Denk na over instrumenten om de arbeidsvraag te temperen

• Boer, R. de (2025) ESB, te verschijnen. Download [134,21 kb]

Nederland kampt met een historische arbeidskrapte. De beschikbare macro-economische instrumenten zijn echter vooral gericht op het stimuleren van de arbeidsvraag, terwijl er juist behoefte is aan demping. Hoe zouden instrumenten die de vraag temperen eruit kunnen zien?

Voor het stukje Euroland dat Nederland heet, valt het unitaire monetaire beleid van de Europese Centrale Bank de laatste jaren zeer ruim uit (De Beer, 2025; Van den End en De Grip, 2025). Mede hierdoor is de groei van het aantal werkenden sinds het begin van de datareeks van het Centraal Bureau voor de Statistiek in 1807 nog nooit zo groot geweest (CBS, 2018; Nederlandse Arbeidsinspectie, 2023).

Omdat de binnenlandse participatiegraad al hoog is, komt, om economische groei te faciliteren, een groot deel van de toename in arbeidsaanbod uit het buitenland, zowel binnen als buiten Europa. Tegelijkertijd is er sprake van aanhoudende arbeidstekorten, wat erop wijst dat het aantal werkenden eigenlijk nog veel sterker had moeten stijgen.

De extensieve, arbeidsintensieve en laagproductieve groei die het gevolg is van grote arbeidsmigratie, kan voor meer arbeidsaanbod zorgen, maar brengt geen van onze maatschappelijke problemen een stap dichter bij een oplossing. Denk aan CO₂, stikstof, energie, schoon water, de huizenmarkt, publieke voorzieningen, het daardoor versterkte maatschappelijke ongenoegen, en de politieke en bestuurlijke impasses. Al deze problemen worden juist groter.

Er is daarom behoefte aan kapitaalintensieve, arbeidsbesparende groei, en om dit te bereiken zijn bewuste keuzes nodig (Nederlandse Arbeidsinspectie, 2022; Staatscommissie, 2024; DenkWerk, 2025; IBO, 2025). In dit artikel betoog ik dat het maken van deze scherpe keuzes vraagt ook om macro-economische instrumenten die de arbeidsvraag kunnen temperen, en doe ik suggesties hoe dergelijke instrumenten eruit kunnen zien.

Beperkt macro-economische gereedschap

Meerdere markten verkeren al geruime tijd in een overkokende situatie. Bij krapte hoort prijsdruk. Prijsstijging is een mechanisme waarmee markten zich aanpassen en schaarste wordt verdeeld. Toch wordt inflatie, juist wanneer het een uiting van oververhitting is, vooral negatief geduid. Zo ziet de centrale bank er een aanleiding in om te adviseren via budgettair beleid op de rem te trappen (DNB, 2024; Eg, 2024). Ook klinkt van meerdere kanten de oproep om de lonen niet te veel te laten stijgen, omdat het vestigingsklimaat dan vermindert (ANP, 2025).

Maar bezuinigen tegen arbeidskrapte is een sleets recept. Ten eerste omdat het begrotingsbeleid de afgelopen jaren ex ante weliswaar expansief is geweest, maar door onderuitputting per saldo nauwelijks stimulerend. Achteraf kende 2022 geen tekort, in 2023 was het tekort minder dan een half procent en in 2024 minder dan één procent (CBS, 2025a). Wie inflatie met budgettaire discipline had willen bestrijden, had de afgelopen jaren dus flinke overschotten moeten realiseren – met alle negatieve gevolgen voor zorg, armoede en onderwijs die dat met zich mee had gebracht.

En loonmatiging ten gunste van het vestigingsklimaat is sleets omdat de lonen in veel gevallen nog maar net de gestegen prijzen hebben bijgehouden (CBS, 2024). Het zijn dus niet de stijgende lonen die de concurrentiepositie schaden; en het achterblijven van de lonen bij de prijzen verlaagt de welvaart van veel huishoudens. Als arbeid in relatieve termen goedkoper wordt, zou dat bovendien de vraag verder aanwakkeren en daarmee ook de expansie van laagbetaalde bedrijvigheid stimuleren, waardoor de productiviteit nog verder achterblijft. Dit is niet alleen onlogisch, maar ook precies het tegenovergestelde van wat nodig is om maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden (Staatscommissie, 2024; DenkWerk, 2025; IBO, 2025).

