De economische noodzaak voor meer fiscale samenwerking in de EU

• Lejour, A. (2025) Preadviezen 2025. Download [293,08 kb]

Kapitaal is de afgelopen decennia veel mobieler geworden. Wat betekent dat voor de belastingdruk op kapitaalinkomens en ongelijkheid in Nederland en andere landen en welke rol kan de Europese Unie op zich nemen om met deze gevolgen om te gaan?

Nationale economieën zijn de laatste decennia veel meer met elkaar verweven geraakt. De toenemende handel in goederen en diensten, toenemende buitenlandse investeringen en arbeidsmigratie zijn hier de sprekende voorbeelden van. Handelsbarrières en -beperkingen van internationale factormobiliteit zijn in snel tempo verminderd en in de Europese Unie (EU) zijn nog meer directe en indirecte barrières weggenomen om de interne markt beter te laten functioneren.

De vraag die hier centraal staat, is of globalisering ook gevolgen heeft voor het belastingbeleid en vooral of dit beleid binnen de EU verder afgestemd of misschien zelfs geharmoniseerd moet worden. Daarbij ligt de focus op het belasten van kapitaalinkomens, waaronder bedrijfswinsten. Dat zijn de inkomens die het meest mobiel zijn in Europa. De meeste werkenden, met uitzondering van de topinkomens, zijn minder mobiel. Hoewel de grondslagen van andere belasting minder geraakt worden door globalisering en Europese integratie, kunnen er wel indirecte effecten zijn. Naarmate de mobiliteit van de grondslagen voor de winstbelasting en andere kapitaalbelastingen groter wordt, kan dat leiden tot lagere tarieven en een verschuiving naar immobiele grondslagen waardoor de belastingdruk op immobiele factoren zoals arbeid en onroerend goed groter wordt (de zogenaamde Ramsey-regel).

Internationale belastingconcurrentie

De mogelijke noodzaak voor gezamenlijk belastingbeleid in de EU wordt in hoge mate bepaald door het antwoord op de vraag of belastingconcurrentie welvaartverhogend dan wel -verlagend is. De economische theorie is hier niet eenduidig over, zoals hierna wordt besproken. Wel is het duidelijk dat de tarieven voor de winstbelasting de laatste decennia zijn afgenomen. Figuur 1 laat zien dat het gemiddelde tarief van de vennootschapsbelasting (vpb) voor OESO- en niet-OESO-landen tussen 2000 en 2025 met zeven procentpunt is afgenomen. Vooral tussen de jaren 2000 en 2010 zijn de tarieven gedaald. Dat volgde op een eerdere, forse daling tussen 1980 en 2000. Egger et al. (2019) tonen daarnaast aan dat de belastingdruk op de inkomens van de hoogste 1 procent inkomens is afgenomen en dat de belastingdruk op de overige 99 procent juist is toegenomen.

De trend naar lagere tarieven is een aanwijzing voor internationale belastingconcurrentie. Tiebout (1956) beargumenteert dat belastingconcurrentie tussen landen of staten (in de VS) juist goed is voor de welvaart. Als de belastingen te hoog zijn of de publieke voorzieningen niet toereikend zijn, kunnen burgers naar een ander land of andere staat gaan – ook wel stemmen met de voeten genoemd. Het achterliggende idee is dat overheden vaak niet efficiënt met belastingmiddelen omgaan maar dat concurrentie tussen landen die efficiëntie juist bevordert. Een ander argument voor nationaal belastingbeleid is dat landen en burgers verschillende voorkeuren voor, en verschillende behoeften aan, publieke voorzieningen hebben (Keen en De Mooij, 2008).

Daarentegen tonen Wilson (1986) en Zodrow en Mieszkowski (1986) aan dat belastingconcurrentie met als doel om economische activiteit aan te trekken juist suboptimaal is, omdat er uiteindelijk te weinig belastinginkomsten zijn om publieke voorzieningen te financieren. Zij schetsen een klassiek voorbeeld van een prisoner’s dilemma waar landen concurreren vanuit eigen belang hoewel samenwerking juist welvaartverhogend is. De pogingen om door lagere belastingtarieven economische activiteit aan te trekken, hebben negatieve externe effecten op andere landen (Keen en Konrad, 2013). De economische verstoringen daarvan zijn op EU-niveau zo sterk dat Cnossen (2008) en Keen en De Mooij (2008) concluderen dat coördinatie van winstbelastingen en belastingen op kapitaalinkomens in zijn algemeenheid in de EU wenselijk zijn, ondanks de eerdergenoemde bezwaren tegen coördinatie.

