Defensie als Europees publiek goed: Nederland heeft belang bij een Europees defensiebeleid

• Janse, K.A., R. Beetsma en C. de Vries (2025) Preadviezen 2025. Download [210,48 kb]

Defensiebeleid kan effectiever en goedkoper op EU- dan op landniveau. Idealiter wordt hiervoor ruimte, met een mogelijkheid tot schulduitgifte, ingeruimd binnen het EU-budget. Nederland doet er vanuit welbegrepen eigenbelang goed aan zich constructief op te stellen.

Veranderende geopolitieke omstandigheden, met name de twijfels die de nieuwe Amerikaanse regering heeft gezaaid over het naleven van Artikel 5 van het NAVO-verdrag, hebben Europa wakker geschud. Deze geopolitieke realiteit dwingt Europese beleidsmakers om hun strategische afhankelijkheid van andere landen te heroverwegen. De Europese reactie op deze situatie ontvouwt zich langs drie hoofdlijnen. De eerste lijn manifesteerde zich op het EU-niveau, waar de Europese Commissie het initiatief Readiness 2030 lanceerde, aanvankelijk bekend onder de naam ReArm Europe. Dit bestaat uit 650 miljard euro aan ruimte voor extra defensie-uitgaven door het toepassen van de nationale ontsnappingsclausule binnen het hernieuwde Stabiliteits- en Groeipact, plus 150 miljard aan leningen tegen zachte voorwaarden, voor projecten waar ten minste twee landen bij betrokken zijn en met een substantiële Made in Europe-component.

Een tweede ontwikkelingslijn betreft regionale samenwerkingsverbanden, zoals het zogenoemde Nordic Airpower Concept. Dit initiatief richt zich op gezamenlijke planning en commandostructuren voor luchtverdedigingsoperaties, en omvat bovendien de gecoördineerde inzet en het gedeeld gebruik van luchtmachtbases in de Noord-Europese landen (NAVO, 2025).

Ten slotte tekent zich een derde lijn af in de vorm van multilaterale initiatieven, in overeenstemming met het voorgestelde European Defence Mechanism, zoals uitgewerkt door Wolff et al. (2025). Dit voorstel, opgesteld in opdracht van het Poolse EU-voorzitterschap in de eerste helft van 2025, beoogt een institutioneel kader te scheppen voor gezamenlijke capaciteitsopbouw, financiering en strategische coördinatie op Europees niveau. Nederland, Polen, het Verenigd Koninkrijk en enkele andere landen werken aan een gezamenlijk initiatief in deze richting – de vraag is echter in hoeverre hier nog vooruitgang mee wordt geboekt. De Defence, Security and Resilience Bank is ook zo’n initiatief om een nieuwe multilaterale bank op te zetten voor defensie en een ‘coalition of the willing’, zoals De Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD), die werd opgezet na de val van de Berlijnse muur.

Met andere woorden, de Europese reactie op de ontwikkelingen is versnipperd, en het is geen oplossing voor de lange termijn. Centraal in deze verschuiving staat het besluit dat alle NAVO-lidstaten in juni 2025 hebben genomen om hun defensie-uitgaven stapsgewijs op te voeren tot 5 procent van het bruto binnenlands product tegen 2035. Van dit totaal is 3,5 procent gereserveerd voor directe militaire capaciteit, terwijl 1,5 procent bestemd is voor investeringen in kritieke infrastructuur die essentieel is voor civiel-militaire weerbaarheid. In deze bijdrage zullen wij beargumenteren dat een defensiebeleid op EU-niveau, en hiermee binnen de NAVO, de beste en goedkoopste manier is om onze veiligheid te garanderen. Wij zullen de vraag proberen te beantwoorden hoe een EU-defensiebeleid kan worden georganiseerd, en we gaan in op de positie die Nederland in onze optiek het beste kan innemen binnen Europa.