De negatieve effecten van inflatie mogen zeker niet worden onderschat. Toch lijkt het volgen van dit sleetse recept van bezuinigingen en loonmatiging op ‘the tail wagging the dog’. Gechargeerd gezegd: omdat het monetaire beleid er niet in slaagt de inflatie voldoende te drukken, zou het nationale budgettaire beleid – dat bovendien ruimschoots binnen de Maastricht-criteria blijft – zich moeten richten op inflatiebestrijding. De keuze voor die beleidsmix zou schadelijk zijn voor de structuur van de Nederlandse economie. Dit is een duidelijke indicatie dat de macro-economische gereedschapskist tekortschiet.

Huidige instrumenten stimuleren arbeid

De huidige gereedschapskist bevat vooral asymmetrische instrumenten om te sturen op de arbeidsmarkt: ze zijn vrijwel allemaal gericht op het stimuleren of in stand houden van de arbeidsvraag; er zijn geen instrumenten expliciet ontworpen om de arbeidsvraag te temperen.

Die eenzijdige gereedschapskist is goed te verklaren. Historisch gezien is een tekort aan werk vaker een probleem geweest dan een overschot. Werkloosheid werd lang als hét grootste maatschappelijke probleem gezien. En terecht, the scourge of unemployment geeft enorme mentale en welzijnsproblemen, individueel en collectief (Paul, 2009). Het is niet voor niets dat de W in SZW er sinds 1981 in staat.

Decennialang was het creëren van werkgelegenheid dus een beleidsprioriteit. Achtereenvolgende kabinetten, samen met polder en parlement, hebben dat op knappe wijze voor elkaar gekregen. Terwijl veel landen in Europa nog altijd worstelen met werkgelegenheidsopgaven, heeft Nederland veel van die bochten al decennia geleden genomen. Zo is er succesvol trendmatig begrotingsbeleid doorgevoerd en zijn bijvoorbeeld de socialezekerheidsregelingen stelselmatig activerender gemaakt (WW, WAO, bijstand, Wajong, verhoging van de AOW-leeftijd). Het resultaat: de uitgaven aan sociale zekerheid zijn gedaald van twintig procent van het bruto binnenlands product begin jaren tachtig naar minder dan tien procent in 2025 (Van Sonsbeek et al., 2023; MinFin, 2025) – terwijl er nu nota bene veel meer mensen AOW krijgen dan toen.

Het gevolg van de focus op het tegengaan van werkloosheid is dat bestaande instrumenten er stuk voor stuk op gericht zijn om de vraag naar arbeid te stimuleren en die bij conjuncturele neergang in stand te houden. Zo was er de geleide loonpolitiek van de jaren vijftig, loonmaatregelen in de jaren zestig en zeventig, het banenplan van 1981, de loonmatiging in de periode na het Akkoord van Wassenaar in 1982, de flexibilisering vanaf de jaren negentig (met als motto van Paars: werk, werk en nog eens werk), de deeltijd-WW tijdens de crisisjaren 2009–2010, de banenplannen vanaf 2013 en tot slot de NOW- en TOZO-regelingen tijdens de coronapandemie.

Wel bestaan er gradaties in hoe arbeidsstimulerend beleid is. Zo zijn instituties als de WW en de bijstand smeerolie voor de arbeidsmarkt: ze vergemakkelijken baantransities en bevorderen arbeidsmobliteit, waardoor arbeid zich beter kan verplaatsen naar sectoren die wél groeien. Daarmee zijn het automatische stabilisatoren op de conjunctuur en voorkomen ze te veel vraaguitval in een recessie. Heel anders werken regelingen zoals deeltijd-WW, NOW en TOZO. Deze zijn allemaal bedoeld om arbeid vast te houden, maar ze verminderen mobiliteit. Ze bevriezen een tijdelijke situatie die anders zou veranderen.

Andere logica ligt voor de hand

Terwijl er dus veel instrumenten zijn die de werkgelegenheid stimuleren, bestaat er geen spiegelbeeldige instrument om een vraagoverschot terug te brengen. Dat wringt des te meer omdat het gebruik van NOW en TOZO een soort ‘put’ heeft doen ontstaan, naar analogie met de Greenspan/Bernanke/Yellen/Draghi puts, waarbij centrale banken financiële risico’s eenzijdig aftopten: de NOW en TOZO hebben een bodem gelegd onder de risico’s van werkgevers en ondernemers. Daarmee is de verwachting versterkt dat de overheid als last resort de arbeidsrisico’s overneemt.

