om in Groningen te investeren:
,,Dat kan hij niet. Als wij en onze commis-
sarissen het geen goed idee vinden, dan ge-
beurt het niet”. Zie Bogers, t.a.p.
ESB
15-8-1979
819
controle de AVA (en dus de staat) in
een overheidsonderneming controle a
priori te geven wordt zelden benut.
Evenmin is via de statuten vaak sprake
van bevestigingscontrole, omdat een
maatschappelijke taak vrijwel nooit deel
uitmaakt van de statutaire doelstelling
van de overheidsonderneming. Een uit-
zondering kan in dit verband worden
gemaakt voor de NV Nederlandse
Spoorwegen die een maatschappelijke
taak heeft in het kader van het totale
verkeer- en vervoersbeleid en het ruimte-
ljke-ordeningsbeleid van de regering.
Uit een en ander kan men ook de gevolg-
trekking maken dat de Nederlandse re-
gering in het algemeen een optimalis-
tische benadering hanteert ten aanzien
van de overheidsondernemingen in de
NV- of BV-vorm.
Het specifieke karakter van de steun-
verleningsproblematiek 9) brengt met
zich dat de overheid eerst een grondig
onderzoek instelt naar de betreffende
bedrijven. Ook vooraf kunnen voor-
waarden aan de steunverlening worden
gesteld. Wanneerde steunverlening heeft
plaatsgevonden kunnen van overheids-
wege functionarissen en controleurs
worden aangesteld met vérgaande be-
voegdheden. Bij deze categorie van
staatsdeelnemingen kan men in beginsel
dan ook moeilijk spreken van een opti-
malistische benadering.
Ook de NOM doet een intensief voor
–
onderzoek in het kader van het regionale
ontwikkelingsbeleid voordat zij partici-peert in een bedrijf. Ook zullen door de
NOM, indien dit noodzakelijk blijkt,
voorwaarden moeten worden gesteld,
strekkende tot fundamentele verbe-
tering op terreinen zoals organisatie
en management. Evenredig aan haar
deelneming wordt de NOM vertegen-
woordigd in de raad van commissaris-
sen, waarbij zij zich ervoor hoedt om
op de ,,directiestoel” te gaan zitten,
zo kan men lezen in het jaarverslag van
de NOM over 1977.
Parlementaire controle op
overheidsondernemingen
Voor zover in het voorgaande is ge-
sproken van ,,overheidscontrole”, is de
rol van het parlement in dezen niet aan
de orde geweest. De mogelijkheid tot
parlementaire controle op overheidson-
dernemingen staat en valt met de verant-
woordelijkheid die de regering neemt
voor deze bedrijven en daarmee met het
beleid dat de regering voert.
Indien de regering de dirigistische be-
nadering zou hanteren en de betrekkin-gen tussen de verantwoordelijke minis-
ters en de overheidsondernemingen
duidelijk omschreven zouden zijn, dan
zou het parlement de ministers ook voor
het totale beleid van de ondernemingen
ter verantwoording kunnen roepen.
Kiest de regering voor de ,,tussen-
wegbenadering”, waarbij de onderne-
mingsleiding verantwoordelijk blijft
voor het ,,day-to-day”management, dan
zal bij dat dagelijks beheer ook de grens
van de parlementaire controlemogelijk-
heden liggen. Kiest de regering voor de
optimalistische benadering, dan zal het
totaal van overheidsondernemingen
goeddeels buiten het democratisch over-
heidsregiem komen te liggen, ondanks
het feit dat zij (ten dele) worden gefinan-
cierd met publieke middelen.
Overziet men de Nederlandse situatie,
zoals hiervoor geschetst, dan kan men
concluderen dat de Nederlandse regering
ten aanzien van haar overheidsonder-
nemingen in het algemeen een optimalis-
tisch beleid voert. Voor zover er nog kan
worden gesproken van parlementaire
controle op overheidsondernemingen is
deze weinig systematisch van aard. Be-
halve ten aanzien van enkele overheids-
ondernemingen, zoals de NS en de UCN
(in verband met de specifieke problema-tiek van de kernenergie), worden slechts
in uitzonderingsgevallen, bijvoorbeeld
in geval van de KLM-affaire, vragen aan
de betrokken bewindsvrouw of-man ge-
steld. Afgezien van het vraagstuk hoe
detaillistisch parlementaire controle in
dezen zou moeten zijn, vooraf of veeleer
achteraf, een systematische controle van
het parlement op ondernemingen die
ten dele worden gefinancierd met pu-
blieke middelen zou stellig gebaat zijn bij
meer duidelijkheid van het regeringsbe-
leid ten aanzien van overheidsbedrjven.