Defensie als Europees publiek goed

Idealiter hanteert de EU het subsidiariteitsbeginsel als leidraad: beleidsdomeinen worden ingericht op het bestuursniveau waar ze het meest doeltreffend kunnen worden uitgevoerd. Taken die beter op nationaal niveau kunnen worden georganiseerd, blijven daar verankerd; wat daarentegen efficiënter en effectiever op Europees niveau kan worden gerealiseerd, behoort tot het mandaat van de Unie. Voor een publiek goed als veiligheid zijn er meerdere argumenten om dit op Europees in plaats van op nationaal niveau te organiseren. Ten eerste leidt nationale organisatie vaak tot onderwaardering van externe effecten; de positieve impact van defensie-inspanningen op buurlanden wordt zelden volledig in nationale afwegingen meegenomen. Ten tweede kunnen bij een Europese organisatie schaalvoordelen worden benut, wat leidt tot efficiënter gebruik van middelen. Ten derde kunnen de financiële en organisatorische drempels voor individuele lidstaten zodanig zijn, dat zij simpelweg niet in staat zijn het publieke goed zelfstandig te leveren. Tegelijkertijd zijn er ook legitieme argumenten voor nationale invulling. Verschillen in beleidsvoorkeuren tussen lidstaten ten aanzien van veiligheid en defensie, of historische ervaringen en gevoeligheden kunnen botsen met uniforme Europese oplossingen. Bovendien beschikken nationale overheden vaak over specifieke informatie over context, behoeften en effectiviteit, die essentieel is voor het maximaliseren van de toegevoegde waarde van het publieke goed.

Defensiebeleid valt in beginsel onder de nationale bevoegdheid van lidstaten en wordt traditioneel beschouwd als een kernonderdeel van hun soevereiniteit. Defensiegoederen zijn bovendien expliciet uitgesloten van de interne markt. Dat betekent dat er niet per definitie een vrije handel in deze goederen is, maar dat deze mede omwille van de nationale veiligheid aan specifieke voorwaarden en uitzonderingen gebonden kan zijn.

Langs de bovenstaande meetlat kunnen we betogen dat defensiebeleid bij voorkeur wordt benaderd als een Europees publiek goed (EPG), omdat het op supranationaal niveau effectiever en efficiënter kan worden georganiseerd dan binnen de grenzen van nationale beleidskaders. Wanneer landen elkaar gezamenlijk verdedigen, zal een investering in defensie in één van de landen de verdediging van alle landen ten goede komen. Dit is wat we noemen een ‘positieve externaliteit’. Als de beslissing over investeringen in defensie op individueel landniveau wordt genomen, dan worden deze positieve externaliteiten niet, of te weinig, meegenomen. Het gevolg is een onderinvestering in defensie. Dit is wat we in feite in Europa zien. Europese landen gedragen zich als free riders bij defensie-uitgaven. Het feit dat de VS tot nu toe steeds bereid is geweest het grootste deel van de rekening te betalen, heeft het free-riderprobleem alleen maar versterkt.

Defensiesystemen, zoals een luchtverdedigingssysteem of een nucleair schild, kunnen beter op Europees niveau worden opgezet dan op het niveau van ieder land apart. Dat is effectiever en bovendien veel goedkoper. De meeste landen beschikken niet eens over de middelen om te investeren in ander zwaar militair materieel, zoals tanks, onderzeeërs of munitie, laat staan om zelfstandig een luchtverdedigingssysteem of nucleair schild op te bouwen. Bovendien, wanneer ieder land militair materieel voor zichzelf ontwikkelt en produceert, wordt er geen standaardisatie bereikt, waardoor inzetbaarheid en interoperabiliteit achterblijven. (Afgezien hiervan laten Bordignon et al. (2020) zien dat defensie-uitgaven een hoge graad van verspilling kennen.) Zo produceert de EU meer dan twintig verschillende typen tanks, terwijl de Verenigde Staten volstaan met één enkel model. Militairen die tanks opereren, zijn dus beperkt inzetbaar, tenzij ze aanvullende trainingen krijgen. Toepassing op te kleine schaal maakt het bovendien erg duur om materieel te ontwikkelen en in gebruik te nemen. Het is daarom effectiever en voordeliger om wapens en wapensystemen voor de hele EU-markt te ontwikkelen. Omdat wapensystemen steeds meer hightech worden, nemen de ontwikkelingskosten toe, en wordt het subsidiariteitsargument om opdrachten op EU-niveau te geven steeds sterker.

