Om de geluidshinder, stikstofuitstoot en CO2-emissies te verminderen, probeert de overheid Schiphol te begrenzen via een maximumaantal vliegbewegingen. Tegelijkertijd wordt echter de hubfunctie ondersteund via tarieven en fiscale uitzonderingen voor transferpassagiers. Die combinatie houdt perverse prikkels in stand.
In het kort
- Een plafond op vliegbewegingen corrigeert de onderliggende prikkels in het Schipholbeleid onvoldoende.
- Doordat overstapverkeer fiscaal en via tarieven wordt ontzien, groeit de afhankelijkheid van transfer.
- Een geleidelijke lastenverschuiving naar transfer, gecombineerd met beprijzing van externe effecten, lijkt doelmatiger.
In het najaar van 2022 besloot het kabinet het aantal vluchten op Schiphol terug te brengen van 500.000 naar 440.000 per jaar, met als doel de geluidshinder, stikstofuitstoot en CO2-emissies te verminderen. Inmiddels geldt een minder vergaande, maar nog altijd lagere grens van 478.000 vliegbewegingen per jaar. De voorgenomen krimp, inmiddels onderwerp van felle politieke discussies, juridische procedures (Rechtbank Noord-Holland, 2023) en zelfs diplomatieke spanningen met de Verenigde Staten (NOS, 2023a; 2023b), markeert een trendbreuk: voor het eerst wordt de groei van een groot Europees luchtvaartknooppunt bewust ingeperkt vanwege milieuproblemen.
Tegelijk blijven Schiphol en de overheid via differentiatie in havengelden en vrijstellingen in de vliegbelasting de hubfunctie van Schiphol faciliteren. Transferpassagiers – goed voor meer dan een derde van alle reizigers (36,6 procent in 2025 volgens de officiële verkeersstatistieken van Schiphol) – zijn vrijgesteld van de vliegbelasting en leveren voor de luchthaven lagere havengelden op dan passagiers die hun reis op Schiphol beginnen (Royal Schiphol Group, 2024).
Deze combinatie is inconsistent: de overheid probeert enerzijds het aantal vliegbewegingen te begrenzen, maar houdt anderzijds voordelen voor overstapverkeer in stand. In dit artikel tonen we dat deze beleidsinconsistentie tot suboptimale resultaten leidt, en doen we een aanzet tot een consistenter en doelmatiger Schipholbeleid.
Perverse prikkels bij sturing op aantallen
De directe milieu- en economische effecten van een volumeplafond zijn inmiddels goed in kaart gebracht, en bespreken we in kader 1. Maar het sturen op aantallen in plaats van op externe effecten leidt ook tot een reeks onbedoelde neveneffecten.
Kader 1 Effecten van een volumecap op Schiphol
Een plafond van 440.000 vliegbewegingen levert naar verwachting ongeveer zeventien procent minder ernstig gehinderden en vijftien procent minder woningen binnen de hoogste geluidscontour op (MinI&W, 2023a). Ook beperkt een reductie van nachtvluchten slaapverstoring, die samenhangen met ernstige hinder en verhoogde gezondheidsrisico’s (RIVM, 2023). Daarnaast is het aantal vliegbewegingen rechtstreeks relevant voor de uitstoot van stikstofverbindingen (NOx) rond Schiphol (Adviescollege Stikstofproblematiek, 2020; MinI&W, 2023a). Minder vluchten betekent in de praktijk dus minder lokale NOx-uitstoot en minder druk op luchtkwaliteit en natuur.
Voor CO2 geldt dat een lagere vliegfrequentie de uitstoot boven Nederland grofweg evenredig verlaagt. Het mondiale klimaateffect van capaciteitsreductie op Schiphol is echter beperkt, omdat een deel van de vraag – met name internationale transferstromen – kan uitwijken naar buitenlandse hubs (SEO et al., 2023).