ESb
Mededelingen
Cursus ,,Operationele Research voor
Transport- en Distributiesystemen”
Het Centrum voor Post-academisch
Technisch Onderwijs in de Werktuig-
bouwkunde – samenwerkingsverband
tussen de TH Delft, TH Eindhoven,
TH Twente, het Koninklijk Instituut
van Ingenieurs en de Onderwijscommis-
sie VNO/NCW – organiseert op 6, 27
september, 18 oktober, 8, 29 november
en 20 december 1979 ‘s-middags te
Utrecht de cursus ,,Operationele Re-
search voor Transport- en Distributie-
systemen”. In deze cursus die wordt ver-
zorgd door de Vakgroep Productie-
Organisatie van de Afdeling der Werk-tuigbouwkunde van de Technische Ho-
geschool Twente wordt getracht deel-
nemers inzicht te geven in het wiskundig
formuleren van basisproblemen bij ver-
plaatsingsprocessen en het leren begrij-
pen van een groot aantal oplossingstech-
nieken voor deze problemen.
De deelnamekosten bedragen f. 510 per persoon (inclusief syllabus, oefen-
materiaal, koffie/thee). Een brochure
wordt op verzoek toegezonden. Inlich-tingen bij het secretariaat van het Cen-
trum, Gebouw van het Koninklijk Insti-
Conclusies
De participatie van de staat in het be-
drijfsleven blijkt de laatste tien jaar flink
te zijn toegenomen. Voor een beoorde-
ling van het regeringsbeleid ten aanzien
van dit fenomeen hebben wij ons in
hoofdzaak beperkt tot de controle-
relatie tussen de regering en de directe
meerderheidsbelangen van de staat in
BV’s en NV’s.
Op grond van de door de regering be-
nutte controlemogelijkheden ten aan-
zien van deze overheidsondernemingen,
mag men concluderen dat de Nederland-
se regering in dezen, op een enkele
uitzondering na, een optimalistische
benadering hanteert. Dit houdt in dat
de bedrijven in hoge mate zelfstandig
zijn in het voeren van hun beleid.
De Nederlandse regering heeft echter
nooit haar beleid ter zake expliciet ge-
formuleerd. Ook kan men vaststellen dat
de parlementaire controle weinig syste-
matisch van aard is, terwijl het toch gaat
om bedrijven die mede worden gefinan-
cierd met publieke middelen. Duidelijk-
heid over het regeringsbeleid zou hierin wellicht verbetering kunnen brengen.
J. de Boer
9) In het kader van de steunverlening zijn uit
werkgclegenheidsgelden negen deelnemingen
door de Staat genomen, waarvan drie meer-
derheidsdeelnemingen: NV Gerofabriek, De
Vries-Robbé Ramen BV en Daisy Systems
Holland BV.
tuut van Ingenieurs, Prinsessegracht 23,
Postbus 30424, 2500 GK ‘s-Gravenhage,
tel.: (070) 64 68 00 tst. 53.
Seminar over vergunningstelsels
in de bouw
Het Instituut voor Bouwrecht orga-
niseert een tweedaags seminar over
coördinatie- en andere aspecten van
vergunningenstelsels die voor de bouw
van belang zijn (o.m. bouw-, aanleg- en
milieuvergunningen). Sprekers zullen
zijn Prof. Mr. J. Wessel, Mr. J. H. W. de
Planque, Prof. Mr. D. W. P. Ruiter, Mr.
W. Brussaard, Dr. E. H. A. Kocken, Mr.
W. Konijnenbelt, Mr. B. C. Punten Mr.
H. A. Groen.
Data: 27 en 28 september 1979.
Plaats: Leeuwenhorst Congres Center te
Noordwijkerhout. De kosten van deel-
name bedragen f. 275 (inclusief over-
nachting en maaltijden). Aanmelden,
gaarne met vermelding van functie bij
het Instituut voor Bouwrecht, Postbus
85851 te ‘s-Gravenhage, tel.: (070)
24
55
44. Overmaking van het inschrijf-
geld op postrekeningnr. 17 37 400 van het
Instituut voor Bouwrecht onder vermel-
ding van ,,Seminar Vergunningenstelsels
in de bouw”. De inschrijvingen worden in
volgorde van binnenkomst genoteerd
(maximaal 150 deelnemers).
