De Nederlandse overheid heeft zich ten doel gesteld het aandeel biologische landbouw uit te breiden tot vijftien procent van het landbouwareaal in 2030 (Rijksoverheid, 2023). Ondanks jarenlange publieke ondersteuning en groeiende maatschappelijke belangstelling blijft de ontwikkeling van het biologische areaal achter bij deze ambitie. Dat wordt vaak gezien als een productie- of marktvraagstuk, maar verdere groei vraagt om meer dan stimulering van biologische boeren en consumptie van biologische producten. De overheid moet het coördinatieprobleem in de sector helpen oplossen, zodat marktpartijen niet op elkaar blijven wachten, maar gezamenlijk investeren in biologische landbouw.
Marktfalen verklaart slechts een deel van het probleem
Biologische landbouw draagt bij aan biodiversiteit, bodemkwaliteit, waterkwaliteit en klimaatdoelen. Toch blijft de groei van het biologische areaal achter bij de geformuleerde beleidsambities. Het biologisch areaal bedraagt momenteel circa vijf procent en het marktaandeel van biologisch voedsel in de supermarkt circa vier procent (MinLVVN, 2026).
Een econoom zal al snel wijzen op marktfalen. Biologische landbouw levert maatschappelijke baten op het gebied van biodiversiteit, waterkwaliteit en bodemkwaliteit die slechts gedeeltelijk in marktprijzen worden weerspiegeld. Ook zijn niet alle consumenten bereid of in staat de meerprijs voor biologische producten te betalen. Daardoor blijft de maatschappelijke waarde van biologische landbouw groter dan de private opbrengsten die individuele ondernemers kunnen realiseren.
Dit marktfalen rechtvaardigt publieke ondersteuning. Het Actieplan – Groei van biologische productie en consumptie van MinLVVN (2022) voert dan ook beleid rond drie pijlers: stimulering van consumptie en afzet (inclusief vergroten van bekendheid en herkenbaarheid van het keurmerk), stimulering van de productie, en kennis en innovatie. Omschakelsubsidies, kennisprogramma’s en promotiecampagnes moeten de overstap naar biologisch aantrekkelijker maken.
Hoewel deze instrumenten bijdragen aan de ontwikkeling van biologische landbouw, blijft de groei achter bij de beleidsambities. Dat wijst erop dat de belemmeringen voor verdere opschaling breder zijn dan de productie- en consumptievraagstukken waarop het beleid zich primair richt.
Opschaling vraagt om coördinatie
Een belangrijk deel van de verklaring waarom de groei van de biologische landbouw uitblijft, ligt in de onderlinge afhankelijkheid van de partijen die betrokken zijn bij biologische landbouw. Een boer schakelt gemakkelijker om wanneer voldoende afzetzekerheid bestaat. Verwerkers investeren pas wanneer voldoende volume beschikbaar komt. Retailers willen zekerheid over aanbod en consumentenvraag. Financiers zoeken voorspelbare verdienmodellen voordat zij investeringen ondersteunen.
Daardoor ontstaat een klassiek coördinatieprobleem: veel partijen hebben belang bij verdere groei van biologisch, maar geen enkele partij kan de voorwaarden voor opschaling zelfstandig realiseren. Investeringen in productie, verwerking, afzet en financiering zijn immers sterk van elkaar afhankelijk.
Overheid kan coördinatie faciliteren
Coördinatieproblemen zijn op zichzelf niet nieuw. Dat biologische landbouw ketensamenwerking vraagt, wordt breed onderkend. Minder vanzelfsprekend is wie verantwoordelijkheid neemt voor de organisatie van die samenwerking en voor de institutionele infrastructuur die gezamenlijke investeringen mogelijk maakt. Juist daar ligt een belangrijke opgave voor beleid. De huidige beleidsaanpak sluit daar slechts gedeeltelijk op aan.
Ten eerste ondersteunt de overheid tegelijkertijd uiteenlopende duurzaamheidsrichtingen zoals regeneratieve, circulaire, natuurinclusieve en klimaatgerichte landbouw. Deze benaderingen zijn niet noodzakelijk tegenstrijdig, maar voor ondernemers, financiers en ketenpartijen is het niet altijd duidelijk hoe zij zich tot elkaar verhouden en welke richting op langere termijn centraal staat. Die onzekerheid kan investeringen in omschakeling afremmen, terwijl juist daarvoor voorspelbaarheid en een consistente beleidskoers nodig zijn.
Daarnaast richt beleid zich vaak op het realiseren van areaaldoelen, terwijl minder aandacht uitgaat naar de institutionele infrastructuur voor opschaling: afzetontwikkeling, datastandaarden, kennisinfrastructuur en ketensamenwerking zijn minstens zo belangrijk als financiële stimulering van individuele bedrijven.
Als de ambitie van vijftien procent biologisch areaal serieus wordt genomen, volstaat het stimulering van afzonderlijke bedrijven niet langer. Voor verdere opschaling is het helpen coördineren van het ecosysteem rond biologische landbouw minstens zo belangrijk als maatregelen gericht op productie en consumptie.