In plaats van talent wordt de sociaal-economische achtergrond van kinderen weer bepalender voor de kansen die ze krijgen. Om de kansengelijkheid te bevorderen, zet de Rijksoverheid nadrukkelijk in op lokaal, gedecentraliseerd beleid, en steeds meer gemeenten nemen het thema op in hun coalitieakkoord. Maar is een decentrale aanpak wel effectief?
In het kort
- Kansengelijkheid staat met name op de beleidsagenda in gemeenten met relatief slechte kansen.
- Er is nog amper inzicht in welk beleid lokaal wordt gevoerd, en nog minder in de (kosten)effectiviteit daarvan.
- Een decentrale aanpak kan de kansenongelijkheid juist vergroten als de hulp en ondersteuning per gemeente verschilt.
In 2016 constateerde de Inspectie van het Onderwijs (2016) dat de kansenongelijkheid in het Nederlandse onderwijs was toegenomen. Verschillen in onderwijskansen en -uitkomsten vertoonden een steeds sterkere samenhang met de sociaal-economische achtergrond van leerlingen, in plaats van met hun talent of inzet. Daarna kwam kansenongelijkheid – in het onderwijs, de zorg en op de arbeids- en woningmarkt – steeds prominenter op de agenda van politiek, Rijksoverheid en de media (Nissen et al., 2019; Tweede Kamer, 2019, 2023; Van Kippersluis, 2022).
Dit debat heeft geleid tot allerlei beleidsinitiatieven die beogen burgers – en vooral kinderen – betere en gelijkere kansen te bieden. De Rijksoverheid zet daarbij nadrukkelijk in op gedecentraliseerd beleid met gemeenten als spilfiguur (Tweede Kamer, 2019). Zo startte het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in 2016 de Gelijke Kansen Alliantie (GKA): een netwerk van gemeenten, scholen en maatschappelijke partners dat via lokale initiatieven, experimenten en interventies kansengelijkheid moet verbeteren.
Maar werkt zo’n decentrale aanpak wel? In dit artikel ga ik na welke gemeenten aandacht hebben voor kansenongelijkheid en bespreek ik de voor- en nadelen van een decentrale aanpak van kansenongelijkheid.
De lokale beleidsagenda
Om in kaart te krijgen welke gemeenten zich bezighouden met kansengelijkheid, analyseer ik tekstbestanden van de gemeentelijke coalitieakkoorden van 2014, 2018 en 2022. Ik gebruik een bag-of-words-model, dat telt hoe vaak een bepaald woord voorkomt, om te bepalen of een coalitieakkoord het thema kansengelijkheid noemt, en hoe vaak het thema wordt aangehaald. Ik definieer dat kansengelijkheid wordt genoemd als een van de volgende vier termen voorkomt in de tekst van het coalitieakkoord: (1) kansengelijkheid, (2) kansenongelijkheid, (3) gelijke kansen, (4) ongelijke kansen.
Kansengelijkheid is in korte tijd een populair beleidsthema in gemeentelijke coalitieakkoorden geworden (figuur 1). In 2014 werd kansengelijkheid slechts 23 keer genoemd door 21 gemeenten (5 procent van de gemeenten), in 2022 werd het thema 596 keer genoemd door 145 gemeenten (42 procent van de gemeenten). De snelle opkomst van het thema valt samen met een sterke groei van het aantal gemeenten dat zich aansloot bij de Gelijke Kansen Alliantie van het Ministerie van OCW. Terwijl het in 2019 nog om dertig GKA-gemeenten ging, was dit aantal in 2022 opgelopen tot ruim honderd (MinOCW, 2026).
Kansengelijkheid wordt met name genoemd in de coalitieakkoorden van relatief grote gemeenten (figuur 2). Onder de 45 (middel)grote gemeenten die behoren tot de zogenaamde G4 en G40 noemt 89 procent kansengelijkheid (Assen, Apeldoorn, Hoorn, Lelystad en Sittard-Geleen noemen het niet). De gemeenten waar het thema het vaakst wordt aangehaald in het coalitieakkoord zijn ook veelal grotere gemeenten, met in de top vijf Den Haag (81 keer), ’s-Hertogenbosch (23 keer), Utrecht (19 keer), Zaanstad (17 keer) en Tilburg (14 keer). Toch laat figuur 2 ook zien dat kansengelijkheid op de beleidsagenda staat van een flink aantal kleinere gemeenten in minder stedelijke gebieden, verspreid over het hele land. Op basis van de meest recente bevolkingsaantallen per gemeente (CBS, 2025) woont momenteel 65 procent van alle inwoners in Nederland in een gemeente waarin kansengelijkheid op de beleidsagenda staat.