820
In Nederland mag zero-base bud-
gettering (ZBB) zich in een toenemende
belangstelling verheugen. Het laatste
jaar is een aantal artikelen over ZBB
gepubliceerd. Ook worden in ons land
cursussen georganiseerd waarbij gezag-
hebbende personen uit het land van her-
komst van ZBB (de Verenigde Staten)
hun stem laten horen. Thans is er een
Nederlandse vertaling door H. P.
Weyers beschikbaar van een boek van
Logan M. Cheek. De grondslag voor
ZBB is gelegd door Peter A. Pyhrr. Cheek heeft ZBB ontwikkeld bij de
Xerox Corporation. Pyhrr en Cheek
zijn beiden adviseur van president
Carter inzake de invoering van ZBB
bij de federale overheid.
ZBB is volgens de omslag van het boek
een participatieve besluitvormings-
methode voor de budgettering van ,,niet-
direct-productieve kosten”, waarbij men
zich per periode telkens opnieuw af-
vraagt of die kosten voor de komende
periode nodig zijn. Het boek richt zich
tot managers en specialisten met budget-
en winstverantwoordelijkheid in be-
drijven, alsmede tot hen die werkzaam
zijn in ziekenhuizen, in onderwijsinstel-
lingen en in het ,,gecompliceerde over-
heidsapparaat”. Verderop in het boek
wordt opgemerkt dat ZBB de beste toe-
passingsmogelijkheden heeft in grotere, goed gestructureerde organisaties. In de
VS zijn dat over het algemeen organi-
saties met een jaaromzet boven $25 mln.
Alvorens een overzicht van de hoofd-
stukken te geven, wil ik de aandacht
vestigen op enkele passages in het boek
die in algemene bewoordingen de plaats
en de functie van ZBB aangeven. Blz.
79: ,,Het verhogen van de winst en de
produktiviteit is een axiomatische ver
–
antwoordelijkheid van het management.
De recente, minder snelle, economische
groei is er de oorzaak van dat men zich
vooral met dit punt wat meer is gaan
bezighouden. Voor een groot deel is de
belangstelling voor zero-base budget-tering direct naar aanleiding van deze
situatie ontstaan. De redenen hiervoor
zijn erg simpel: in de meeste organisa-
ties (vooral in die waarin arbeid de
grootste kostenfactor is) kunnen meer
gerichte activiteiten van staf- en hulp-
afdelingen de produktiviteit en de winst
op
den lange duur
aanmerkelijk ver-
beteren. In andere gevallen is een strenge
beheersing van de stafwerkzaamheden
(en in sommige gevallen inkrimpingen
op die afdelingen) de meest praktische
manier om
op
korte termijn
uit een on-
gunstige situatie te geraken”. Blz.
80
.
.. … onder het op niet-effectieve
wijze aanwenden van de capaciteiten van
de staf hebben zowel de produktiviteit
van het leidinggevend personeel als de
produktiviteit van het uitvoerend per-
soneel te lijden”.
Op
dezelfde bladzijde:
,,Naast het produktiviteitsprobleem
heeft een structurele verschuiving in de
aard van de arbeidskracht de belangstel-
ling van het management voor zero-base
budgettering gewekt. De meerderheid
der werknemers in de V.S. en in de
meeste andere westerse economieën ver-
dienen vandaag de dag hun dagelijks
brood met hun hersenen in een leiding-gevende, kennis-intensieve witte-boor-
denfunctie in plaats van met hun spieren
in een uitvoerende arbeidsintensieve
blauwe-boorden-functie in de fabriek.
Budgetteringstechnieken die in het ver-
leden ontwikkeld zijn om de middelen
voor deze laatste groep te plannen en te
beheersen, zijn ongeschikt, zo niet totaal
irrelevant voor de eerste groep. En het
is zero-base budgettering dat zich speci-
fiek op dit probleem richt, waardoor het
management dit probleem de baas kan
worden”. Blz. 187: ,,ZBB zal wel een
indirect effect hebben op (de kosten van)
de lijnwerkzaamheden, zoals produktie-werkzaamheden in de fabriek. De recht-
vaardiging van een onderwerp uit een
beslissingspakket van staf- of hulp-
afdelingen (daar richt ZBB zich primair
op) dient gezocht te worden in verhoog-
de produktiviteit bij de lijnwerkzaam-
heden. Op deze manier kan zero-base
budgettering indringend effect hebben
op de hele Organisatie, zowel in de lijn-
als in de stafsectoren”. Blz. 188
.