Een gezamenlijk Europees defensiebeleid vereist centralisering van beleid op ten minste drie fronten. Allereerst betekent het dat beslissingen op het gebied van defensie op EU-niveau worden genomen. Coördinatieproblemen worden op deze manier vermeden. Dat vraagt om een ingrijpende aanpassing van de governance. Unanimiteit werkt tot op zekere hoogte in een kleine Unie waarin de belangen grotendeels parallel lopen, maar niet in de huidige EU. Het vetorecht op belangrijke onderdelen van het beleid, zoals het vaststellen van het nieuwe EU-budget en de EU-governance, werkt verlammend en staat adequate antwoorden op de huidige geopolitieke ontwikkelingen in de weg. Het geeft landen zelfs de mogelijkheid actief obstructie te plegen. Beslissingen binnen het gezamenlijke defensiebeleid moeten daarom met (gekwalificeerde) meerderheid worden genomen in de Raad van Ministers, op basis van voorstellen van de Europese Commissie. Het gaat hierbij om zaken als de omvang van bestedingen aan defensie, aankopen van materieel, en dergelijke. Aangezien defensie nu een nationale aangelegenheid is, vereist dit waarschijnlijk een verandering in de Europese verdragen. Voor operationele zaken als de inzet van materieel en mankracht liggen de beslissingen bij de militaire top, die hierover in nauw contact moet staan met de Commissie en de NAVO.

Ten tweede zal de aanschaf van militair materieel gezamenlijk moeten plaatsvinden. Dit levert een aantal voordelen op (Nicoli en Beetsma, 2024). De omvang van de orders is vele malen groter dan de orders die op nationaal niveau worden gegeven. Dit maakt het interessanter voor producenten om R&D te doen en wapens of systemen te ontwikkelen, waardoor Europa zijn eigen militaire autonomie kan ontwikkelen. Het op schaal inkopen betekent dat de Commissie als koper betere voorwaarden en prijzen kan bedingen. Tegelijkertijd wordt de concurrentie tussen de producenten vergroot omdat producenten niet meer op nationaal niveau concurreren, maar op Europees niveau. Ten slotte neemt de afstand tussen de partij die aankoopt en de producenten toe: nationale producenten en kampioenen hebben makkelijker toegang tot hun eigen regering dan tot de Europese Commissie. Een beleid van centraal inkopen van defensiematerieel vraagt in de EU dus tegelijkertijd om de ontwikkeling van een eigen moderne defensie-industrie die aan de toenemende vraag kan voldoen. Voor de ontwikkeling van een Europese markt voor de defensiegoederen kan de EU leren van het Amerikaanse Ministerie van Defensie, dat aankopen verdeelt over verschillende klassen van leveranciers, afhankelijk van hun omvang, om daarmee level-playing fields tussen producenten te vormen (Nicoli en Beetsma, 2024). Inkoopbeleid is daarmee ook een beleid om markten te creëren. Specifieke aandacht is nodig voor publieke-private samenwerking. Een belangrijke reden is dat er slechts beperkte militaire en technische kennis bestaat bij de Europese Commissie als opdrachtgever. Programma’s van eisen zullen in samenspraak met het militaire commando en de producenten moeten worden opgezet.

Naast de genoemde voordelen van gezamenlijke inkoop biedt ook Europese publieke financiering van aan defensie gerelateerde R&D een belangrijke meerwaarde. Onderzoek toont aan dat publieke investeringen in R&D, met name op defensiegebied, vaak leiden tot extra private R&D-uitgaven, wat op zijn beurt bijdraagt aan hogere productiviteit (Moretti et al., 2019). President Macron lanceerde het idee om een Europese tegenhanger op te richten van de Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), een onderzoeks- en ontwikkelingsagentschap van het Amerikaanse Ministerie van Defensie, dat verantwoordelijk is voor de ontwikkeling van opkomende technologieën voor gebruik door het leger. Door strategisch om te gaan met defensie-investeringen kan Europa zijn productiecapaciteit uitbouwen, gebruikmakend van bestaande trans-Europese bedrijven als Airbus, nationale kampioenen als Rheinmetall en Leonardo, bedrijven die op grote schaal in R&D investeren, zoals ASML, en innovatieve kleinere bedrijven, voornamelijk in Oost-Europa. Door defensie als een EPG te beschouwen, kunnen we dit soort bedrijven beter ondersteunen en versterken, en is dat in lijn met de voorstellen in de rapporten van Draghi (2024) en Letta (2024).

