De maatregel om agrariërs uit te kopen werd vier jaar geleden de hoeksteen van het beleid om de stikstofuitstoot terug te brengen, maar blijkt slecht ontworpen. Wat ging er mis en hoe kan het beter?
In het kort
- Het huidige stikstofbeleid van uitkoop is duur en heeft slechts tot zeer beperkte additionele stikstofreductie geleid.
- De nieuwe kabinetslijn van zones rond natuurgebieden is kansrijk, maar veilingen zijn nodig voor doeltreffende resultaten.
- Een belasting op stikstof in krachtvoer is nodig om verspillende activiteiten terug te dringen en het zonebeleid aan te vullen.
De landbouw is verantwoordelijk voor ruim zeventig procent van de binnenlandse stikstofuitstoot in Nederland (CLO, 2023). Deze hoge uitstoot komt met name door kunstmest en krachtvoer. Ongeveer de helft van de via krachtvoer en kunstmest aangevoerde stikstof blijft als landbouwoverschot achter; daarvan verdwijnt circa een derde in de lucht en slaat neer op natuurgebieden en in de longen (CBS, 2025).
Stikstof kan ernstige schade aan de biodiversiteit bewerkstelligen (Dise et al., 2011), waardoor er al jaren wordt ingezet op reductie. Daarin zijn al grote successen geboekt; zo is het gebruik van stikstof via kunstmest in de jaren negentig gehalveerd, onder andere door gedetailleerde maatregelen die per grondsoort en gewas het gebruik maximeren (CLO, 2024). De afname van kunstmestgebruik had de grootste impact op de totale stikstofaanvoer in de landbouw. De uitstoot naar de lucht – en daarmee naar natuurgebieden – is vooral afgenomen door het voorschrijven van andere verwerkingsmethoden voor dierlijke mest. In dat opzicht is dan ook al enorm veel bereikt, met een reductie van twee derde in het verlies van stikstof naar de lucht van 1990 tot 2010 (Van der Ploeg, 2023).
Maar sindsdien is de vooruitgang in de landbouw gestagneerd. De grootste technologische slagen lijken al gemaakt, en met het loslaten van de melkquota in 2015 steeg de melkproductie fors, wat zorgde voor een stijging van de uitstoot (CLO, 2021).
Om het stikstofoverschot terug te brengen, lanceerde het vierde kabinet-Rutte, aangemoedigd door Remkes (2022), een uitkoopbeleid van ‘piekbelasters’ als onderdeel van een pakket van landbouwmilieumaatregelen. Er werd uiteindelijk ingezet op uitkoop via twee grote landelijke regelingen voor de beëindiging van veehouderijen (Algemene Rekenkamer, 2025). Het coalitieakkoord van het kabinet-Jetten (Coalitieakkoord, 2026) zet de uitkoop voort en een nieuwe regeling is al door de EU goedgekeurd. Wel is het plan om deze meer te richten op veehouderijen rond natuurgebieden en verouderde bedrijven. Ook worden er zones rond natuurgebieden ingesteld waar extra strenge reductievereisten gelden, met compensatie van boeren voor waardedaling. De provincies nemen in deze zonering het voortouw.
In dit artikel laat ik zien dat het uitkoopbeleid economisch gezien niet zinnig is. Wel zijn er twee andere opties om de stikstofcrisis te bezweren.
De effecten van de uitkoopregeling
Na de uitspraak van de Raad van State in 2019 die de vergunning voor nieuwe activiteiten aan banden legde, het besef dat er weinig technologische oplossingen meer mogelijk waren, en de boerenprotesten koos het kabinet-Rutte IV ervoor om het beleid om te vormen naar opkoop van piekbelasters (Coalitieakkoord, 2021; Boezeman et al., 2023). In totaal werd 25 miljard euro uitgetrokken voor landbouw, waarvan bijna 14 miljard voor stikstof: 6,2 miljard voor opkoop van vee en 7,4 miljard voor de afwaarderingen van grond. Volgens de stikstofkaart (Eerste Kamer, 2022) zou de uitkoop in 2030 tot een permanente reductie in stikstofemissie van ongeveer 21,5 miljoen kilogram moeten leiden, ongeveer een kwart van de landbouwuitstoot van 2019. De uitkoop zou daarmee ongeveer 633 euro per kg stikstof kosten.