.. … de
dwang om de alternatieve manieren en
niveaus op papier te zetten heeft als
gunstig effect dat het vernieuwing stimu-
leert”. Blz. 188 en 189: ,,Er bestaat een
wijdverbreide mening dat zero-base
budgettering een gemakkelijk hanteer-
baar instrument voor het tijdelijk ont-
slaan van arbeidskrachten, over-
plaatsingen of loonsverlagingen is. In
zeker opzicht hebben wij hier te maken
met een verkeerde opvatting die nergens
op slaat. Als een Organisatie met haar
rug tegen de muur staat, zullen ontslagen
en loonsverlagingen onvermijdelijk zijn,
of er nu wel of geen zero-base
budgettering uitgevoerd wordt. Het
alternatief is faillissement en dat be-
tekent ontslag voor iedereen “….,,Als
zero-base budgettering op de juiste wijze
in de planningswerkzaamheden van het
personeel van de personeelsafdeling is
geïntegreerd, is er ( . . . ) geen reden
waarom de besparingen niet geeffectu-
eerd kunnen worden door middel van natuurlijke afvloeiïng, gekoppeld aan
een actief overplaatsingsbeleid binnen de
organisatie”. Blz. 197: ,,Niettegenstaan-
de de aangetoonde waarde voor het be-
drijfsleven, zou men kunnen beweren,dat
toepassing van deze methode op over-
heidsprogrammering een onmogelijke
opgave is. We kunnen er echter op wijzen
dat het systeem in werkelijkheid van nut geweest is voor honderdduizenden over-
heidsambtenaren in tientallen ameri-
kaanse staten en gemeenten”.
Het boek bevat een negental hoofd-
stukken en drie aanhangels. In aan-
hangels A en B wordt de techniek (proce-
dure, formulieren) uiteengezet. In aan-
hangsel C is in de vertaling een oor-
spronkelijk nederlandstalig artikel van
J. N. Weezenberg opgenomen, waarin
ZBB kritisch wordt besproken.
In het Voorwoord zet Cheek zich af te-
gen het ,,tradition,ele budgetterings-
syndroom”. Strategische planning wordt
vaak een tamelijk theoretische bezig-
heid en anderzijds wordt budgettering
vaak een strategische stok achter de deur
die op het laatste moment te voorschijn
wordt gehaald. Met ZBB zal het alle-
maal beter worden. Elke manager
splitst zijn budget in kleine bevattelijke
elementen, beslissingspakketten ge-
naamd. De pakketten worden ver-
bonden met op lange termijn geplande
doelen, vervolgens in volgorde van be-
langrijkheid gerangschikt en goedge-
keurd voor zover er middelen voor zijn.
De belangrijkste principes die Cheek
wenst toe te passen bij invoering van
ZBB zijn:
– verbinding met het planningsproces
op lange termijn;
– het verwerven van de steun, de be-
trokkenheid en de medewerking van
de topleiding;
– het opwekken van verbeeldings-
kracht bij leiders van centra van ver-antwoordelijkheid;
– het propageren van het concept en de
ideeën die het aan de oppervlakte
brengt (het concept van het zich zelf
kunnen verkopen).
In hoofdstuk 1 wordt ZBB vergeleken
met de traditionele aanpak. ZBB zou
een effectief middel zijn om overtrokken
doeleinden terug te brengen tot de
werkelijkheid en zou voor een betere
toewijzing van de middelen zorgen.
In hoofdstuk 2 wordt het opzetten van een ZBB-systeem uit de doeken gedaan.
De drie stappen daarbij zijn definiëring
van de doelstellingen, formulering van
de strategie en bepaling van de be-
nodigde middelen. Deze stappen worden
Boekc
ieuws
Logan M. Cheek: Leidraad voor zero-base budgettering. Samsom/NIVE,
Alphen aan den Rijn/Brussel, 1978, 271 blz., f. 65.
ESB 15-8-1979
821
nader uitgewerkt. Overigens wordt op-
gemerkt dat de eerste paar jaar welis-
waar behoorlijke resultaten kunnen wor
–
den geboekt maar dat in de praktijk vaak
na drie of vier jaar de resultaten komen.
De meest kritieke periode ligt aan het
einde van het eerste jaar. Alle frustraties
hebben zich geopenbaard terwijl de
voordelen nog niet volledig zijn gereali-
seerd.