Een gezamenlijk Europees defensiebeleid vereist ook een gezamenlijke financiering. De omvang van collectieve defensieaankopen is op dit moment nog gering. Een echt gezamenlijk aankoopbeleid vereist een schaalsprong. Op de langere termijn kunnen structurele defensie-investeringen alleen via het EU-budget worden geborgd. Dit vergt zowel een heroriëntatie van de uitgaven met een groter aandeel voor defensie als een substantiële vergroting van het totale EU-budget om defensiecapaciteit op peil te brengen én te behouden.

Financiering van een Europees defensiebeleid

Aangezien een vergroting van het EU-budget waarschijnlijk geen gelijke tred houdt met de stijging van de defensie-uitgaven – die mogelijk op de middellange termijn hoger liggen dan op de lange termijn omdat de EU zijn ‘been moet bijtrekken’ – moet de EU de mogelijkheid krijgen om leningen uit te geven en die Europees te financieren – de zogenaamde European Safe Asset Bonds oftewel Europese Veilige Obligaties. Dit is geen nieuw concept, want dit is ook gedaan voor het coronaherstelfonds en tijdens de eurocrisis. Binnen brede lagen van de bevolking en de politiek leeft het beeld dat dit soort obligaties vooral dient om middelen te herverdelen van rijkere lidstaten, zoals Nederland, naar armere landen. Daar is echter geen sprake van. De Europese Veilige Obligaties zijn niet bedoeld om garant te staan voor het overnemen van nationale schulden; ze zijn specifiek bedoeld voor de financiering van defensie als een EPG. De terugbetaling verloopt via het EU-budget, wat gepaard kan gaan met de invoering van Europese belastingen om de financiering te dekken. Uiteraard staan alle EU-landen gezamenlijk wel garant voor het EU-budget, maar men zou zelfs een andere verdeelsleutel van contributies kunnen afspreken voor de financiering van het collectieve defensiebeleid dan de standaard verdeelsleutel voor het EU-budget. Een verdere doorontwikkeling van het EU-budget kan op termijn samengaan met het verder ontwikkelen van eigen bronnen van inkomsten van de EU, waaruit dan ook schulden kunnen worden afgelost.

De spreads tussen de Europese Veilige Obligaties (EU, EIB, ESM en EFSF) en Duitse obligaties zijn in de afgelopen achttien maanden hard gedaald – zie figuur 1. Er staat nu voor bijna 1,4 biljoen euro aan Europese Veilige Obligaties uit. Vijftien jaar geleden was dat nog maar 400 miljard (Anev Janse, 2025). In omvang zijn ze nu het ‘vijfde land’ van Europa, en binnenkort zullen ze het vierde land – Spanje – inhalen dat 1,6 biljoen euro in de markt heeft uitstaan.

Dit soort obligaties worden ook steeds vaker door staatsinvesteringsfondsen, overheden en centrale banken buiten Europa gekocht. Van het EFSF/ESM stond vorig jaar 36 procent bij deze partijen uit, terwijl 22 procent van de nieuwe uitgiftes werd gekocht door Aziatische investeerders (Anev Janse, 2025). Een welkom bijproduct in de huidige geopolitieke situatie is dat dit de internationale rol van de euro versterkt.

De korte termijn en de Nederlandse positie

Het geschetste beeld van defensie als een EPG kan enkel een einddoel voor de langere termijn zijn, aangezien de nationale politiek in veel landen hier nog niet klaar voor is. Het is echter niet alleen de politiek die voor vertraging zorgt. Integratie van defensieactiviteiten vergt tijd. De vraag is hoe naar dit einddoel kan worden toegewerkt. Het is duidelijk dat de afhankelijkheid van de Verenigde Staten nog een behoorlijke tijd zal blijven bestaan. Het gaat dan om zowel de directe verdediging van de EU als de noodzaak om wapens van de VS te blijven kopen. De EU zal deze tijd moeten gebruiken om een eigen zelfvoorzienende wapenindustrie op te bouwen en tegelijkertijd een zo goed mogelijke relatie met de VS te behouden.