Vanuit economisch perspectief creëert volumesturing schaarste. Modelanalyses laten zien dat het aantal passagiers in een scenario met 440.000 vluchten met circa twaalf procent daalt (SEO et al., 2023). Die reductie slaat vooral neer bij prijsgevoelige segmenten met relatief veel uitwijkmogelijkheden, zoals transferverkeer, Europese vrijetijdsreizen en een deel van de luchtvracht. Tegelijk leidt schaarste tot herschikking in frequenties en bestemmingen, waarbij luchtvaartmaatschappijen prioriteit geven aan hun kernnetwerk.
Een herschikking heeft ambivalente economische effecten. Aan de ene kant wordt verwacht dat de netwerkkwaliteit ook bij circa 440.000 vluchten ‘voldoende gewaarborgd’ blijft (MinI&W, 2023a; 2023b). Bovendien nemen in zeer welvarende, sterk verbonden regio’s de marginale economische baten van extra luchtvaartconnectiviteit af en kunnen ze zelfs negatief worden (Chapman en Pot, 2025). Vooral het behoud van een kernnetwerk aan directe bestemmingen blijkt cruciaal voor het vestigingsklimaat, terwijl extra groei of beperkte krimp daarbovenop slechts geringe economische effecten heeft (Decisio, 2019).
Aan de andere kant gaat een strenger volumeplafond op korte termijn gepaard met welvaartsverliezen voor gebruikers en aanbieders van luchtvaart: de totale reiskosten nemen toe (hogere prijzen, langere reistijden, minder directe bestemmingen), terwijl het aantal passagiers afneemt en de economische opbrengsten in de luchtvaartketen onder druk komen te staan (SEO et al., 2023). SEO et al. schatten bovendien dat een krimp naar 440.000 vluchten in de periode 2025–2030 leidt tot een tijdelijke afname van ruim 13.000 banen bij Schiphol en toeleverende sectoren, en tot circa twee miljard euro minder toegevoegde waarde, hoewel veel werknemers op termijn elders weer werk zullen vinden. Maar wanneer ook de baten van minder geluid, betere luchtkwaliteit en lagere uitstoot worden meegerekend, kan het maatschappelijke saldo positief uitvallen, afhankelijk van onder meer de gehanteerde CO2-prijzen.
Geen onderscheid naar uitstoot of geluid
Een beweging is een beweging – of het nu een oud toestel met relatief hoge emissies betreft of een moderner, stiller vliegtuig. Een star maximum op vliegbewegingen creëert geen directe prikkel voor schonere of stillere toestellen. Sterker nog, bij een vast aantal slots hebben maatschappijen juist een prikkel om grotere toestellen in te zetten, om zo veel mogelijk passagiers per beweging mee te nemen. In theorie zou technologische vernieuwing méér vervoer mogelijk kunnen maken binnen dezelfde milieugrenzen, maar een hard plafond beloont zulke verbeteringen niet. Dit dempt de innovatieprikkel en kan ertoe leiden dat maatschappijen met relatief lawaaiige of vervuilende toestellen evenveel ruimte innemen als schonere concurrenten.
Vliegen vanaf Schiphol wordt duurder
Minder vluchten betekent minder aanbod en dus hogere prijzen. Onder een plafond zullen luchtvaartmaatschappijen hun tarieven verhogen totdat de vraag voldoende is afgeroomd om binnen het maximumaantal vliegbewegingen te blijven. Omdat bij minder vluchten de grotendeels vaste kosten van de luchthaven over een kleiner aantal bewegingen worden omgeslagen, leidt de tariefregulering bovendien tot hogere havengelden per vlucht. Zo wordt vliegen vanaf Schiphol duurder en neemt de lokale vraag verder af. Per saldo daalt het aantal vluchten, maar valt de schaarsterente vooral toe aan luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven, niet aan de samenleving of verduurzaming. Een kwantiteitsinstrument legt daarmee feitelijk een impliciete schaduwprijs op, die vooral private opbrengsten creëert, in plaats van externe kosten expliciet te internaliseren.