In hoofdstuk 3 wordt het rangschik-
kingsproces uitgewerkt. De doelstel-lingen van dit proces kunnen het best
worden geprojecteerd op Druckers
onderscheid tussen efficiency (,,dingen
op de juiste wijze doen”) en effectiviteit
(,,de juiste dingen doen”). Van beide
draagt ZBB en met name het rangschik-
kingsproces de kenmerken.
In hoofdstuk 4 wordt de relatie van
ZBI3 met het planningsproces op lange
termijn beschreven. ZBB beoogt de
tekortkomingen van lange-termijnplan-
ning, voor een deel althans, teniet te
doen. De goedgekeurde beslissingspak-
ketten vormen een verzameling van alle
tactische activiteiten die nodig zijn om
de lange-termijndoelen te realiseren.
In hoofdstuk
5
worden vervolgens
enkele technieken behandeld waarmee
ZBB aan de man (budgetdeskundigen en
hoofden van afdelingen) kan worden ge-
bracht. In het algemeen wordt in het
boek veel aandacht besteed aan de ,,tact-
volle introductie”.
In hoofdstuk 6 wordt aandacht ge-
schonken aan de vraag hoe ZBB de
Organisatie kan uitdagen tot ver-
,,Een rondgang door de smidse der
economische geschiedenis” wil dit boek
– volgens de redacteuren in hun voor-
woord – bieden aan wie dit bedrijf
niet geheel vreemd is. Een groep van
dertig deskundigen, met name van
Groninger universitaire huize – heeft
een poging gedaan te laten zien hoe de
wetenschappelijke stand van zaken is met
betrekking tot belangrijke problemen
van de economische geschiedenis.
Het werk bestaat uit drie delen. In de-len 1 en II worden in bijdragen van 3 tot
12 bladzijden de belangrijkste topics be-
handeld; in deel III wordt de beoefening
van de economische en sociale geschie-
denis belicht, zoals die zich in Nederland
en Belgie heeft ontwikkeld. Uit het feit
dat naast de economische ook de sociale
geschiedenis aan de orde komt, moge
worden opgemaakt, dat deze twee ook
voor de redactie moeilijk te scheiden
zijn. In de delen 1 en II zijn overigens op
grond van dezelfde overweging enkele
bijdragen gewijd aan probleemgebie-
den van de sociale geschiedenis, zoals so-
ciale stratificatie en ,,labour history”.
Het geheel wordt voorafgegaan door
een uitstekende inleiding van de hand
nieuwingen, onder het motto: ver-
nieuwing is geen keuzemogelijkheid
maar een absolute noodzaak, een overle-
vingsfactor.
Hoofdstuk 7 gaat over de rol van het
topmanagement. ZBB is niet slechts een
budgetteringstechniek maar, precieser,
een hulpmiddel voor planning en besluit-
vorming. Daarom moeten de sleutel-
functionarissen bij wie de
uiteindelijke
macht en verantwoordelijkheid in de or-
ganisatie berusten, en niet de staf van de
controller, de
uiteindelijke
verantwoor-
delijkheid voor het doen slagen van het
proces aanvaarden.
Hoofdstuk 8 behandelt het wegnemen
van veel voorkomende bezwaren. Deze
bezwaren vloeien nogal eens voort uit
het integrale karakter van ZBB, verge-leken bij de traditionele budgetterings-
methoden. Het argument van de logica
zal bij het wegnemen van de bezwaren
de hoofdrol dienen te spelen. In het slot-
hoofdstuk (9) wordt (mijns inziens: te)
kort aandacht besteed aan toepassing
van ZBB op overheidsprogramma’s.
Het boek lijkt me niet alleen nuttig
voor aspirant-toepassers van ZBB maar
ook voor organisaties waarbij ZBB in
een impasse is geraakt om na te gaan
waar de fout heeft gezeten. Het boek is
vlot te lezen, al wordt nogal eens in
herhalingen getreden. De Nederlandse
vertaling is behoorlijk verzorgd. Een
enkele vertaling is minder gelukkig.
(b.v. ,,verlamming door analyse”).
J. 1. R. Kindt
van H. Baudet en W. Drukker, waarin
zij een overzicht geven van de ontwikke-
ling van de economische geschiedenis als
tak van wetenschap. Men krijgt een dui-
delijk beeld via o.a. de 19e eeuwse
methodenstrijd en de 20e eeuwse Cam-
bridge-controverse, van de wisselende
beïnvloeding die economie en geschiede-
nis ten opzichte van elkaar hebben uit-
geoefend.
