Bouwfraude: voorselectie in plaats van vergoeding

Bouwfraude: voorselectie in plaats van vergoeding
Aute ur(s ):
Damme, E.E.C. van (auteur)
Hoogleraar economie en verbonden aan het CentER van de Katholieke Universiteit Brab ant. (auteur)
Eric.vandamme@kub .nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4372, pagina 596, 23 augustus 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

De enquêtecommissie-bouwfraude is begonnen met de ondervragingen. Alle aandacht voor de enquête laat onverlet de vraag hoe de
overheid bouwprojecten moet aanbesteden. Slechte regels leiden tot slechte uitkomsten, zoveel moge duidelijk zijn. Moet de
aanbesteder offertekosten vergoeden? En is aan het bieden voorafgaande selectie van gegadigden vereist?Over kosten, subsidies en
redeneringen.
Deze week is de parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid met haar openbare verhoren begonnen. In deze, volgens de PvdA,
grootste fraudezaak uit de geschiedenis van Nederland zal de commissie haar aandacht vooral op mogelijk corrupte ambtenaren en op
ongeoorloofde kartelvorming in de bouwsector richten. De verhoren zullen veel aandacht trekken en hoge kijkcijfers genereren. Dat
is terecht. Het gaat hier natuurlijk ook in de eerste plaats om show, en wel vanwege een aantal redenen. Ten eerste zijn de uitkomsten
reeds in grote lijnen bekend, en in overeenstemming met de verwachtingen. Adam Smith schreef al dat men bevreesd moet zijn voor
onoorbaar gedrag indien ambtenaren met relatief lage salarissen, in situaties waarin zij beslissingsmacht hebben, met het grote geld
in aanraking komen. Het karakter van de mens is sinds die tijd niet fundamenteel verbeterd.
Betrokkenen hebben ondertussen ook toegegeven dat praktijken die sinds 1992 verboden waren, toch gewoon zijn doorgegaan, mede
vanwege een ontoereikend wettelijk kader en tekortschietend toezicht op de naleving van de regels. Ten tweede zijn verkiezingen
mogelijk dichtbij en zullen de leden van de commissie er daarom alles aan doen om het geheel tot een show te maken. Incidenten zullen
dus tot grote hoogte worden opgeklopt. Ten derde wordt het echte werk elders gedaan: in de kantoren van de NMa en het Openbaar
Ministerie.
Zoals altijd is het belangrijk het vizier op de toekomst te richten. In deze bijdrage blik ik vooruit en behandel ik de vraag wat de gewenste
marktordening is. Is het gewenst dat partijen die in een aanbestedingsprocedure aan het kortste eind trekken hun vergeefs gemaakte
offertekosten vergoed krijgen?
Marktordening
Ik beperk de aandacht dus tot het systeem van illegale prijsafspraken tijdens aanbestedingsprocedures. In 1992 verbood de Europese
Commissie de aanbestedingsregelingen die in de Nederlandse bouw golden 1, een verbod dat in 1996 door het Europese Hof van Justitie
bekrachtigd werd 2. Van belang is dat deze horizontale regelingen (afspraken tussen marktpartijen over hoe het aanbestedingsproces te
laten verlopen) in overleg met de Nederlandse overheid tot stand waren gekomen. De overheid had geen bindende verticale
aanbestedingsregels opgesteld en bij afwezigheid van adequate marktordening was de sector zelf in het gat gesprongen. Anders gezegd,
de overheid had gekozen voor zelfregulering in plaats van wetgeving. De Europese Commissie oordeelde dat deze zelfregulering in strijd
was met het kartelverbod. Sinds 1992 is lang onduidelijk geweest welke regels op aanbestedingsprocedures van toepassing waren. Pas in
2001 publiceerde de Nederlandse overheid een nieuw Uniform Aanbestedingsreglement (uar 2001), dat wel de overheid zelf bindt, maar
geen algemeen bindende regeling is 3.