Nu is er in de EU wel enige coördinatie van belastingen geweest. Om te voorkomen dat multinationale ondernemingen dubbel belastingen betalen, is de moeder-dochterrichtlijn aangenomen die inhoudt dat winst niet nog een keer belast mag worden als die aan het moederbedrijf in een andere lidstaat wordt uitgekeerd en al bij het dochterbedrijf belast is (Europese Raad, 2003a). De Rente- en Royaltyrichtlijn regelt dit voor grensoverschrijdende rente- en royaltybetalingen tussen dochterondernemingen en het moederbedrijf (Europese Raad, 2003b). Echter, deze richtlijnen zijn vooral gemotiveerd om de interne markt beter te laten functioneren en niet om schadelijke effecten van belastingconcurrentie tegen te gaan.

Belastingontwijking door multinationals

Een gevolg van marktintegratie is dat winstinkomens van multinationale ondernemingen eenvoudiger van de ene lidstaat naar de andere verschoven kunnen worden, waardoor ondernemingen van tariefverschillen kunnen profiteren. Multinationals hebben strategieën ontwikkeld om meer winst in lidstaten met lage winsttarieven te laten neerslaan. Door middel van het strategisch beprijzen van intermediaire leveringen binnen het concern en het verstrekken van leningen met bijbehorende rentebelastingen zijn grensoverschrijdende winstverschuivingen mogelijk. Daarnaast hebben lidstaten ook veel bilaterale belastingverdragen met landen buiten de EU afgesloten. De verschillen tussen de verdragen bieden de multinationals de mogelijkheid om van de meest gunstige verdragen gebruik te maken. Dat stimuleerde de verdere ontwikkeling van belastingparadijzen in Europa, zoals Ierland, Luxemburg, Nederland en Zwitserland.

Volgens het Global Tax Evasion Report 2024 van het EU Tax Observatory werd in 2022 voor ongeveer 1.000 miljard dollar aan buitenlandse winsten naar belastingparadijzen verplaatst. Dat is ongeveer een derde van alle winsten die in het buitenland gemaakt worden. Voor 2015 lag dit aandeel veel lager: 14 procent in 1996 en 21 procent in 2003, zie figuur 2. De lagere vpb-tarieven hebben dus niet tot minder verplaatsing van buitenlandse winsten geleid; de afgelopen decennia is dat aandeel juist steeds groter geworden. Meer globalisering en de digitalisering met veel niet-fysiek kapitaal zijn belangrijke redenen dat het internationaal verschuiven van winsten veel eenvoudiger is geworden.

Ondanks alle maatregelen die tegen internationale belastingontwijking van winsten zijn ondernomen, lijkt dat tot nu toe nog geen drukkend effect op het aandeel verschoven winsten te hebben. Dat wil niet zeggen dat al deze maatregelen geen effect hebben. Garcia-Bernardo et al. (2022) laten zien dat het aandeel verschoven winsten in de totale winsten van Amerikaanse multinationale ondernemingen de laatste jaren niet meer stijgt en voor een aantal multinationals zelfs afneemt. Het Ministerie van Financiën concludeert dat de Nederlandse voorwaardelijke bronbelasting op rente en royalty’s, en de Europese belastingontwijkingrichtlijnen de omvang en het aantal ontwijkingstructuren verminderd hebben. Een voorzichtige conclusie is dat de anti-ontwijkingsmaatregelen wel de stijgende trend gekeerd hebben, zoals EUTO (2024) concludeert, maar dat er nog te weinig recente data beschikbaar zijn om dat systematisch aan te kunnen tonen.