Het ligt nu voor de hand om de logica van het genereren van de arbeidsvraag los te laten. We bevinden ons immers al geruime tijd in een situatie van nagenoeg volledige werkgelegenheid, terwijl de bevolking aanzienlijk groeit. Meer werkgelegenheid is daardoor niet langer een doel op zichzelf (Staatscommissie, 2024).

Tegelijkertijd is het duidelijk dat het stimuleren van ondernemerschap en vestigingsklimaat een geïnstitutionaliseerd doel en belang is geworden, waarbij arbeidsstimulerende instrumenten volop worden ingezet (MinEZ, 2025). De oorspronkelijk reden – het bestrijden van werkloosheid – is uit beeld geraakt. De banenmoter draait plankgas, en er zijn meerdere turbo’s op gemonteerd. Maar kan de turbo ook nog uit, en kunnen we ook doseren met het gaspedaal?

Mogelijke nieuwe instrumenten

Voor een betere balans zijn niet alleen ‘puts’ maar ook ‘calls’ nodig. Kenmerkend voor effectieve macro-instrumenten is dat ze snel inzetbaar moeten zijn – binnen enkele maanden na een besluit – omdat ook het transmissiemechanisme op de economische activiteit een vertagingheeft. Als je de instrumenten nog moet bedenken en via wetgeving regelen, ben je meestal jaren verder en per definitie niet op tijd. Het is dus vooral zaak dat nieuwe instrumenten al klaar staan door ze tijdig van een wettelijke basis te voorzien, zodat als ze nodig zijn, de daadwerkelijke inzet ervan snel verloopt.

Eén mogelijk nieuw instrument is een variant op de loonmaatregelen uit het verleden. In de jaren zestig en zeventig kon de minister van Sociale Zaken een maximum opleggen aan de loonstijging die cao-partijen mochten afspreken. Omgekeerd zou het vandaag denkbaar zijn om juist een minimale stijging op te leggen.

Een minimum-caoloonstijging had in 2022 waarschijnlijk voor een snellere compensatie van inflatie in de lonen gezorgd. Dat zou niet alleen de koopkracht eerder hebben hersteld, maar ook de overspannen arbeidsvraag hebben gedrukt. In plaats daarvan zagen we een lang uitgesponnen proces waarin de lonen achterliepen, waardoor arbeid in relatieve termen alleen maar goedkoper werd ten opzichte van kapitaal. Juist de lengte van de periode waarin het ‘goedmaken’ van opgelopen inflatieachterstand nodig is, is een eigenstandig risico: de loonontwikkeling komt los te staan van de realiteit van het moment. Een van overheidswege geïnstigeerde minimale loonstijging zou ervoor kunnen zorgen dat lonen sneller de inflatie volgen. Dat zou ook de druk verminderen om via budgettaire uitgaven, zoals toeslagen en subsidies, accijns- en belastingkortingen, de koopkracht te ondersteunen.

Ook zou het maximale percentage werknemers dat via uitzendarbeid bij werkgevers werkzaam is, gevarieerd kunnen worden om de arbeidsvraag te sturen. Momenteel kan een bedrijf tussen de nul en honderd procent van het werk door uitzendkrachten laten uitvoeren. Dat biedt grote flexibiliteit in tijden van hoge werkloosheid. Maar in normale omstandigheden zou uitzendwerk zich moeten beperken tot ‘ziek en piek’ (Commissie Regulering van Werk, 2020). Een maximum van bijvoorbeeld vijf of tien procent als standaard, met de mogelijkheid van een hoger percentage in laagconjunctuur, zou een extra instrument voor sturing opleveren.

Symmetrische instrumenten

Er kan ook breder gekeken worden naar symmetrische instrumenten die, afhankelijk van hoe ze gebruikt worden, de arbeidsvraag kunnen afremmen of aanzwengelen.