Verboden regelingen
De in 1992 door de Commissie verboden regelingen bevatten twee kernelementen die volgens aannemers noodzakelijk waren om de
aanbestedingsprocedure in goede banen te leiden:
» bepalingen die het ‘leuren’ (het nadat alle biedingen binnen zijn gaan heronderhandelen om een nog lagere prijs te bedingen) door de
aanbesteder tegengaan;
» bepalingen die de winnaar van de aanbesteding verplichten om de offertekosten van ‘serieuze’ inschrijvers te vergoeden en die iedere
deelnemer dus in feite dwingen een opslag op het eigen bod te plaatsen 4.
Vanuit economisch oogpunt lijken de bepalingen van het eerste type efficiënt en in het belang van beide marktzijden. Als zowel
aanbesteder als aannemers gebonden zijn de uitkomst van de inschrijvingsprocedure te respecteren, als biedingen ‘first and final’ zijn,
wordt de concurrentie in tijd en plaats geconcentreerd en kan het spel eerlijk verlopen. In feite is er op dit punt geen verschil van mening
tussen de verschillende partijen en lijkt het leurverbod in het uar 2001 goed geregeld te zijn: de aanbesteder is ertoe gehouden het

laagste (of beste) bod te accepteren, tenzij dit bod onredelijk is, zulks ook ter beoordeling van een arbitragecommissie.
Het zijn de bepalingen van het tweede type die de kern van het onderzoek van de enquêtecommissie vormen. De schaduwboekhouding
van klokkenluider Bos laat, naar verluidt, zien dat na 1992 de bouwbedrijven onderhands zijn doorgegaan met het compenseren van
verliezende deelnemers. Het zijn echter ook deze bepalingen waarover substantiële verschillen van mening bestaan: is het wenselijk dat
verliezers hun offertekosten vergoed krijgen?
Iedere aannemer moet, aldus de NMa, zijn offertekosten als voorinvestering zien en deze zelf dragen 5. Deskundigen in de sector pleiten
echter voor vergoeding van de offertekosten. Zo bepleit Hugo Priemus een aanbesteding op basis van voorselectie, waarbij de
aanbesteder de offertekosten van elke voorgeselecteerde kandidaat betaalt 6. Hij schrijft: “De motivering hiervoor is gelegen in de
extreme heterogeniteit van de productmarkt en de hoge kosten van een ontwerp plus prijsbepaling (….). De calculatiekosten van een
bouwbedrijf voor een enkel groot project kunnen in de tonnen lopen 7. Van de calculatie heeft alleen de opdrachtgever profijt.”
Priemus hanteert dus het principe dat wie profiteert, betaalt. Dit is te verdedigen. Zijn stelling dat alleen de opdrachtgever profiteert kan
echter geen stand houden: deelname is vrijwillig. Vanuit ex ante-perspectief moet bedacht worden dat iedere deelnemer kan winnen. De
door de enquêtecommissie geïnterviewde expert Jansen wijst er terecht op dat het bij de keuze van het te hanteren principe niet alleen
gaat om een verdelingsprobleem maar ook om een vraag van efficiëntie: welk systeem leidt tot de laagste kosten? Hij schrijft: “De
kernvraag luidt dan ook: wie zou economisch gezien – dat wil zeggen vanuit een oogpunt van efficiënte kostenallocatie – de meest
aangewezen partij zijn om de offertekosten voor zijn rekening te nemen?” 8
Jansen vermoedt dat het systeem waarbij de aanbesteder de offertekosten vergoedt tot lagere transactiekosten leidt. Hij bepleit dan ook
een vergoedingsplicht van de aanbesteder ter zake van tevergeefs gemaakte offertekosten.
Kwantitatieve vraag
De door Jansen geformuleerde vraag is inderdaad de kernvraag. Zij kwam ook reeds in 1992 in het verbodsbesluit van de Commissie aan
de orde. De Europese Commissie (en in navolging daarvan de NMa) heeft deze vraag echter niet bevredigend beantwoord. Deze
instanties zijn daartoe overigens ook niet verplicht: de bewijslast dat de baten van mededingingsafspraken de kosten overstijgen en dus
toegestaan zouden moeten worden, ligt bij diegenen die de afspraken maken. Het zijn dus de bouwbedrijven zelf (en hun adviseurs) die
tekort geschoten zijn. De reden voor dat tekortschieten is duidelijk. De kernvraag is een kwantitatieve vraag, die met louter verbale
methoden niet kan worden opgelost. Zowel de Nederlandse bouwbedrijven als de Commissie hebben zich indertijd echter tot verbale
analyse beperkt.