Voor de jaren 2015–2020 heeft EUTO (2024) deze winsten ook uitgesplitst naar de afzonderlijke belastingparadijzen. Het aandeel van Nederland varieert van 15 tot 25 procent in 2020. Vanwege het grote aandeel van Nederland in deze buitenlandse winsten en het lage effectieve belastingtarief daarop wordt Nederland door andere landen en onderzoekers vaak als belastingparadijs geïnterpreteerd, zie ook Wier (2019). Vooral onderzoeken met data van Amerikaanse multinationals laten zien dat relatief veel winsten van die multinationals in Nederland neerslaan. Nederland staat in een rijtje met onder andere Bermuda, de Kaaimaneilanden, Britse Maagdeneilanden, Luxemburg en Ierland. Fundamenteel verschillend van traditionele belastingparadijzen, zoals de Britse Maagdeneilanden en Bermuda, heft Nederland wel belasting over de winst die hier gegenereerd wordt (Lejour, 2023), maar er worden via Nederland veel winsten naar die traditionele belastingparadijzen verplaatst (Lejour et al., 2019). Vanwege de vele gunstige belastingverdragen die Nederland heeft afgesloten, afwezige belasting op uitgaande rente en royalty’s tot 2021, deelnemingsvrijstelling, gunstig ondernemingsrecht, deskundig belastingadvies, en mogelijke rulings met de Belastingdienst kunnen buitenlandse multinationals via holdings in Nederland relatief eenvoudig en tegen lage kosten winsten naar belastingparadijzen verplaatsen, in vergelijking met andere landen (Lejour en Van ’t Riet, 2013; Rijksoverheid, 2021). Daarmee faciliteert Nederland belastingontwijking, en dat is volgens onder andere het Europees Parlement en EUTO (2024) een reden om Nederland als belastingparadijs te kwalificeren.

Het samenspel van verschillende regelingen en wetten maakt het dus mogelijk dat buitenlandse multinationals Nederland gebruiken voor het doorsluizen van buitenlandse winsten naar belastingparadijzen. Veel van die regelingen en wetten volgen uit de wens om een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor in Nederland gevestigde multinationale ondernemingen te creëren. De doorsluisfunctie naar belastingparadijzen is vanuit die invalshoek een ‘toevallig’ bijproduct. De geschiedenis van het internationaal belastingbeleid in Nederland laat ook zien dat een deel van de maatregelen het gevolg is van bewust beleid (Van Beurden, 2025).

Belastingontduiking door vermogende huishoudens

In 2022 is ongeveer twaalf procent van het wereldwijde vermogen in handen van huishoudens in belastingparadijzen geregistreerd (figuur 3). Het aandeel van het offshore vermogen van Nederlandse huishoudens is vergelijkbaar. In 2020 en 2021 was dit aandeel een paar procentpunt hoger dan in 2022. Meer dan veertig procent van dat offshore vermogen is in Azië gestald, terwijl dat in 2004 nog nauwelijks vijftien procent was. Het opheffen van het bankgeheim en afspraken over informatie-uitwisseling tussen belastingdiensten hebben ervoor gezorgd dat het aandeel van Zwitserland sinds 2005 is gehalveerd. Het aandeel van de overige Europese belastingparadijzen is om dezelfde redenen afgenomen met ongeveer tien procentpunt. De Simone en Stomberg (2024) concluderen dat vooral meer recente initiatieven voor automatische gegevensuitwisseling tussen belastingdiensten, zoals de FATCA van de Verenigde Staten en de Common Reporting Standard van de OESO-landen, in eerste instantie een afschrikkingseffect hebben op belastingplichtigen, maar er is nog weinig bekend over de langetermijneffecten.

Het zijn vooral de rijke en extreem rijke huishoudens die vermogen in belastingparadijzen gestald hebben. Gegevens uit belastingamnestieregelingen, audits door belastingdiensten en datalekken, zoals de Panama-papers, laten zien dat vooral de rijkste 0,1 procent huishoudens vermogen in belastingparadijzen stallen. Dat geldt niet alleen voor de omvang van het vermogen, maar ook als aandeel van het totale vermogen dat is het buitenland gestald is.