Zo kan er gekeken worden naar het variëren van het aantal termijnen dat een tijdelijk contract kan worden hernieuwd voordat automatisch een vast contract tot stand komt. Het verhogen van het aantal termijnen is in het verleden gebruikt om in conjunctureel zware tijden de arbeidsvraag te stimuleren, zodat werkgevers het risico van economische onzekerheid konden delen met de (tijdelijke) werknemers. Omgekeerd kan in tijden van overvloedige arbeidsvraag het aantal termijnen worden verkleind, voordat verlenging tot een vast contract leidt.

Ook kan er gekeken worden naar instrumenten die – binnen kaders – werkgevers meer ruimte geven om verplichtingen jegens werknemers aan te passen (bijvoorbeeld in uitzonderlijke conjuncturele omstandigheden). Zo zal het beïnvloeden van de totale contante waarde van het personeelsbestand van een werkgever zijn vraag naar extra arbeid sterk bepalen. De contante waarde van de contracten die een werkgever heeft met zijn vaste werknemers is vele malen groter dan van tijdelijke contracten. In vaste arbeidscontracten zitten nogal wat optie-­elementen voor werknemers, bijvoorbeeld om meer of minder uren te werken. Omgekeerd zijn er weinig opties voor de werkgever om invloed op zijn verplichtingen te hebben. Instrumenten die werkgevers – in opdracht van of geautoriseerd door de overheid – daartoe in staat stellen, kunnen waardevol zijn.

Conclusie

De huidige gereedschapskist om de Nederlandse economie te sturen is beperkt en onevenwichtig. Monetair beleid is gericht op Euroland, niet op het sturen van de arbeidsmarkt in Nederland, terwijl budgettair beleid wordt overvraagd om zeer uiteenlopende problemen op te lossen. Dit zorgt ervoor dat de effectiviteit van deze instrumenten beperkt blijft en ze bovendien ongewenste neveneffecten kunnen veroorzaken.

Daarom is het zaak om na te denken over instrumenten die direct kunnen ingrijpen op de vraag naar arbeid. Het ontwikkelen en implementeren van dergelijke instrumenten kan bijdragen aan een betere afstemming van de arbeidsmarkt en daarmee aan een duurzame en evenwichtige economische groei.

Literatuur

ANP (2025) Werkgevers slaan alarm om omlopende lonen. BNR Nieuwsbericht, 18 maart.

Beer, P. de (2025) Bestrijd inflatie met hogere lonen en minder export. ESB, 110(4842), 73.

CBS (2018) Historische reeks werkzame personen, 1807–2016. CBS StatLine, 2 maart.

CBS (2024) Cao-loonstijging 2024 hoogste in meer dan veertig jaar. CBS
Statistiek, 31 december.  

CBS (2025) Overheidsfinanciën; kerncijfers. CBS Statline. Te vinden op opendata.cbs.nl.

Commissie Regulering van Werk (2020) In wat voor land willen wij werken? Commissie Regulering van Werk Eindrapport, 23 januari. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

DenkWerk (2025) Kiezen én delen. DenkWerk Rapport, januari.

DNB (2024) DNB Najaarsraming 2024. DNB, 13 december.

Eg, R. (2024) Hogere inflatie houdt voorlopig aan, waarschuwt DNB. NOS Nieuws, 13 december.

End, J.W. van den, en J. de Grip (2025) Inflatie in Nederland loopt uit de pas met de eurozone. ESB, 110(4842), 56–59.

Erken, H. (2024) Lage groei productiviteit mede door ongunstige structuur economie. ESB, 109(4837S), 16–20.

IBO (2025) Wat werkt voor de toekomst. IBO Arbeidsmigratie. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinEZ (2025) Begroting XIII Economische Zaken 2026. Memorie van Toelichting. Te vinden op www.rijksfinancien.nl.

MinFin (2025) Miljoenennota 2025. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Nederlandse Arbeidsinspectie (2022) Jaarverslag 2021. Nederlandse Arbeidsinspectie, 9 mei.

Nederlandse Arbeidsinspectie (2023) Jaarverslag 2022. Nederlandse Arbeidsinspectie, 8 mei.

Paul, K.I. en K. Moser (2009) Unemployment impairs mental health: Meta-analyses. Journal of Vocational Behavior, 74(3), 264-282.

Sonsbeek, J.-M. van, F. Bos, J. Ebregts en E. Verkade (2023) De Nederlandse economie in historisch perspectief. CPB Publicatie, juli.

Staatscommissie (2024) Gematigde groei. Rapport van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050, 15 januari. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.