In het onderstaande analyseer ik een simpel model om de kernvraag te beantwoorden. Ik laat zien dat hoewel de NMa en de Commissie
geen deugdelijke economische analyse gemaakt hebben, er geen reden lijkt te zijn om een offertekostenvergoeding verplicht te stellen.
Zoals altijd moet worden bedacht dat de afgeleide resultaten wel binnen het kader van het model geldig zijn, maar daarmee nog niet in de
praktijk. Daardoor zijn ze alleen relevant voor zover het model een redelijke afspiegeling van die praktijk vormt.
Een eenvoudig model
Het model preciseert de situatie waarin een bepaald project uitgevoerd kan worden door een verzameling aannemers die in principe allen
even geschikt zijn. Ik veronderstel dat elke participerende aannemer calculatiekosten F moet maken, die verzonken zijn en voorgoed
verloren als de aanbesteding niet gewonnen wordt. Daarenboven heeft elke aannemer i uitvoeringskosten Ci die hij echter pas leert
kennen nadat hij de kosten F verzonken heeft. Nu kunnen projectstudies meer of minder gedetailleerd zijn, en hoe minder informatie de
aanbesteder ter beschikking stelt, hoe hoger de offertekosten van de aannemers. Hoewel in de praktijk F derhalve een belangrijke
beslisvariabele is, zowel voor de aanbesteder als voor de aannemer, beschouw ik F hier als exogeen en voor alle bedrijven gelijk.
Daarentegen zijn de constructiekosten Ci bedrijfsafhankelijk. Een participerend bedrijf i kent wel zijn eigen kosten, maar het weet
natuurlijk nooit precies wat de kosten Cj voor een ander bedrijf j zijn. De aanbesteder weet dat ook niet. Hij weet dan ook niet bij
voorbaat wie het goedkoopste is.
Hoe groter het aantal bedrijven N dat aan de aanbesteding meedoet hoe hoger de totale offertekosten NF zijn, maar hoe lager de
verwachte constructiekosten CN. Als er meer bedrijven meedoen, is de kans immers groter dat er eentje met lagere kosten bijzit. De vraag
is nu onder welk regime (al dan niet vergoeding van de offertekosten) de totale projectkosten,
K = CN + NF, geminimaliseerd worden. Omdat het aantal deelnemers N afhangt van het regime en omdat de eerste term (C) dalend is in N
en de tweede (F) stijgend, is niet a priori duidelijk welk regime kostenefficiënt is. Merk overigens op dat naast de twee reeds genoemde
regimes er ook tussenvormen denkbaar zijn. De aanbesteder kan er bijvoorbeeld voor kiezen alle deelnemende aannemers een subsidie
ter grootte van s te verlenen; de twee bovengenoemde mogelijkheden zijn dan twee extreme gevallen, s = 0, respectievelijk s = F. Merk op
dat in dit geval de projectkosten K(s) niet direct afhangen van het van het subsidiebedrag s, maar alleen indirect via het aantal
deelnemers aan de aanbestedingsprocedure, N(s). Het zal duidelijk zijn dat het aantal deelnemers aan het aanbestedingsproces groter is
naarmate de subsidie s hoger is. Rationele aannemers zullen zich laten leiden door de verwachte winst die te behalen is en vrije
toetreding garandeert dat bieding plaats zal vinden zolang de verwachte opbrengst van meedoen de netto-calculatiekosten, F-s,
overstijgt.