Meerdere onderzoeken laten zien dat de vermogensongelijkheid groter is als met dat offshore vermogen rekening wordt gehouden (zie Alstadsæter et al. (2018) voor de Scandinavische landen en Leenders et al. (2023) voor Nederland). Omdat veel van dat vermogen en de daaruit voortvloeiende vermogenswinsten niet aangegeven zijn bij de belastingdienst, is het nettorendement hoger dan als het vermogen wel aangegeven zou zijn. Dat draagt bij aan een verdere inkomens- en vermogensongelijkheid. Voor zover dat vermogen bestaat uit aandelen in multinationale ondernemingen die actief winst verschuiven, is het voordeel van een onbelast of beperkt belast rendement nog groter. De winst is ten eerste al lager belast, wat bijdraagt aan een hoger rendement en hogere beurswaarde, en vervolgens wordt dat op het niveau van de huishoudens niet belast als dat niet aangegeven wordt. Het zijn vooral de meest vermogende huishoudens die vermogen in het buitenland verhullen. Daarmee is dit een mechanisme dat de ongelijkheid bevordert.

Dat zou kunnen doorwerken naar de vermogensongelijkheid binnen jongere generaties. Recent onderzoek laat zien dat de vermogenspositie van kinderen rond de veertig jaar meer en meer bepaald wordt door het vermogen dat de ouders op veertigjarige leeftijd hadden (Schulenberg et al., 2024). De samenhang met de vermogenspositie van de ouders is in 2022 aanmerkelijk groter dan in 2006. De intergenerationele vermogensmobiliteit lijkt, net zoals de inkomensmobiliteit, af te nemen. Dat geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor andere hoge-inkomenslanden. Het is onduidelijk in hoeverre internationale belastingontwijking en -ontduiking aan die lagere intergenerationele mobiliteit bijdragen, maar het mechanisme werkt wel in dezelfde richting.

Conclusies en aanbevelingen

De mobiliteit van kapitaal is de laatste decennia wereldwijd, en in het bijzonder in Europa, groter geworden. Daarmee zijn de prijsgevoeligheid van kapitaal en ook de verschillen in belastingen toegenomen. Als reactie daarop hebben landen belastingtarieven op winst en vermogenswinsten verlaagd. Daarnaast heffen steeds minder landen een vermogensbelasting. Vanwege de toegenomen kapitaalmobiliteit verplaatsen multinationale ondernemingen winsten naar landen met lagere belastingtarieven, en die tendens is ook de laatste twee decennia sterker geworden. Ook stallen veel rijke huishoudens hun vermogen in belastingparadijzen.

Door deze ontwikkelingen is de noodzaak voor samenwerking binnen de EU alleen maar toegenomen. Hoewel de lidstaten volgens het Europees Verdrag (TFEU) autonoom zijn in hun belastingbeleid, zorgt de steeds grotere mobiliteit van winsten en andere vermogens ervoor dat lidstaten de opbrengst van belastingen op winsten en andere kapitaalinkomens nauwelijks zelf kunnen bepalen, omdat de belastinggrondslag erg mobiel is. Illustratief is een overzicht van de maatregelen in de Nederlandse Wet vpb tussen 2010 en 2020. Daarin laat de Rijksoverheid (Tweede Kamer, 2024) zien dat een groot gedeelte van die maatregelen uit OESO-afspraken en EU-richtlijnen volgen en veelal met belastingontwijking te maken hebben. De conclusie daarvan is dat de nationale autonomie in de vpb in de praktijk al flink ingeperkt is.

Wereldwijd zijn er verschillende initiatieven genomen om winstbelastingen tussen landen af te stemmen. Het meest vergaand zijn de afspraken voor een minimumwinstbelasting die per 2024 door tientallen landen geïmplementeerd zijn. Al eerder hebben veel landen andere afspraken gemaakt over het tegengaan van belastingontwijking, -ontduiking en -concurrentie. Daarin heeft de Europese Unie een belangrijke rol gespeeld. Omdat de Europese Commissie na deze afspraken snel ontwerprichtlijnen voor alle lidstaten voorstelde, zijn veel van deze afspraken daadwerkelijk geïmplementeerd in een groot deel van de mondiale economie. Behalve deze coördinerende rol in de implementatie van nieuwe wetgeving kan de EU ook een leidende rol spelen bij de totstandkoming van nieuwe afspraken.

