Al geruime tijd woedt er een discussie over het zogenaamde ‘verdeelmodel’ van het Gemeentefonds. Dat fonds heeft een omvang van € 18,1 miljard, maar groeit binnenkort naar maar liefst € 28 miljard. Achtergrond van deze enorme stijging is de omvangrijke decentralisatie-operatie van het Rijk waardoor grote bedragen aan het Gemeentefonds worden toegevoegd. De decentralisaties hebben vrijwel allemaal betrekking op het domein zorg en welzijn.
Het huidige verdeelmodel is vooral kosten-georiënteerd en beloont vooral hoe ‘zielig’ een gemeente is. Het verdeelmodel ademt de sfeer uit van hoe vroeger de bijstand was georganiseerd. Een gemeente kreeg een budget per bijstandsgerechtigde en had totaal geen prikkel om de hoeveelheid bijstandsgerechtigden te reduceren. Met het decentraliseren van de bijstand heeft het Rijk deels prikkels ingebouwd. Het aantal bijstandsuitkeringen liep terug met 55.000 tussen 2003 en 2007. Hoewel het Rijk geen kans onbenut laat de zegeningen van de Wet Werk en Bijstand te bewieroken, blijken er nog veel verbeterpunten te zijn op het sturingsconcept.
De nieuwe decentralisaties bieden een mooie kans om een meer prestatiegericht verdeelstelsel van het Gemeentefonds op te tuigen. Want decentralisatie heeft niet tot doel om met taken en geld te schuiven, maar om daadwerkelijk iets te bereiken en gemeenten de kans te geven van succesvol beleid te profiteren.
Alleen die kosten en die kostenniveaus die het Rijk acceptabel vindt, worden in het huidige verdeelmodel gehonoreerd. Bovendien worden inkomsten uit overige eigen middelen en uit belastingen afgeroomd. En als u denkt dat alleen banken of zorginstellingen met complex toezicht te maken hebben: Er zijn inmiddels ruim 60 verdeelmaatstaven, die onderverdeeld zijn in een kleine 100 verdeelcriteria. Het verdeelstelsel is daardoor niet alleen inefficiënt maar ook buitengewoon ingewikkeld en ondoorgrondelijk.
Opvallend is ook de rol die omvang speelt in de verdeling van het Gemeentefonds. Op basis van de gegevens voor het jaar 2012 kan vrij eenvoudig de uitkering per gemeente berekend worden. Illustratief is om deze niet in absolute bedragen weer te geven, maar uit te drukken in bedragen per inwoner. Wanneer we dit in een spreidingsdiagram weergeven ontstaat het volgende beeld:
Grafiek 1: Algemene uitkering per gemeente in euro’s per inwoner
De in deze grafiek berekende trendlijn heeft de vorm van een smiley, mede mogelijk veroorzaakt door de verfijning voor de Waddeneilanden en de vier grote steden. Het minimum van deze vergelijking ligt bij ongeveer 23.500 inwoners. Het is vrij eenvoudig om aan een aantal knoppen te draaien, om zo via het Gemeentefonds financiële prikkels te geven voor de door het kabinet gewenste opschaling.
Het gemeentelijk belastinggebied bestaat vooral uit de OZB en wordt als gezegd voor een groot deel afgeroomd via het Gemeentefonds. De herijking van het gemeentefonds geeft ruimte voor discussie over het gemeentelijk belastinggebied. Het gemeentelijk belastinggebied heeft namelijk een dubbele functie: als buffer tegen onverwachte tegenvallers en om ruimte te bieden aan eigen beleid buiten de algemene en specifieke uitkeringen om.
Wanneer het Gemeentefonds een omvang van bijna € 30 miljard zal krijgen is het belastinggebied in zijn huidige vorm veel te klein en biedt gemeenten onvoldoende mogelijkheden de vruchten van succesvol eigen beleid te plukken. In de governance-verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten zou dan ook geen sprake meer moeten zijn van afroming van inkomsten.
Afbeelding 1: Verdeling Gemeentefonds zonder OZB-aftrek in euro’s per inwoner
Bovenstaande afbeelding laat zien wat de Algemene Uitkering per inwoner zonder OZB-aftrek is. De verschillen tussen de stad en de rand zijn aanzienlijk minder dan in de huidige situatie. De ondersteuning die de individuele gemeenten in de vorm van een Algemene Uitkering van het Rijk krijgen is in bovenstaande verdeling aanzienlijk gelijkmatiger. Daarbij dient wel bedacht te worden dat de OZB-opbrengst per gemeente nu volledig ten goede komt aan de gemeente. Macro neemt de belastingdruk niet toe. Wel zullen de gemeenten scherpere afwegingen gaan maken, waardoor macro gezien de efficiency zal toenemen. Opvallend is de relatief hoge uitkering per inwoner in de periferie. Niet toevallig zijn dit ook gebieden waar de bevolkingskrimp zich momenteel voordoet. Onderzoek naar het verband tussen krimp en de financiële organisatie van het binnenlands bestuur ligt voor hand.
Zowel de algemene uitkering als de specifieke uitkeringen bevatten nauwelijks prestatieprikkels. Daarmee heeft de financiële verhouding net zo’n pervers karakter als destijds met de bijstand. Zorg maar dat je zielig blijft, dan krijg je veel geld, en als je verbetering in je eigen situatie weet aan te brengen dan word je gestraft door lagere uitkeringen.
Dat kan beter. Een wijziging in het verdeelstelsel zal dan bijvoorbeeld ook gepaard moeten gaan met een beleid om de werklozen bij het werk te brengen in plaats van andersom. Daarmee kan een reallocatie tot stand gebracht worden met landelijk voordelen zonder onnodige nadelen voor gemeenten.
Stel dat je het Gemeentefonds verdeelt zonder de OZB-aftrek zoals hiervoor beschreven, aangevuld met het schrappen van de verdeelmaatstaven “bijstandsontvangers”, “uitkeringsgerechtigden” en “ABW-schaalvoordeel” alsmede van de vaste bedragen voor Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, waarmee ook de discussie over maat en schaal geneutraliseerd wordt. De ruimte die daarmee vrijkomt voeg je toe aan de maatstaf “inwoners”.
Afbeelding 2: Verdeling Gemeentefonds zonder OZB-aftrek, bijstands- en uitkeringsmaatstaven en vaste bedragen voor G4 in euro’s per inwoner
De verschillen in bedragen per inwoner zijn in deze verdeling nagenoeg geheel verdwenen. Weliswaar hebben de drie grootste gemeenten nog steeds een relatief hoge uitkering per inwoner, in de rand daar omheen zijn de verschillen beperkt. Relatief hoge uitkeringen zien we nog in het Noorden en op enkele verspreid liggende plaatsen in landelijke gebieden. Gemeenten worden zelf verantwoordelijk voor hun belastinginkomsten, hun sociaal beleid en de aard en omvang van voorzieningen. Governance en financiële slagkracht gaan zo hand in hand, met een positieve uitwerking op de macro-economische doelmatigheid van de financiële organisatie van het binnenlands bestuur.
Om de majeure decentralisatie te laten slagen, moet het Rijk gemeenten de ruimte geven. Anders wordt het schuiven met (minder) geld, gaat het voorzieningenniveau achteruit en schieten we weinig op met het verschuiven van verantwoordelijkheden.