Ontduiking en weglekeffect
Een rigide plafond op één luchthaven kan relatief gemakkelijk worden omzeild als de vraag grotendeels op peil blijft. Bedrijven en reizigers vinden dan work-arounds: extra vluchten verplaatsen naar regionale luchthavens (Lelystad staat klaar), overstappers routen via partnerhubs zoals Parijs-CDG, of uitwijken naar nabijgelegen buitenlandse luchthavens zoals Brussel of Düsseldorf. In de praktijk zijn daar al signalen van: Corendon kondigde aan meer vanaf Brussel te gaan vliegen vanwege de beperkingen op Schiphol (NOS, 2022), en de Capaciteitsmonitor uitwijkluchthavens laat zien dat buitenlandse luchthavens in de regio substantiële aantallen extra Nederlandse passagiers kunnen opvangen (SEO, 2023b). Dit weglekeffect is overigens niet uniek voor een volumeplafond: ook bij louter nationale belastingen of heffingen bestaat het risico dat verkeer uitwijkt naar andere luchthavens. Zonder een gecoördineerde – ten minste regionale en bij voorkeur Europese – aanpak dreigt Nederland dus wél de lasten te dragen terwijl een deel van het vliegverkeer, en daarmee van de emissies, elders plaatsvindt.
Deze perverse prikkels maken duidelijk dat volumesturing weliswaar het aantal bewegingen begrenst, maar de onderliggende externe effecten niet rechtstreeks corrigeert. In die zin benadert de situatie op Schiphol nu een second-best-oplossing: het gebrek aan een adequate internationale klimaatprijs wordt gecompenseerd met nationale volumeregulering. Dat kan tijdelijk verdedigbaar zijn, maar toekomstbestendig is het niet. Op termijn zijn prikkels nodig die direct op de externe effecten aangrijpen, zodat de sector zelf de meest efficiënte manier vindt om te vergroenen – via schonere brandstoffen, stillere vliegtuigen, hogere bezettingsgraden of desnoods minder vluchten.
Hubfunctie onder druk
Bovendien maakt de huidige beleidsmix de hubfunctie van Schiphol op termijn kwetsbaarder, doordat het systeem steeds sterker op overstapverkeer leunt.
Schiphol dankt zijn uitgebreide bestemmingsnetwerk grotendeels aan de hubfunctie van thuiscarrier KLM. Overstappende passagiers maken rechtstreekse verbindingen mogelijk naar tientallen bestemmingen die op basis van alleen lokale vraag niet rendabel zouden zijn. Gemiddeld bestaat circa zeventig procent van de bezetting op intercontinentale KLM-vluchten uit overstappers (SEO, 2023a).
Dit hub-and-spoke-model levert extra connectiviteit op, maar ook extra milieubelasting, doordat overstappers twee keer opstijgen en landen. Transferpassagiers zijn daarbij vooral een middel, geen doel op zich: zij vullen stoelen om rechtstreekse routes rendabel te maken, terwijl hun directe maatschappelijke opbrengst in Nederland beperkt is.
Door hogere prijzen onder schaarste, in combinatie met een tarief- en belastingstructuur die relatief zwaar op herkomst- en bestemmingspassagiers drukt, worden juist lokale reizigers als eerste naar alternatieve luchthavens geduwd. Transferverkeer profiteert ondertussen van lagere havengelden (transfer betaalt grofweg de helft vergeleken met vertrekkende passagiers) en vrijstelling van de vliegtaks (30,25 euro per ticket voor vertrekkende passagiers), en wordt daarmee relatief ontzien. Zo ontstaat een vicieuze cirkel: om het netwerk op peil te houden, wordt de hub steeds afhankelijker van transferpassagiers, die een lagere betalingsbereidheid hebben én zeer mobiel zijn; bij kleine verschillen in prijs, reistijd of productkwaliteit kiezen zij gemakkelijk voor een andere hub.