De huidige gefragmenteerde aanpak kan leiden tot ongewenste pad-afhankelijkheden. Bijvoorbeeld, de leningen die verstrekt worden in het kader van de Security Action for Europe (SAFE) zouden kunnen leiden tot bestedingen aan projecten (zeg, de ontwikkeling van bepaalde wapens) die later moeilijk zijn in te passen in een gezamenlijk defensiebeleid, zeker wanneer daar landen buiten de EU bij betrokken zijn. Inmiddels is er voor de volledige 150 miljard aan leningen aangevraagd door negentien landen. Hier zitten traditioneel budgettair conservatieve landen als Finland en de Baltische staten bij, maar ook grote landen als Frankrijk, Italië en Spanje. De realiteit is desalniettemin dat het lastig is om met de EU als geheel stappen vooruit te zetten, waardoor het makkelijker is om met, eventueel variërende, ‘coalitions of the willing’ verder te gaan. Soms wordt zo’n coalitie zo groot dat de Commissie het kan overnemen, zoals het geval was met de gezamenlijke aankoop van COVID-19-vaccins. De vorming van een coalition of the willing zou primair moeten worden gezien als een aanjaagmechanisme, met het oog op een latere institutionalisering op EU-niveau. Toetreding tot de coalitie dient laagdrempelig te zijn, mits deelnemende lidstaten zich duidelijk committeren aan de gemeenschappelijke doelstellingen. Om daadkracht te waarborgen, moeten operationele besluiten op basis van meerderheid van stemmen worden genomen. Een dergelijk initiatief is pas gerechtvaardigd wanneer blijkt dat een werkbare oplossing binnen het EU-kader op korte termijn niet haalbaar is.

Wat zou de positie van Nederland moeten zijn? Er bestaat in Nederland een grote weerzin tegen de gezamenlijke uitgifte van eurobonds om defensie-uitgaven te financieren. In plaats van te proberen een alliantie op EU-niveau aan te gaan, probeert Nederland een alliantie te smeden met een beperkt aantal andere landen (Polen, het Verenigd Koninkrijk, Finland, Zweden, Denemarken en Finland). De grootste EU-landen – Duitsland en Frankrijk – maken geen deel uit van deze groep. Dit initiatief lijkt aan momentum te hebben ingeboet, maar het brengt het gevaar met zich mee dat Nederland zich in Europa buitenspel zet, zoals ook gebeurde met het coronaherstelfonds. Indertijd verzette Nederland zich, samen met enkele kleine andere landen, tegen steun voor de landen die het zwaarst door de crisis waren getroffen, totdat het werd ingehaald door de realiteit waarin de Commissie met steun van de grote landen het initiatief voor een herstelfonds nam (Commissie Europese Economie, 2021). Inspraak in het ontwerp ervan was daarom beperkt.

Nu dreigt eenzelfde situatie. Mocht de Europese Commissie met steun van grote landen komen met een voorstel voor gezamenlijke defensie-aankopen, dan zal het lastig worden voor Nederland om zich hiertegen te verzetten. Nieuwe uitgiftes van EU-obligaties liggen dan voor de hand. Het is verstandiger om vanuit eigen belang constructief mee te werken aan een gezamenlijk EU-aankoopbeleid, want onder geopolitieke druk is de kans groot dat dit uiteindelijk toch gebeurt. Daarmee creëert Nederland niet alleen ruimte om mee te onderhandelen over de voorwaarden waaronder leningen worden verstrekt, maar ook om zijn relatief kleine defensie-industrie strategisch binnen gezamenlijke Europese aanbestedingen te positioneren. Immers, wie meewerkt aan het ontwerp van een gemeenschappelijk EU-aankoopbeleid zal mede bepalen wat er allemaal gezamenlijk wordt aangekocht en welke R&D-activiteiten waar zullen worden opgezet. Specifiek biedt dit mogelijkheden om Europese middelen aan te wenden voor nationale industriële ontwikkeling, gericht op nichegebieden waar Nederland een comparatief voordeel heeft, zoals onderwatertechnologie en militaire elektronica. Een constructieve houding op dit vlak betekent ook dat het makkelijker wordt voor Nederland om iets ‘terug te vragen’, bijvoorbeeld op het terrein van verdere integratie van de interne markt of de kapitaalmarkt, waar ons land relatief veel voordeel van heeft.