Geen vergoeding van offertekosten
De veilingtheorie levert een aantal inzichten die relevant zijn voor deze situatie 9. Ten eerste zal het bedrijf met de laagste
constructiekosten de aanbesteding winnen. Ten tweede geldt dat de prijs die de aanbesteder naar verwachting zal moeten betalen, gelijk
is aan het tweede laagste prijsniveau. Ten derde maakt, naar verwachting, de winnaar een winst die gelijk is aan de kostenvoorsprong die
hij op zijn naaste concurrent heeft. Deze eigenschappen zijn het meest eenvoudig te zien in het geval de aanbesteder een veiling bij
afslag hanteert: zolang de prijs boven zijn kostenniveau Ci ligt, zal bieder i bereid zijn het project uit te voeren; op het moment dat het op
een na laagste kostenniveau bereikt wordt is alleen diegene met de laagste kosten nog in de race en eindigt de veiling. De uit de

veilingtheorie bekende ‘opbrengstequivalentie-stelling’ garandeert dat deze eigenschappen ook voor andere vormen van aanbesteding
gelden.
De vraag welk regime kostenefficiënt is komt nu neer op de vraag voor welk subsidiebedrag de totale projectkosten – weergegeven door
K(s) = N(s)F + CN(s) – minimaal zijn, waarbij N(s) bepaald wordt door de restrictie dat de winst minimaal nul moet zijn. Hoe groter het
subsidiebedrag s, hoe groter het aantal deelnemers N(s) en hoe groter de eerste term, maar hoe kleiner de tweede. Nemen we voor de
eenvoud aan dat de constructiekosten stochastisch onafhankelijke trekkingen uit de uniforme verdeling over het interval [0,1] zijn. Is er
één deelnemer, dan zijn de totale kosten gelijk aan F + 1/2, bij twee deelnemers aan 2F + 1/3, bij drie deelnemers 3F + 1/4, enzovoort. Hoe
groter dan F, hoe minder deelnemers gewenst zijn. De totale kostenfunctie is v-vormig en heeft derhalve een uniek minimum. Nu blijkt (zie
ook het kader) dat zelfs als geen subsidie gegeven wordt, het aantal deelnemers groter is dan dit minimum en derhalve reeds te groot.
Subsidies zijn dus ongewenst. Dit is niet verwonderlijk; een bouwbedrijf laat zich bij de beslissing om al of niet mee te bieden uitsluitend
leiden door de eigen winstverwachting en houdt geen rekening met de negatieve externaliteit die het op andere biedende bouwbedrijven
uitoefent.
Voorselectie
Het bovenstaande laat tevens zien dat het sociaal gewenst is dat de aanbesteder het aantal deelnemers aan de procedure beperkt. De
efficiënte uitkomst wordt gerealiseerd als de aanbesteder direct het aantal deelnemers tot het optimale aantal Nopt beperkt. Deze
mogelijkheid staat bekend als aanbesteding met voorafgaande selectie. Dit laat echter onverlet dat het systeem waarbij de aannemers
hun offertekosten zelf dragen het meest efficiënt is. Gegeven het aantal deelnemers is immers de vraag wie de offertekosten draagt louter
een verdelingsvraagstuk.
Het ‘economische’ argument van de Europese Commissie
In haar verbodsbesluit uit 1992 is de Europese Commissie ook ingegaan op de vergoeding van rekenkosten 10. De Commissie oordeelde
dat het toen bestaande systeem de mededinging beperkte, onder andere omdat het de opdrachtgever ertoe aanzet slechts een beperkt
aantal bouwbedrijven uit te nodigen een prijsaanbieding te doen. Zoals boven betoogd is dit argument niet overtuigend: zo’n beperking
is juist efficiënt. De Commissie identificeert meer mededinging met meer deelnemers, hetgeen naïef is en haar tot onterecht kritische
opmerkingen over aanbestedingen met voorselectie brengt. Bovendien geldt dat niet elke mededingingsbeperking verboden is:
afspraken die de efficiëntie van het economisch proces verhogen en waarvan een billijk aandeel van de efficiëntievoordelen bij de
opdrachtgever terechtkomt, kunnen van het kartelverbod worden uitgezonderd. De samenwerkende Nederlandse bouwbedrijven
argumenteerden indertijd dat aan die voorwaarden voldaan was, maar de Commissie vond die argumenten niet overtuigend: “Het is in elk
geval weinig waarschijnlijk dat het totaal van de op de opdrachtgever afgewentelde rekenvergoedingen lager uitvalt dan het bedrag
waarmee de op die vergoedingen anticiperende bouw-ondernemingen waaraan het werk gegund wordt haar prijsaanbieding zou hebben
verlaagd” (alinea 122).