Van de uitkoopregeling is weinig terechtgekomen. Uiteindelijk wordt van de gereserveerde bijna 14 miljard euro slechts een klein deel uitgegeven. In totaal is 2,9 miljard euro gereserveerd via twee grote landelijke beëindigingsregelingen voor veehouderijlocaties. Het gaat hierbij om de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) en de uitkoop van zogeheten piekbelasters via de Lbv-plus, die is gericht op grote vervuilers in de nabijheid van Natura 2000-gebieden (Algemene Rekenkamer, 2025). Volgens de huidige schattingen wordt van het gereserveerde bedrag tot 2030 maximaal 2,4 miljard euro besteed (Reinds et al., 2026).
De uitstootreductie – in het geval dat deze 2,4 miljard wordt uitgegeven – bereikt dan in 2030 slechts een half miljoen ton, en dat is maar 2,5 procent van het geschatte effect van het stikstofbeleid van Rutte IV. De kosten per kilogram reductie in stikstofuitstoot bedragen daarmee ongeveer 4.400 euro per kilogram, het zevenvoudige van de schattingen waarop het beleid gebaseerd is (Reinds et al., 2026).
Volgens Van der Werf et al. (2026) is de additionaliteit van de maatregel bovendien slechts ongeveer dertig procent, wat wil zeggen dat zeventig procent van de reductie ook zonder beleid zou hebben plaatsgevonden, bijvoorbeeld omdat boeren toch wel zouden stoppen met hun bedrijf. Met die additionaliteit bedragen de kosten ongeveer het 22-voudige van de oorspronkelijk geraamde kosten per kg reductie in stikstofuitstoot.
Het beeld wordt nog aanmerkelijk somberder als we naar het effect op de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden kijken, waar het sinds de uitspraak van de Raad van State om gaat. Iedere kilogram reductie in de algehele uitstoot in de landelijke Lbv leidt tot slechts 65 gram minder stikstofneerslag in Natura 2000-gebieden (Reinds et al., 2026). Voor de Lbv-plus is dat 180 gram (RIVM, 2025). Per saldo zijn de kosten van de additionele reductie van 1 kilogram stikstof op een Natura 2000-gebied via de Lbv 212.795 euro, en via de Lbv-plus 79.082 euro, als we de laatste data van Van der Werf et al. (2026) hanteren (tabel 1). Dat terwijl 1 kilogram stikstof via kunstmest een boer in bulk ongeveer 1 euro kost en in krachtvoer 1,5 euro (als we alle kosten toerekenen aan de stikstof in deze producten).
Als de regeringsdoeleinden voor 2035 – een reductie in de totale landelijke uitstoot met 17 miljoen kilogram – met uitkoopbeleid gehaald zouden moeten worden, dan zou dat 106 miljard euro gaan kosten. Dit gaat niet, omdat het een vrijwillige regeling betreft, maar het geeft een idee van de relatief exorbitante kosten die gemoeid zijn met de uitkoopregeling. Toch is de uitkoopregeling door de Algemene Rekenkamer als positief geëvalueerd (kader 1), terwijl Van der Werf et al. (2026) slechts concluderen dat de Lbv en Lbv-plus “ten minste in enige mate doeltreffend zijn”.
Kader 1: Ontbrekende aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Op basis van de tegenvallende stikstofreductie door het uitkoopbeleid zou men verwachten dat de Lbv en Lbv-plus als zeer teleurstellend en ineffectief zouden worden beoordeeld, met name door de daarmee belaste instantie, de Algemene Rekenkamer. Deze heeft de effectiviteit van de uitkoopregeling bestudeerd, maar op een curieuze en beperkte manier (Algemene Rekenkamer, 2025). Haar studie benadrukt dat van de twee uitkoopregelingen de Lbv veel minder efficiënt is, maar beoordeelt niet of de regeling als geheel überhaupt effectief is.