Conclusies en beleidsadviezen

De EU staat op een scharniermoment. Niet alleen vanwege de oorlog aan haar oostflank, spanningen in het Midden-Oosten, economische druk of politieke instabiliteit binnen lidstaten. Wat werkelijk op het spel staat, is de rol en positie van Europa in een wereldorde die fundamenteel aan het verschuiven is. De komende jaren zullen cruciaal zijn. De EU moet keuzes durven maken: over gezamenlijk defensiebeleid, over financiering en industriële samenwerking, en over de strategische autonomie die nodig is om haar belangen daadwerkelijk te verdedigen. Als Nederland hierin geen actieve rol speelt, dreigt het niet alleen invloed te verliezen, maar ook de economische en veiligheidspolitieke voordelen mis te lopen die een sterk Europa juist kan opleveren.

De allerbeste optie voor Europa blijft de ontwikkeling van een gemeenschappelijk EU-defensiebeleid, gekenmerkt door centrale besluitvorming en gezamenlijke ontwikkeling en inkoop van defensiematerieel. Dit zou niet alleen de strategische autonomie versterken, maar ook de basis leggen voor een competitieve Europese defensie-industrie. Voor Nederland betekent dit dat het verstandig is om zich actief en constructief op te stellen in Europese overlegstructuren. Voordat het bilaterale of regionale partnerschappen aangaat, verdient het aanbeveling om eerst de mogelijkheden binnen het EU-kader volledig te verkennen. Indien dat niet haalbaar blijkt, ligt het voor de hand om samenwerkingen aan te gaan met invloedrijke lidstaten als Frankrijk en Duitsland.

Dit vergroot ook de kans dat Nederland zijn strategische belangen en industriële specialisaties kan inbrengen, vooral in gevallen waarin de EU later besluit een dergelijk partnerschap te formaliseren of naar zich toe te trekken. Een consequentie van deze koers is dat Nederland zijn traditionele weerstand tegen eurobonds zal moeten heroverwegen. Deze instrumenten zijn niet ontworpen als mechanisme voor herverdeling, maar als noodzakelijke financieringsstructuur voor een gezamenlijk Europees publiek goed: defensie. Structureel verzet tegen dergelijke financiering dreigt Nederland politiek te marginaliseren, juist op het moment dat Europese samenwerking op defensiegebied aan urgentie wint. Nederland zal positie moeten kiezen. Wil het toeschouwer zijn, of mede vormgever van het volgende hoofdstuk in het Europese project? Niet alleen Europa staat voor een keuze, Nederland evenzeer.

Literatuur

Anev Janse, K. (2025) European renaissance: Is the investors’ optimism justified? Presentatie op het UBS Reserve Management Seminar. 24 juni, Ermatingen (CH). Te vinden op www.esm.europa.eu.

Bordignon, M., M. Buso, R. Caruso et al. (2020) Improving the quality of public spending in Europe. Publicatie te vinden op www.dgdi.me.

Commissie Europese Economie (2021) Kleur bekennen voor een stabiele en veerkrachtige Europese economie. Commissie Europese Economie, Rapport. Te vinden op research.tilburguniversity.edu.

Draghi, M. (2024) The future of European competitiveness. Europese Commissie Rapport, september. Te vinden op commission.europa.eu.

Letta, E. (2024) Much more than a market: Empowering the single market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU citizens. Europese Raad Rapport, april. Te vinden op www.consilium.europa.eu.

Moretti, E., C. Steinwender en J. Van Reenen (2019) The intellectual spoils of war? Defense R&D, productivity and international spillovers. NBER Working Paper, 26483.

NAVO (2025) Nordic air forces strengthen interoperability over the Baltic Sea. NAVO Persbericht, 22 mei. Te vinden op ac.nato.int.

Nicoli, F. en R. Beetsma (2024) Joint public procurement as a tool for European Union industrial policy. Policy Brief op www.bruegel.org, 23 juli.

Wolff, G.B., A. Steinbach en J. Zettelmeyer (2025) The governance and funding of European rearmament. Policy Brief op www.bruegel.org, 7 april.