Dit is slechts een vermoeden en geen sterk argument. In feite stelt de Commissie dat de prijs die uit de aanbesteding resulteert
onafhankelijk is van het aantal deelnemers, doch dat de te vergoeden offertekosten toenemen met een groter aantal deelnemers. De totale
kosten voor de aanbesteder zouden aldus stijgen. De NMa neemt deze redenering in haar besluiten kritiekloos over 11. De argumentatie
hierachter is echter volkomen ontoereikend; de prijs (exclusief subsidie) is lager als er meer deelnemers zijn. Dit werpt de vraag op, of ook
de totale kosten lager zouden kunnen zijn. De berekening in het kader hiernaast (in het bijzonder de vergelijkingen (5) en (6)) laat zien dat,
zolang het project ook zonder subsidie van de offertekosten wordt uitgevoerd, de verkoper er geen belang bij heeft om de offertekosten
te vergoeden.
Conclusie
De ervaring in de bouw laat zien dat slechte regels tot slechte uitkomsten leiden, een constatering die eventuele kartelpraktijken
natuurlijk niet rechtvaardigt. Een oplossing moet niet in horizontale afspraken, maar in een goede verticale regeling gevonden worden.
Zo’n regeling had er natuurlijk al lang moeten zijn. Gedurende bijna een decennium is voor de sector onduidelijk geweest wat wel en wat
niet mocht. Het is niet verbazingwekkend dat de sector zich tegen deze onzekerheid heeft ingedekt door maar op oude gewoonten terug
te vallen, hoewel dat natuurlijk niet goed te praten valt. Duidelijk is dat de overheid tekortgeschoten is in haar kerntaak: het zorgen voor
een adequate marktordening.
Aanbesteding met voorafgaande selectie is vermoedelijk de meest wenselijke (economisch efficiënte) vorm van aanbesteding. Een
offertevergoeding is niet in het belang van de aanbesteder, noch in het algemeen belang. Deze conclusie is geldig in het geval er een
voldoende aantal aanbieders even geschikt is om het project uit te voeren; de Nederlandse umts-veiling liet zien dat, in het geval van
asymmetrie, de aanbesteder baat kan hebben bij het subsidiëren van partijen die in een achterstandspositie verkeren 12. Het gevonden
resultaat dat een aanbesteder het aantal inschrijvers eerder wil beperken dan vergroten, is in lijn met de algemene bevinding uit de
literatuur dat een vrije markt in het algemeen tot teveel toetreding leidt en dat toetredingsbeperkingen dus zinvol zijn 13. De
(ongewenste) offertekostenvergoeding is in de meest recente versie van het Uniform Aanbestedingsreglement (van september 2001)
opgenomen. Het lijkt verstandig om bij de evaluatie van dit uar in 2003 over deze bepaling nog eens goed na te denken.
Vergoeding van offertekosten is suboptimaal
Het kader geeft de voor het minimaliseringprobleem relevante formules onder de aannames dat de aanbesteder maximaal
bereid is 1 te betalen, dat elke Ci een onafhankelijke trekking uit de uniforme verdeling op het interval [0,1] is, en dat F kleiner
is dan 1/2. Deze laatste aanname impliceert dat het de moeite loont om het project inderdaad uit te voeren: de baten
overstijgen de kosten. Zelfs zonder dat de aanbesteder de offertekosten vergoedt, zal zich minstens één aannemer als
geïnteresseerde voor het project melden.