In zowel coalitieakkoorden als zogenaamde GKA-Agenda’s doen gemeenten politieke beloften om beleid uit te voeren dat kansengelijkheid zou moeten bevorderen. De GKA-agenda’s bieden enig inzicht in de diversiteit aan beleidsvoornemens en (budgettaire) toezeggingen. Zo reserveerde de gemeente Tilburg in 2019–2020 92.500 euro voor ‘maatjesbegeleiding’ voor leerlingen uit groep 8, om de overgang naar het voortgezet onderwijs te vergemakkelijken (GKA-Agenda Tilburg, 2019). De gemeente Amsterdam trok 1,3 miljoen euro uit voor de cursus Taal en ouderbetrokkenheid voor ouders en verzorgers met een taalachterstand (GKA-Agenda Amsterdam, 2019). En Hengelo beloofde in 2020–2021 754.000 euro te investeren in het zo vroeg mogelijk opsporen van ontwikkelingsachterstanden ‘op alle domeinen’ (GKA-Agenda Hengelo, 2020).
Meer aandacht bij slechtere kansen
Het is de vraag of deze lokale aanpak werkt voor het verbeteren van kansen. Een eerste stap is om te beoordelen of gemeenten waarin inwoners relatief slechte kansen hebben, en dit beleid dus het meest nodig is, zich richten op kansengelijkheid. Om hier licht op te werpen, analyseer ik de relatie tussen ten eerste de kansen van kinderen die opgroeien in verschillende gemeenten en ten tweede de kans dat het thema kansengelijkheid voorkomt in het meest recente coalitieakkoord.
Voor de kansen van kinderen kijk ik naar intergenerationele mobiliteit. Dit is de mate waarin de uitkomsten van een kind afhangen van sociaal-economische eigenschappen van hun ouders. Ik gebruik berekeningen over gemeentelijke variatie in intergenerationele mobiliteit gepubliceerd op de website Kansenkaart.nl (Lam et al., 2026). Deze berekeningen zijn gebaseerd op microdata van het CBS en betreffen vrijwel alle kinderen die opgroeien in Nederland.
Om variatie in intergenerationele mobiliteit tussen gemeenten te meten, kijk ik naar de relatie tussen uitkomsten van kinderen, het ouderlijk inkomen en de gemeente waar een kind opgroeit. Specifiek focus ik op de zogenaamde absolute mobiliteit (Chetty et al., 2014) en analyseer ik de uitkomsten van kinderen die opgroeien in verschillende gemeenten in gezinnen met hetzelfde, relatief lage inkomen. Hiervoor gebruik ik kinderen uit gezinnen op het 25e percentiel van de nationale inkomensverdeling van alle ouders.
Van 57 uitkomsten op Kansenkaart.nl bespreek ik per leeftijdsgroep de uitkomst waarvan de variatie in absolute mobiliteit het sterkst correleert met het noemen van kansengelijkheid in het coalitieakkoord. Het betreft de absolute mobiliteit in: (1) het hebben van betaald werk voor dertigers, (2) het behaald hebben van een startkwalificatie op 21-jarige leeftijd, (3) het volgen van vmbo-gl of een hoger onderwijsniveau op 16-jarige leeftijd, (4) het behalen van het streefniveau rekenen bij de eindtoets in groep 8 en (5) het hebben van een laag geboortegewicht.
Er bestaan grote verschillen tussen gemeenten in de kansen (absolute mobiliteit) van kinderen (tabel 1). Zo varieert de kans voor kinderen uit gezinnen met eenzelfde laag inkomen om bij de eindtoets het streefniveau voor rekenen te behalen aanzienlijk. In gemeenten in het 10e percentiel, zoals Assen, Nissewaard en Zevenaar, haalt minder dan 29 procent van de kinderen dit niveau, terwijl dit in gemeenten in het 90e percentiel, zoals Loon op Zand, Noordwijk en Oudewater, oploopt tot 42 procent.