Zelfs zonder de inzichten van Van der Werf et al. (2026) over additionaliteit, en de meer recente data over deelname, moet toch op zijn minst geconcludeerd worden dat de kosten per kilogram uitstootreductie veel malen hoger lagen dan beoogd, en dat de kosten zelfs van de efficiënte Lbv-plus ongeveer zeven maal de geraamde kosten van 633 euro per kilogram stikstof bedroegen.
Verder valt op dat de evaluatie van de Algemene Rekenkamer een aantal voor de hand liggende conclusies niet trekt. Ten eerste had de regeling de toewijzing afhankelijk moeten maken van de verhouding tussen de reductie van stikstofuitstoot naar natuurgebieden en de kosten van uitkoop. Van Loon en Wassens (2025) geven als voorbeeld een geval van de opkoop en sloop van een hypermoderne stal met relatief lage uitstoot, waarbij de uitkoopkosten tot wel zesmaal hoger lagen dan het gemiddelde in de lbv/lbv-plus.
Ten tweede had de regeling ook zonder de verplichte sloop van stallen kunnen worden vormgegeven. Dit sloop- of vernietigingsbeleid is economisch inefficiënt, omdat het leidt tot onnodige kapitaalvernietiging en hergebruik onmogelijk maakt.
Ten derde vergt de regeling uitzonderlijk veel implementatietijd en zijn de resultaten onzeker: veel aanmelders haken af wanneer de marktwaarde hoger blijkt dan de gehanteerde boekwaarde en standaardveeprijzen. Volgens Van der Werf et al. (2026) is slechts ongeveer de helft van de beoogde stikstofreductie contractueel zeker gesteld.
Ten vierde had de regeling mogelijk versoberd kunnen worden. Fosfaatrechten worden bij bedrijfsopvolging buiten de familie immers al afgeroomd, waardoor compensatie tegen de 120 procent van de boekwaarde niet noodzakelijk is, aangezien deze waarde sowieso daalt. Uit Van der Werf et al. (2026) blijkt bovendien dat de regeling vooral wordt benut door landbouwers zonder bedrijfsopvolger.
Ten vijfde had de regeling meer kunnen inzetten op alternatieve landbouwmethoden om stikstof te reduceren, zoals het gebruik van vlinderbloemigen die stikstof uit de lucht binden. Rode klaver kan bijvoorbeeld tot 300 kilogram stikstof per hectare vastleggen, terwijl er nog efficiëntere mengsels beschikbaar zijn (O’Malley et al., 2025). Om een reductie van 0,5 miljoen kg stikstof te realiseren, zou minder dan 2.000 hectare nodig zijn en minder dan tien procent van de kosten van de Lbv en Lbv-plus. Hoewel de stikstofbinding in de loop der tijd afneemt en gewasrotatie nodig is, onderstreept dit inzicht het belang van het serieus evalueren van alternatieve oplossingen.
Vervuiler betaalt niet
Een basisprincipe van de economische theorie is dat de vervuiler betaalt en bij het constateren van grote vervuilende elementen zouden we dit, gegeven een redelijke beloning voor de landbouwarbeid, terug moeten zien in lagere landbouwgrondprijzen, aangezien die grond dan netto minder winst kan genereren. Dit is niet het geval. We zien geen afremming in deze jaren van geïntensiveerd stikstofbeleid, eerder een acceleratie (figuur 1). Agrarisch grasland is in vier jaar tijd ongeveer 35 procent duurder geworden. Bij een gemiddelde bedrijfsgrootte van 51,3 hectare is de grondwaarde van de zuivelveehouders in vier jaar tijd met nominaal 1,14 miljoen euro gestegen en na correctie voor inflatie met 419.700 euro, ruim een ton per jaar. Voor de meeste veehouders zijn dit papieren winsten die ze soms gebruiken voor bedrijfsinvesteringen die de productie verder opvoeren. Voor de stoppende ondernemers zijn het wel degelijk hele grote winsten.