Zo’n leidende rol van de EU mitigeert ook de negatieve gevolgen van hogere winstbelastingen en zorgt voor minder belastingontwijking vergeleken bij nationaal beleid. Een groot deel van de buitenlandse investeringen is regionaal georiënteerd. Door gezamenlijk voor hogere belastingen of een bredere belastingbasis te kiezen, worden deze mogelijke productieverschuivingen beperkt. Vanwege de grotere interne markt heeft een hogere belasting minder negatieve gevolgen dan in een kleine markt en kunnen de EU-lidstaten gezamenlijk hogere belastingtarieven afspreken dan de landen afzonderlijk (Keen en Konrad, 2013).

Ondanks alle afspraken en beleidsinitiatieven lijken de laatste decennia belastingconcurrentie, -ontwijking en -ontduiking in het slechtste geval te zijn toegenomen en in het beste geval te zijn gestabiliseerd. Nog steeds worden een aantal lidstaten als belastingparadijs gekwalificeerd. Daar zou nieuw en gezamenlijk beleid iets aan kunnen doen. Concrete opties zijn:

Gezamenlijke vennootschapsbelasting voor multinationale ondernemingen, waaronder een gezamenlijke belastinggrondslag, zoals het invoeren van het BEFIT-voorstel voor grote ondernemingen in de EU (Europese Commissie, 2023). Dat leidt ook tot administratieve vereenvoudiging voor die bedrijven.

Dividendbelasting: een gemeenschappelijk tarief ten opzichte van andere landen aan de buitengrenzen van de EU. In feite betekent dit dat de EU-lidstaten hun bilaterale belastingverdragen afstemmen waardoor multinationale bedrijven deze verschillen niet meer kunnen benutten, zie Lejour en Van ’t Riet (2020). De leidt tot minder belastingontwijking en het gebruik van doorsluislanden. Dit geldt ook voor een gezamenlijke belasting op uitgaande rente- en royaltystromen.

Transparantie, informatie-uitwisseling en registratie kunnen disciplinerend werken. Op dit gebied zijn de afgelopen jaren al veel initiatieven genomen, maar voor de effectiviteit zouden die nog uitgebreid moeten worden. Openbaarmaking van betaalde belastingen, winst, omzet en dergelijke kan ertoe leiden dat ondernemingen minder winsten in belastingparadijzen rapporteren. Voor Europese bedrijven wordt de openbaarmaking al verplicht in 2026. Een wereldwijd of in ieder geval een Europees dekkend UBO-register kan helpen om eigendom van vermogenstitels goed te registreren. Ook eigendom van vermogens als onroerend goed en cryptomunten zou daaronder moeten vallen en deze gegevens zouden ook door belastingdiensten uitgewisseld moeten worden.

Dit zijn voorstellen die vooral door de Europese Unie moeten worden opgepakt. Voor Nederland is het belangrijk om dit Europese beleid proactief te initiëren. Veel nationale beleidsopties om belastingconcurrentie, -ontwijking en -ontduiking tegen te gaan, zijn weinig effectief als andere landen niet meedoen – en kunnen ook kostbaar zijn als bedrijven zich ergens anders vestigen.

Literatuur

Alstadsæter, A., N. Johannesen en G. Zucman (2018) Who owns the wealth in tax havens? Macro evidence and implications for global inequality. Journal of Public Economics, 162, 89–100.

Atlas of the offshore world (2024) Atlas of the offshore world, datasets.

Beurden, T. van (2025) History of the Netherlands as a tax haven, 1914–1996. Utrecht: Eburon.

Cnossen, S. (2008) Coordinating corporation taxes in the European Union: Subsidiarity in action! In: G. Gelauff, I. Grilo en A. Lejour (red.), Subsidiarity and economic reform in Europe. Cham: Springer, p. 243–258.