Op het eerste gezicht valt veel te zeg-
gen voor een indeling in 2 perioden (deel
1 véÔr 1750 en deel 11 na 1750). Toch
hadden de bijdragen die in mindere mate
een chronologïsch bepaald probleem be-
handelen, maar meer een inleiding vor-
men in een bepaald specialisme, zoals
landbouwgeschiedenis, prijsgeschiede-
nis, stadsgeschiedenis, monetaire ge-schiedenis, beter in een apart deel bij
elkaar kunnen worden gezet.
Verwonderlijk is het niet dat met een
zo groot aantal medewerkers nogal wat
verschil is opgetreden in de vormge-
ving en uitwerking van de bijdragen.
Hoewel ieder van de auteurs in kort be-
stek heeft gepoogd de huidige stand van
onderzoek inzake de door hem behan-
delde topic te geven, is het resultaat
hiervan bepaald niet uniform te noemen.
Na lezing van het gehele boek – waar-
voor het boek zich overigens gezien de
opzet niet leent – is het duidelijk dat de
bijdragen waarin is gepoogd een eigen
samenvatting van de belangrijkste litera-
tuur te geven, zonder ook de chronologie
van het verschenene op de voet te wil-
len volgen, de leesbaarste zijn, b.v.
M. G. Buist, Banken en de industriële re-
volutie; J. W. Drukker, Kapitaalvor-
ming: W. M. Zappey, De economische
crisis van de 17e eeuw. Minder geslaagd
ten aanzien van de leesbaarheid zijn de
bijdragen die de vorm hebben gekregen
van een uitgebreide beredeneerde biblio-
grafie, b.v. T. J. Kastelein, Het econo-
misch denken.
Het derde deel, dat over het econo-
misch historisch bedrijf in de lage landen
handelt, – veruit het geringst in omvang
met 50 bladzijden – moet als het minst
geslaagd worden beschouwd. Als wij het
doel, dat de redactie voor ogen had in
aanmerking nemen, dan moeten wij stel-
len, dat het ten aanzien daarvan te kort
schiet. De behandeling van de huipwe-
tenschappen, die hierin een plaats heeft
gekregen, is bijvoorbeeld te summier
voor wie geen leek is op historisch ge-
bied. Om dezelfde reden is de algemene
oriënterende biografie, mede gezien de
grote hoeveelheden literatuur per onder-
werp in beide voorgaande delen, iets te
veel van het goede. De ontwikkeling van
de beoefening der geschiedenis had
beter een plaats kunnen krijgen in de
inleiding.
Afgezien van dit derde deel echter,
kan van dit boek worden gezegd, dat de redactie in haar opzet in kort bestek een
beeld te geven van de kernproblemen der
economische geschiedenis, ten volle is
geslaagd. Voor een ieder die is geïnte-
resseerd in deze tak van de geschiedenis,
kan het een goede hulp zijn voor een
eerste oriëntatie op kernproblemen en
deelgebieden.
J. C. Visser
EISS Yearbook. 1974-1977.
Deel 1 en
deel 2, Kluwer, Deventer, 1979, 169 blz.
f. 55 (deel 1); 257 blz. f. 75, (deel 2).
Jaarboek van de European Institute
for Social Security (EISS). Deel 1 gaat
over ,,Social security and redistribution
on income”, met bijdragen van G. Kahn-
Ackermann, Prof. M. A. Coppini,
A. Maynard, Prof. Drs. V. Halberstadt,
Prof. Dr. H. Deleeck, C. Tuinder, Prof.
E. Damsgard Hansen, G. Orru, F.
Hynes, Mr. C. de Kam, S. Guldberg en
Prof. A. Berenstein. Deel 2 behandelt
,,Income guarantee and occupational
mobility” met bijdragen van L. Crjns,
Prof. M. A. Coppiii, Prof. Y. Saint
Yours, Prof. O’Higgins, Prof. P. Sandul-
Ii, Prof. G. Perrin, J. van Langendonck,
Prof. B. Hepple en M. de Korte.
H. Baudet en H. van der Meulen (red.): Kernproblemen der economische geschiede-
nis.
Wolters-Noordhoff, Groningen, 1978, 404 blz., f. 46,75.
822
Fiscaal memo,
Kluwer, Deventer, 1979,
72 blz., f. 14,50.