Figuur 1: Prijs grasland ten opzicht van de consumentenprijzen
Per saldo levert het land met de impliciete stikstofrechten dus steeds meer op. Andere factoren zoals de hoge melkprijzen in deze periode, wegen weliswaar veel zwaarder, maar laten ook zien dat er ruimte is voor de beprijzing van stikstof en andere vervuilingen.
Stikstofbelasting
De feiten zijn duidelijk: stikstof is heel goedkoop, het uitkoopbeleid is ineffectief en kostbaar, en de maatschappelijke schade is groot. De conclusie is simpel: belast stikstof.
Een stikstofbelasting is rechtvaardig (de vervuiler betaalt), efficiënt (duidelijke prikkels tot reductie) en slagvaardig (snel in te voeren en aanpasbaar). Bovendien laat zo’n belasting de keuzevrijheid bij de ondernemer: boeren bepalen zelf hoe zij hun gebruik verminderen.
De huidige praktijk zonder beprijzing leidt tot inefficiëntie. Nederland telt veel mesterijen, waarvoor veevoer en soms zelfs dieren geïmporteerd worden, waardoor het land met een mestoverschot (en dus stikstofuitstoot) achterblijft.
Een stikstofbelasting voorkomt dat bedrijven tegen te hoge prijzen moeten worden uitgekocht en bevordert bovendien duurzamere praktijken, zoals het gebruik van stikstofbindende gewassen die de noodzaak van stikstoftoevoeging beperken.
Het is ook logischer om de stikstofinput te belasten, in plaats van de uitstoot. Een emissiehandelssysteem om schaarse stikstof te alloceren is dan ook niet wenselijk (Gaastra, 2024). Stikstof lekt niet alleen weg naar de lucht, maar ook via grondwater. De uitstoot van boerenbedrijven is ook uitzonderlijk lastig te meten. Modellen bieden daarbij geen uitkomst vanwege de meetfouten die ze in de praktijk snel juridisch onhoudbaar maken. Bovendien beloont het bestaande vervuilers door de vervuiling als recht te erkennen, en is daarmee onrechtvaardig, terwijl het in de aanloop tot meer stikstofgebruik zal leiden om rechten te vergroten.
Aangezien krachtvoer en kunstmest overduidelijk de bronnen van stikstof in de landbouw zijn, ligt het voor de hand de stikstof in deze elementen te belasten (Folmer en Van der Meer-Kooistra, 2022; Oudman, 2023; Van der Ploeg, 2023). Aangezien kunstmest al behoorlijk gereguleerd is, zou de belasting zich kunnen beperken tot krachtvoer. Een dergelijke belasting kan als accijns worden ingevoerd – als importbelasting, zoals sommigen suggereren (Van der Ploeg, 2023), werkt het niet omdat dat snel in strijd is met allerlei vrijhandelsverdragen en de interne markt in de EU.
De hoogte van de belasting kan worden gebaseerd op de maatschappelijke kosten, waaronder economische schade door het stikstofslot (0,1 à 0,4 procent van het bruto binnenlands product; SEO, 2025). Dit komt neer op circa 2,20 à 8,80 euro per kilogram stikstof in krachtvoer, als we ervan uitgaan dat zeventig procent van het stikstofoverschot op rekening van de landbouw komt.
De roep om financiële prikkels, zoals een stikstofbelasting, is niet nieuw. Zo pleit bijvoorbeeld ook Erisman (2026; in dit dossier), voorzitter van de Wetenschappelijke Klimaatraad, voor heldere normen en prijsprikkels om de schijnbare tegenstelling tussen economie en milieu te doorbreken.
Zoneren met natuurlandbouwveilingen
Naast een stikstofbelasting in de vorm van stikstofaccijns op krachtvoer is een gerichter regionaal instrument nodig in de nabijheid van Natura 2000-gebieden. Juist bij die gebieden zijn sterke maatregelen nodig omdat de uitstoot naar die gebieden overwaait en de biodiversiteit nadelig beïnvloedt, en hiermee de habitatrichtlijn wordt geschonden.