De Simone, L. en B. Stomberg (2024) Information exchange and tax havens. In: A. Lejour en D. Schindler (red.), Research handbook on the economics of tax havens. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, p. 319–338.

Egger P.H., S. Nigai en N.M. Strecker (2019) The taxing deed of globalization. The American Economic Review, 109(2), 353–390.

Europese Commissie (2023) Business in Europe: Framework for income taxation (BEFIT): A proposal for a new legislative framework for corporate taxation in the EU. Informatie te vinden op taxation-customs.ec.europa.eu.

Europese Raad (2003a) Richtlijn 2003/123/EG van de Raad van 22 december 2003 tot wijziging van Richtlijn 90/435/EEG betreffende de gemeenschappelijke fiscale regeling voor moedermaatschappijen en dochterondernemingen uit verschillende lidstaten. Te vinden op eur-lex.europa.eu.

Europese Raad (2003b) Richtlijn 2003/49/EG van de Raad van 3 juni 2003 betreffende een gemeenschappelijke belastingregeling inzake uitkeringen van interest en royalty’s tussen verbonden ondernemingen van verschillende lidstaten. Te vinden op eur-lex.europa.eu.

EUTO (2024) Global tax evasion report 2024. EU Tax Observatory.

Garcia-Bernardo, J., P. Janský en G. Zucman (2022) Did the tax cuts and jobs act reduce profit shifting by US multinational companies? NBER Working Paper, 30086.

Keen, M. en K.A. Konrad (2013) The theory of international tax competition and coordination. In: A.J. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein en E. Saez (red.), Handbook of public economics, vol. 5, p. 257–328.

Keen, M. en R. de Mooij (2008) Tax policy and subsidiarity in the European Union. In: G. Gelauff, I. Grilo en A. Lejour (red.), Subsidiarity and economic reform in Europe. Cham: Springer, p. 219–241.

Leenders, W. en A. Lejour (2023) Strijd tegen verborgen vermogens boekt voorzichtige vooruitgang. ESB, 108(4820), 164–167.

Leenders, W., A. Lejour, S. Rabaté en M. van ’t Riet (2023) Offshore tax evasion and wealth inequality: Evidence from a tax amnesty in the Netherlands. Journal of Public Economics, 217, 104785.

Lejour, A. (2023) The rise of tax havens and conduit countries from the early 2000s. In: S. Guex en H. Buclin (red.), Tax evasion and tax havens since the nineteenth century. Londen: Palgrave Macmillan, p. 139–157.

Lejour, A. en M. van ’t Riet (2013) De economische betekenis van bilaterale belastingverdragen. CPB Policy Brief, 2013/07.

Lejour, A. en M. van ’t Riet (2020) A common withholding tax on dividend, interest and royalties in the European Union. Foundation for European Progressive Studies, FEPS Policy Brief, september. Te vinden op feps-europe.eu.

Lejour, A. en D. Schindler (2024) Research handbook on the economics of tax havens. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

Lejour, A., J. Möhlmann en M. van ’t Riet (2019) Nederland doorsluisland. CPB Policy Brief, januari.

Rijksoverheid (2021) Op weg naar acceptabele doorstroom. Rapport van de Commissie Doorstroomvennootschappen, oktober.

Schulenberg, R., C. van Essen, E. Hamelink en A. Lejour (2024) Een steuntje in de rug: vermogensmobiliteit van ouder op kind. CPB-publicatie.

Tiebout, C.M. (1956) A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 64, 416–424.

Tweede Kamer (2024) Monitoring van de effecten van de aanpak van belastingontwijking, 2024-0000563435.

Wier, L. (2019) Hollandse streken: hoe belastingparadijs Nederland de wereld benadeelt. In: S. Cnossen en B. Jacobs (red.), Ontwerp voor een beter belastingstelsel. Amsterdam: ESB, p. 96–105.

Wilson, J.D. (1986) A theory of interregional tax competition. Journal of Urban Economics, 19(3), 296–315.

Zodrow, G.R. en P. Mieszkowski (1986) Pigou, Tiebout, property taxation, and the underprovision of local public goods. Journal of Urban Economics, 19(3), 336–370.