Dit
Fiscaal memo
bevat in een
beknopte en overzichtelijke vorm de
nieuwste fiscale feiten en cijfers, gegroe-
peerd naardéverschillendebelastingwet-
ten. Verder zijn er gegevens opgenomen
over het wettelijk minimumloon, de
minimumjeugdloonregeling, vakantie-
toeslag, individuele huursubsidie, offi-
ciële disconto’s, prijsindexcijfers gezins-
consumptie en wettelijke rente.
Hector Correa: Integrated economic ac-
counting.
Lexington Books, Farnbo-
rough, 1977, 222 blz., f. 27,50.
De auteur, werkzaam bij de universi-
teit van Pittsburgh, behandelt in dit boek
de theorie van het gebruik van natio-
nale, reële en financieel-economische
planning.
Sociaal memo.
Kluwer, Deventer, 1979,
112 blz., f. 14,50.
Boekje met een overzicht van alle so-
ciale verzekeringen en regelingen, de
verzekerden, de premieheffing, de recht-
hebbenden, de uitkeringen enz.
G.A.
Kneep (bew.): Algemene wet bij-
zondere ziektekosten.
W.E.J. Tjeenk
Willink, Zwolle, 1978, derde druk, 334
blz., f.21,50.
Dit deeltje uit de Editie Schuurman en
Jordens behandelt de Algemene wet bij-
zondere ziektekosten met aantekeningen
ontleend aan de officiële stukken en met
een alfabetisch register. Deze druk is
bijgewerkt tot 1 september 1977.
James C. Ingram: International econo-
mic problems.
John Wiley and sons,
Chichester, 1978, third edition, 173 blz.,
£3,75.
Derde druk van dit (studie) boek van
lngram over de internationale economi-
sche problemen. Het boék omvat zeven
onderdelen: 1. Introduction; 2. Why na-tions trade; 3. The tariff issue; 4. World
monetary arrangements; 5. World pay-
de rijksuniversiteit
groningen vraagt:
coördinator economiewinkel
(5110 dagtaak)
(vac. nr
.
790801/0936)
bij de Faculteit Economische Wetenschappen ten behoeve van de Economiewinkel.
Taakomschrijving:
– opzetten en uitbouwen van de
economiewinkel met als doelstelling
wetenschappelijke kennis beschikbaar te
stellen aan personen en groepen, die normaal geen of slecht toegang hebben tot
wetenschappelijk onderzoek. Te denken valt
aan bedrijfsledengroepen, ondernemingsraden, aktiegroepen,
konsumentenorganisaties, kleine
zelfstandigen, etc. Een en ander in samenwerking met de leden van de
ingestelde kontaktraad.
-. in overleg met de kontaktraad beoordelen
van binnengekomen vragen; nagaan of de expertise voor de beantwoording van de
vragen aanwezig is.
– toezicht op de voortgang en afhandeling van
de beantwoording van de vragen; zo mogelijk
zelf beantwoorden van kleine” vragen. – publiciteit en voorlichting.
– onderhouden van kontakten met (potentiële)
klantengroepen en facultaire organen.
– opzetten van een dokumentatiesysteem.
– zo mogelijk het formuleren van
onderzoeksthema’s, die ontleend worden aan
de vragen.
– samenwerken met andere
wetenschapswinkels aan de RUG en
wetenschapswinkels aan andere universiteiten, alsmede met vergelijkbare
instellingen.
Vereisten:
– voltooide dan wel binnenkort te voltooien
academische opleiding economie.
– bij voorkeur bekend met het onderzoek aan
de faculteit economie.
– bij voorkeur enige onderzoekservaring.
– bekendheid of ervaring met soortgelijke
aktiviteiten als vermeld in de taakomschrijving strekt tot aanbeveling.
– goede contactuele en organisatorische
eigenschappen.
– goede schriftelijke uitdrukkingsvaardigheid.
Salaris:
– salariëring overeenkomstig net rangenstelsel
van wetenschappelijk ambtenaar.
Opmerkingen:
– aanstelling vindt plaats in tijdelijke dienst, in
eerste instantie voor de duur van maximaal
drie jaar.
Mogelijkheden tot verlenging van de
aanstelling zijn ondermeer afhankelijk van de
evaluatie van het proefprojekt, welke na twee
jaar plaatsvindt.
– inlichtingen over deze funktie kunt u
verkrijgen bij: drs. C. de Neubourg. tel.
050-117488
of
116774.