Zonering, waarbij rondom kwetsbare natuurgebieden geografisch afgebakende zones worden ingesteld waar strengere regels gelden voor stikstofuitstoot, zoals voorzien in het Coalitieakkoord (2026), is dan ook een logische stap. Naar het voorbeeld van Gelderland (2025) kunnen zones van 500 meter rond natuurgebieden worden ingesteld, waar een uitbreidingsverbod geldt voor de agrarische sector, verplichte stalvernieuwing en een verbod op stikstofhoudende kunstmest, waarbij de laatste twee over een periode van vijf tot tien jaar worden ingevoerd.
In plaats van het huidige systeem van een inschrijfregeling voor uitkoop (of compensatie) tegen boekhoudkundige prijzen kan de overheid stikstof en andere grondgebonden rechten van vervuilers rondom natuurgebieden inkopen via meervoudige prijsveilingen (‘natuurlandbouwveilingen’). Bij zo’n veiling bieden boeren zelf hun prijs; de overheid accepteert de goedkoopste biedingen binnen een vooraf bepaalde limiet. Dit betekent concreet dat niet langer vaste vergoedingen worden gehanteerd, maar dat bedrijven onderling concurreren om tegen zo laag mogelijke kosten stikstofreductie aan te bieden.
Natuurlandbouwveilingen bieden meerdere voordelen: naast kostenefficiëntie en snelheid respecteren ze ook ondernemerschap. Boeren behouden keuzevrijheid in hoe zij emissies reduceren, terwijl inefficiënte bedrijven die weinig hebben geïnvesteerd eerder deelnemen omdat ze lagere compensatie nodig denken te hebben. Tegelijk ontstaan lagere grondprijzen met betere toegang voor jonge boeren zodat de traditie van boeren kan worden voortgezet. Waar nodig kan de overheid veilingprijzen gebruiken als referentie voor gerichte interventie. Afdoende deelname kan worden verzekerd door betere prijzen en de zones ruimer te kiezen.
Het ligt voor de hand veilingen periodiek te herhalen, en per gebied en zone te houden, met standaardvoorwaarden die voor dat gebied gelden, bijvoorbeeld maximaal stikstofgebruik en maximale uitstoot per hectare. Er kan ook gekozen worden voor het maximeren van veedichtheid of voorwaarden voor biologische landbouw. Dit betekent onder andere: geen kunstmest, verplichte weidegang en geen gebruik van bestrijdingsmiddelen.
De financiering van de inkoopveiling kan (deels) komen uit een stikstofbelasting. Zo ontstaat een gesloten systeem: de vervuiler betaalt, activiteiten met geringe meerwaarde worden ontmoedigd, en de opbrengsten worden ingezet voor kosteneffectieve reductie en natuurinclusieve landbouw.
Conclusie
Het opkoopbeleid dat door Rutte IV is ingezet als voornaamste middel tegen het stikstofslot heeft na vier jaar amper effect gesorteerd, en het is onwaarschijnlijk dat het voortzetten van het uitkoopbeleid, zoals het kabinet-Jetten zich heeft voorgenomen, veel effectiever gaat zijn.
Er blijven daarmee twee hoofdopties over: zonering en prijsprikkels. Zonering rond Natura 2000-gebieden, zoals voorzien in het regeerakkoord, kan effectief zijn, mits gecombineerd met marktinstrumenten zoals natuurlandbouwveilingen voor het gericht opkopen van stikstofrechten. Dit verhoogt efficiëntie en vermindert juridische en maatschappelijke weerstand.
Als prijsprikkel is een stikstofbelasting op krachtvoer de meest aangewezen route om de grootste bron van stikstof aan te pakken. Dit kan onder meer het aantal maatschappelijk inefficiënte vetmesterijen en opfokbedrijven verminderen en boeren stimuleren om alternatieven voor aangekochte stikstof te gebruiken, zoals vlinderbloemigen.