Het lijkt erop dat gemeenten met de grootste kansenongelijkheid het onderwerp het vaakst op de agenda hebben staan. Hoe lager de intergenerationele mobiliteit, hoe groter de kans dat er aandacht is voor kansenongelijkheid in gemeentelijke coalitieakkoorden (figuur 3). Zo is bijvoorbeeld een afname van één standaarddeviatie (4,3 procentpunt) in de kans dat een kind uit een laag-inkomensgezin werkt op dertigjarige leeftijd geassocieerd met een toename van 16,3 procentpunt in de kans dat het gemeentelijke coalitieakkoord het thema kansengelijkheid benoemt. Alle coëfficiënten zijn significant en wijzen in dezelfde richting: de kans dat kansenongelijkheid in het coalitieakkoord wordt genoemd is groter in gemeenten waar de intergenerationele mobiliteit laag is. Dit impliceert dat kansengelijkheid vooral aandacht krijgt in gemeenten waar de problematiek het grootst is.
Lokale aanpak geen garantie voor succes
De grote toename in aandacht voor kansengelijkheid in gemeenten met relatief slechte kansen is enerzijds veelbelovend. Als deze aandacht zich vertaalt in nuttige ondersteuning voor kinderen en ouders kan dat leiden tot betere uitkomsten voor de meest kansarme kinderen.
Maar we weten nog weinig over welk concreet beleid voor gelijke kansen daadwerkelijk wordt uitgevoerd, laat staan wat dit oplevert. Het gevaar bestaat dat de roep om meer aandacht voor gelijke kansen in coalitieakkoorden deels beperkt blijft tot (electoraal gunstige) cheap talk. Vanwege de decentrale aanpak is informatie over uitgevoerd beleid versnipperd en is het tijdrovend hier inzicht in te verwerven. Om het succes van de aanpak te bepalen, moet op gestructureerde wijze onderzocht worden hoeveel publiek geld wordt besteed aan welke maatregelen, en wat de impact hiervan is.
Er zijn redenen om te twijfelen aan de effectiviteit van de decentrale aanpak van kansenongelijkheid. Ten eerste lijkt, sinds de beleidsretoriek rond kansengelijkheid is geïntensiveerd, de budgettaire ruimte om te investeren in het verbeteren van kansen juist te zijn afgenomen (Findo, 2026). Hoewel gemeenten die in hun coalitieakkoord van 2022 kansengelijkheid noemen, structureel meer middelen per inwoner uit het Gemeentefonds ontvangen (gemiddeld 2.007 euro per jaar in 2017–2026) dan gemeenten die dat niet doen (1.759 euro), zijn die meerinkomsten met de tijd procentueel juist teruggelopen (figuur 4a). En terwijl de aandacht voor kansenongelijkheid is toegenomen, vertonen de meeruitgaven juist een dalende trend (figuur 4b).
De dalende uitgaven sinds 2017 zijn vooral zichtbaar binnen het sociaal domein en het onderwijs – de taakvelden waar beleid gericht op kansengelijkheid met name geboekt zal worden. Gemeenten die zich richten op kansengelijkheid, geven jaarlijks ruim 300 euro per inwoner meer uit aan het sociaal domein. Terwijl dit in 2017 nog neerkwam op een 33 procent hogere uitgave dan gemeenten die kansengelijkheid niet noemen, is dit in 2024 gedaald tot 24 procent. Een langetermijnaanpak voor kansen wordt de komende jaren verder bemoeilijkt door dreigende bezuinigingen vanuit het Rijk (Vos, 2025). Gemeenten vrezen dat hierdoor voorzieningen zoals armoedebestrijding en het verminderen van taalachterstanden onder druk komen te staan (Haanstra, 2024).
Ten tweede bestaat het risico dat gemeenten steeds opnieuw het wiel moeten uitvinden, terwijl zij niet altijd beschikken over de kennis, uitvoeringscapaciteit en middelen die nodig zijn om effectief beleid vorm te geven (De Groot, 2020). Ook kan de lokale aanpak leiden tot een wildgroei aan initiatieven en interventies waar nauwelijks een wetenschappelijke basis voor is. De Commissie-Van Zwol (2021) constateert bijvoorbeeld dat binnen de jeugdzorg er geen stelsel voor professionele standaarden is en slechts tien à twaalf procent van de verrichtingen een evidence base heeft.