– datum indiensttreding: zo spoedig mogelijk.
•
sollicitaties:
schriftelijk binnen drie weken na plaatsing
van deze advertentie te. richten aan de
direkteur van de Dienst Personeelszaken,
Postbus.72, 9700 AB Groningen, onder
vermelding van het vacaturenummer op brief’
en envelop.
ESB 15-8-1979
.
.
823
ments problems; 6. Trade between ad-vanced and underdeveloped countries;
7. World economic integration.
Herman Daems: The holding company
and corporate control.
Martinus Nijhoff
Social Sciences Division, Leiden, 1978,
158 blz., f. 35,50.
Twee vragen staan in deze studie cen-
traal: welke factoren verklaren de1tvens-
vatbaarheid en groei van die holding
companies die zich richten op ,,resoiirce
allocation” en welk effect hebben zulke
instituties op ,,resource allocation”.
Dr. H.J.M. van de Laar: Opperbankier
en wetenschapsman Willem Cornelis
Mees 1813-1884.
Martinus Nijhoff, Den
Haag, 1978, 472 blz.
Het boek is gewijd aan het leven en het
werk van de negentiendeeeuwse Neder-
lander Willem Cornelis Mees, in leven
jaren lang secretaris en president van De
Nederlandsche Bank en auteur van enige
geschriften, boeken zowel als korte ver-handelingen, die behoren tot het belang-
rijkste wat de economische literatuur van
ons land in het betrokken tijdvak te
bieden heeft.
Rinus Penninx en Herman van Rense-
laar: A fortune in small change. Nuffic-
lmwoo/ Remplod project. Den Haag,
1978, 470 blz., f. 25.
Een studie over pogingen van migre-
rende arbeiders om hun gespaarde gel-
den produktief te investeren door mee te
doen aan bepaalde projecten in Turkije.
R.S. Liptser en
A.N.
Shiryayev: Statis-
tics of random processes 1 (en II).
Sprin-
ger-Verlag, New York/ Heidelberg! Ber
–
lijn, 1978, 394 blz., DM64,80 (deel 1);
217 blz., DM54 (deel II).
Deel 1 behandelt de algemene theorie
van de ,,random processes”, deel 11
houdt zich bezig met de toepassingen
ervan. De boeken zijn oorspronkelijk in
het Russisch verschenen.
provincie Utrecht
medewerker bedrijfscontacten
De provincie Utrecht vraagt ten
behoeve van het ter griffie in
te stellen bureau bedrijfscontac-
ten Utrecht een medewerker
bedrijfscontacten vac. nr
. 901.
De nieuw aan te stellen mede-
werker zal zich in hoofdzaak
bezighouden met:
• de begeleiding van en informa-
tieverstrekking aan bedrijven
met problemen in de sfeer van
de vergunningenprocedures bij
vestiging, uitbreiding, wijziging
en verplaatsing van bedrijfsac-
tivite iten;
• het vervullen van een wegwijs-functie in de ambtelijke wereld
ten behoeve van de bedrijven;
• het intensiveren van de provin-
ciale bemiddeling ten behoeve
van individuele bedrijven in
moeilijkheden waarbij werkge-
legenheid verloren gaat of dreigt
te gaan.
Gevraagd:
• kennis van en gevoel voor de
problematiek van het bedrijfs-
leven;
• opleiding ten minste HBO-niveau;
• zeer goede contactuele eigen-
schappen;
• enige jaren ervaring in een be-
leidsvoorbereidende functie in
de overheidssfeer.
Het bureau bedrijfscontacten zal
bij wijze van proef worden ge-
koppeld aan het bureau econo-
mische zaken van de afdeling fi-
nanciën en economische zaken,
welk bureau de beleidsadvisering
voor gedeputeerde staten op het
gehele terrein van de sociaal-
economische ontwikkeling ver-
zorgt.
Tot de selectieprocedure kan me-
de een psychologisch onderzoek
behoren.
Het salaris is afhankelijk van leef-
tijd en ervaring en bedraagt bij
indiensttreding tot f4.391,-
bruto per maand. Een salaris van f 4.696,-behoort
t.z.t. tot de mogelijkheden.
De provincie kent voorts een aan-
tal goede secundaire arbeidsvoor
–
waarden.
Belangstellenden voor deze functie
wordt verzocht hun sollicitatie,
met vermelding van vacature-
nummer, in te zenden aan het hoofd
van de afdeling personeelszaken en
organisatie, postbus 18100,
824