Zonering zonder stikstofbelasting, maar met compensatie zoals voorzien in het regeerakkoord, leidt tot hoge kosten. De vervuiling moet eerst adequaat worden beprijsd.
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2025) Regeling voor piekbelasters veehouderij Lbv-plus zorgt voor grootste stikstofvermindering. Algemene Rekenkamer, Nieuwsbericht, 21 mei.
Boezeman D., M. Vink en A. van Hinsberg (2023) Stikstof- en natuuraanpak in Nederland: feiten, cijfers en consequenties voor de uitvoering van beleid. PBL Publicatie, 1 mei.
CBS (2025) Mineralenbalans landbouw. CBS StatLine, 17 december.
CBS (2026) Landbouw; economische omvang naar omvang klasse, bedrijfstype. CBS StatLine, 30 maart.
CLO (2021) Stikstof en fosfaat in dierlijke mest en kunstmest, 1990–2020. CLO, 17 maart.
CLO (2023) Herkomst stikstofdepositie. CLO, 9 oktober.
CLO (2024) Nutriëntenoverschotten in de landbouw, 1970–2022. CLO, 18 maart.
Coalitieakkoord (2021) Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst: Coalitieakkoord 2021–2025, VVD, D66, CDA en ChristenUnie. 15 december. Te vinden op www.kabinetsformatie2021.nl.
Coalitieakkoord (2026) Aan de slag: Bouwen aan een beter Nederland. Coalitieakkoord 2026–2030, D66, VVD en CDA. Te vinden op www.kabinetsformatie2025.nl.
Dise, N.B., M. Ashmore, S. Belyazid et al. (2011) Nitrogen as a threat to European terrestrial biodiversity. In: M.A. Sutton, C.M. Howard, J.W> Erisman et al. (red.), The European Nitrogen Assessment, Cambridge University Press 436-494.
Eerste Kamer (2022) Stikstof kaarten toelichting. Te vinden op www.eerstekamer.nl.
Erisman, J.W. (2026) Waarom de stikstofcrisis maar niet opgelost wordt. ESB, te verschijnen.
Folmer, H. en J. van der Meer-Kooistra (2022) Het is tijd voor heffingen op kunstmest en krachtvoer. Het Financieele Dagblad, 14 december.
Gaastra, S. (2024) Het eeuwige tekort vraagt om keuzes. ESB, 109(4829), 6–9.
Gelderland (2025) Voorbereidingsbesluit. Provincie Gelderland, 23 april. Te vinden op www.gelderland.nl.
Loon, W. van, en R. Wassens (2025) Drie keer de goudprijs voor een gram minder stikstof. NRC, 24 april.
O’Malley, J., J.A. Finn, C.S. Malisch et al. (2025) Multispecies grasslands produce more yield from lower nitrogen inputs across a climatic gradient. Science, 391(6781), 179–183.
Reinds, G.J., W.F.A. van Dijk, M.J.J. ’t Hoen et al. (2026) Voortgang stikstofbronmaatregelen en verwachte effecten in 2030: Monitoring en evaluatie van het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering 2026. PBL Rapport, 12 maart. Te vinden op www.pbl.nl.
Remkes, J. (2022) Wat wel kan: Uit de impasse en een aanzet voor perspectief. Rapport, 5 oktober. Te vinden op www.tweedekamer.nl.
RIVM (2025) Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2025. RIVM Rapport, 2025-0021.
SEO (2025) Stikstofuitstoot en stikstofbeperkingen: Wat is de schade? SEO Rapport, 2025-96. Te vinden op Rijksoverheid.nl.
Oudman, T. (2023) Uit de shit. Amsterdam: De Correspondent.
Ploeg, J.D. van der (2023) Gesloten vanwege stikstof. Gorredijk: Noordboek.
Werf, E. van der, et al (2026) Doeltreffendheid en doelmatigheid van geselecteerde stikstofbronmaatregelen. PBL Publicatie, 5787.