Ten derde kan het zijn dat kinderen steun missen omdat ze in de verkeerde gemeente wonen. Zo werd VoorZorg, een programma waarin kwetsbare zwangeren middels huisbezoeken intensief worden begeleid tijdens de zwangerschap en de eerste twee jaar van het leven van hun kind, in 2024 slechts in 49 procent van de gemeenten aangeboden (Van Meijeren-van Lunteren, 2024). Dit is een interventie waarvan wetenschappelijk wél is vastgesteld dat deze effectief is (Mejdoubi et al., 2015). Maar deze interventie komt dus niet terecht bij kinderen die er ook gebaat bij zouden kunnen zijn, maar die in andere gemeenten opgroeien.
Het is de vraag of de factoren achter ongelijke kansen zodanig variëren dat een sterk lokale aanpak gerechtvaardigd is. Het risico is dat de decentrale aanpak de kansenongelijkheid juist vergroot doordat het aanbod van hulp en ondersteuning geografisch sterk varieert. Immers: waar je wieg staat maakt dan uit voor de hulp die de overheid je biedt.
Literatuur
CBS (2025) Voorlopige bevolkingsaantallen per gemeente, 1-10-2025. CBS Statistiek, 30 oktober.
Chetty, R., N. Hendren, P. Kline en E. Saez (2014) Where is the land of opportunity? The geography of intergenerational mobility in the United States. The Quarterly Journal of Economics, 129(4), 1553–1623.
Commissie-Van Zwol (2021) Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg. Rapport, 18 mei. Te vinden op vng.nl.
Findo (2026) Data financiën decentrale overheden. Vraagbaak Iv3. Te vinden op www.findo.nl.
GKA-Agenda Amsterdam (2019) GKA-Agenda Amsterdam. 20 september. Te vinden op www.gelijke-kansen.nl.
GKA-Agenda Hengelo (2020) GKA-Agenda Hengelo, 20 september. Te vinden op www.gelijke-kansen.nl.
GKA-Agenda Tilburg (2019) GKA-Agenda Tilburg, 20 september. Te vinden op www.gelijke-kansen.nl.
Groot, H. de (2020) Lakmoesproef voor decentralisatiebeleid. ESB, 105(4790), 475.
Inspectie van het Onderwijs (2016) De Staat van het Onderwijs. Onderwijsverslag 2014/2015. Te vinden op www.onderwijsinspectie.nl.
Haanstra, B. (2024) Grote financiële problemen verwacht bij meer dan 200 gemeenten vanaf 2026. NOS Nieuws, 8 juni.
Lam, H., M. Jansen, C. van de Kraats et al. (2026) Kansenkaart. Te vinden op www.kansenkaart.nl.
Meijeren-van Lunteren, A. van, J.M. Molenaar, I.C. Boesveld et al. (2024) Monitor Kansrijke Start 2023. RIVM.
Mejdoubi, J., S.C.C.M. van den Heijkant, F.J.M. van Leerdam et al. (2015) The effect of VoorZorg, the Dutch nurse-family partnership, on child maltreatment and development: a randomized controlled trial. PLoS One, 1;10(4):e0120182.
MinOCW (2026) Gemeenten werken aan gelijke kansen. Te vinden op www.gelijke-kansen.nl.
Nissen, R., W. Hogervorst, S. Maatoug en V. Ziesemer (2019) Kansenongelijkheid vraagt om aandacht bij beleid en wetenschap. ESB, 568–571.
Tweede Kamer (2019) Bevordering kansengelijkheid in het onderwijs. Kamerbrief, 1474648.
Tweede Kamer (2023) Visie kansengelijkheid funderend onderwijs. Kamerbrief, 35735585.
Van Kippersluis (2024) Rethinking equality of opportunity and prevention. Presentatie (oratie) ter gelegenheid van benoeming tot hoogleraar aan Erasmus School of Economics. 29 april, Rotterdam.
Vos, S. (2025) Ravijnjaar niet gedempt maar opgeschoven. Binnenlands Bestuur, 23 april.
Auteur
Categorieën