K(s) = CN + NF (1)

1
K(s) = + NF (2)
N+1
1 (3)
W(s) = – F + s (4)
N(N = 1) (5)
KA(s) = 2/N+1 + Ns (6)
De eerste vergelijking definieert de kosten. De tweede vergelijking specificeert deze in het geval van de uniforme verdeling. Als
we gemakshalve afzien van het feit dat het aantal deelnemers een geheel getal moet zijn, kunnen we door differentiëren
berekenen dat het minimum van de kosten bereikt wordt voor Nopt, als in (3). Het geprefereerde regime is bijgevolg datgene
dat zo dicht mogelijk dit optimale aantal deelnemers benadert. De vraag is dus welk subsidiebedrag optimaal is: wanneer ligt
N(s) zo dicht mogelijk bij Nopt?
De vierde vergelijking geeft de opbrengst voor een bouwbedrijf bij deelname aan de aanbesteding. De eerste term is de
verwachte opbrengst als men het project in de wacht sleept, de tweede term zijn de vaste calculatiekosten, de laatste term is
de subsidie. Vrije toetreding impliceert dat het verwachte aandeel deelnemers bij een subsidiebedrag s gelijk zal zijn als in (5).
Hieraan zien we dat het aantal deelnemers afneemt met stijgende netto calculatiekosten, en dat, als de aanbesteder de
kosten volledig vergoedt, iedere aannemer bereid is deel te nemen en er dus ‘aanbestedingstoerisme’ plaatsvindt. Vergelijking
van de uitdrukkingen (3) en (5) laat nu een eenvoudig zien dat Nopt kleiner is dan N*(0) (dus N* (s) voor s = 0), zodat zelfs
zonder subsidie het aantal participanten eigenlijk al te groot is. Het systeem waarbij de aannemers hun offertekosten zelf
dragen, is derhalve het meest efficiënt

1 Europese Commissie, Beschikking 92/204/EEG, Pb EG 7, april 1992, L92/1
2 Europese Hof van Justitie, Arrest van 25 maart 1996 in SPO vs. Commissie, C-137/95-P, jurisprudentie 1996.
3 Uniform Aanbestedingsreglement 2001, Staatscourant, 15 juni 2001,
4 Naast deze twee hoofdelementen speelde bij aannemers ook de wens de risico’s van miscalculatie (de vloek van de winnaar) te
beperken een rol, alsmede de wens mogelijk preferentie te verlenen aan die partij die het werk echt nodig had. Daarenboven was er
vermoedelijk ook eenvoudig de wens de aanbesteder zoveel mogelijk geld afhandig te maken.
5 NMa, Besluit nummer 2414-43 Vereniging Belangenbehartiging Schildersbedrijf, 17 december 2001.
6 H. Priemus, Opgaven voor de parlementaire enquête bouwfraude, ESB, 1 februari 2002, blz. 84-87.
7 Soms gaat het om miljoenen; de drie consortia die in de race waren voor de aanleg van de bovenbouw van de HSL-Zuid investeerden
samen zo’n zestig miljoen gulden aan teken- en rekenwerk; zie Aannemers HSL tekenen zich arm, Cobouw, 13 oktober 2000.
8 C.E.C. Jansen, Aanbesteding en offertekostenvergoeding, in: W. van Boom, C. Jansen en J. Weijnen (red.), Aanbesteding en
aansprakelijkheid, Boom, Den Haag, 2001.
9 Zie bijvoorbeeld E.E.C. van Damme, Aanbesteding en veilingmechanismen; economische theorie en toepassingen, onderzoeksreeks
directie Marktwerking, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 1997. Deze publicatie bevat ook een uitgebreide beoordeling van
het Commissiebesluit uit 1992.
10 Zie in het bijzonder de alinea’s 86, 87, 199 en 122 van dat besluit.
11 Zie het besluit genoemd in voetnoot 6 en de daarin geciteerde aanbestedingsbesluiten.
12 Zie E.E.C. van Damme, Afspraken en voorkennis in umts-veiling, ESB, 8 september 2000, blz. 680-683.
13 G. Mankiw en M. Whinston, Free entry and social ineffiency, Rand Journal of Economics, jrg. 17, 1986, blz. 45-58.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)