Per saldo subsidiëren we via de huidige prijsprikkels het type gebruik (overstap) dat meer vliegbewegingen per reiziger vraagt, en maken we het gebruik voor de lokale reiziger duurder. Daarmee holt het beleid de legitimiteit van de hubfunctie uit. Connectiviteit is pas een publiek belang als ze toegankelijk en betaalbaar is voor wie in Nederland woont, werkt of wil zijn. Anders houd je een luchthaven over die wel de negatieve externaliteiten draagt, maar waarvan de baten voor Nederland onzekerder worden: we betalen hier de hinder en leveren de milieuruimte in, terwijl een groeiend deel van de stoelen wordt gevuld met reizigers die hun economische waarde vooral elders realiseren.
Naar een doelmatiger Schipholbeleid
De huidige combinatie van volumeplafond en stimulering van transferpassagiers levert maatschappelijk niet het optimale resultaat. Een consistenter en doelmatiger Schipholbeleid vraagt om beprijzing van de externe effecten en gelijkwaardigere behandeling van transfer- en lokale reizigers.
De grenzen van volumesturing
Versneld en sterker krimpen krijgt in het publieke debat veel aandacht als snel en zichtbaar beleidsantwoord (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024). Een lager plafond op vliegbewegingen, striktere grenzen en eventueel harde beperkingen op bepaalde typen vluchten (zoals nacht- en korteafstandsvluchten) kunnen op korte termijn de milieuwinst maximaliseren en snel duidelijkheid bieden aan omwonenden.
Het risico is echter – los van juridische problemen en internationale afsprakenkaders – dat het hubnetwerk uit balans raakt, sneller dan partijen zich kunnen aanpassen. De directe intercontinentale connectiviteit komt dan onder druk te staan en de hubfunctie kan deels wegvallen. Daarmee rijst ook de vraag of overheidsinterventie hier niet te ver doorschiet: waarom zou de overheid beter dan de markt kunnen bepalen wat het ‘juiste’ aantal vliegbewegingen is en hoe die over routes en maatschappijen worden verdeeld? De economische baten van de hub kunnen abrupt afnemen, terwijl de samenleving op korte termijn een hoge prijs betaalt in termen van bereikbaarheid, ook als een kernpakket aan verbindingen overeind blijft. Ook blijft een strenger plafond in essentie een kwantitatief instrument dat de externe schade niet rechtstreeks corrigeert, zoals we onderbouwen in dit artikel. Versneld krimpen is daarmee helder, maar economisch grof en – ook voor de verdeling van schaarse capaciteit (denk aan slots) – een ongemakkelijk instrument, zeker als bestaande gebruiksrechten hard worden ingeperkt.
Als noodrem of backstop kan zo’n maatregel verdedigbaar zijn, bijvoorbeeld wanneer andere instrumenten politiek of juridisch niet van de grond komen. Als structurele beleidslijn is deze route echter onvoldoende.
Geleidelijke herordening lasten
Een consistenter alternatief ligt daarom niet in nóg meer fixatie op aantallen, maar in een geleidelijke herordening van de prikkels binnen het systeem. Concreet vraagt dat om een andere verdeling van lasten tussen herkomst- en bestemmingspassagiers en transferpassagiers. De transferpassagier moet zwaarder belast worden – via afbouw van uitzonderingen in belasting en ook een meer op kosten gebaseerde inrichting van de havengelden, en via invoering of opschaling van differentiële tarieven op basis van CO2 en geluid per stoelkilometer – terwijl de herkomst- en bestemmingspassagiers in verhouding moet worden ontzien ten opzichte van de huidige situatie. De overheid kan hierbij sturen via de belastingkant, terwijl Schiphol via de tariefstructuur een belangrijke rol kan spelen door het havengeldstelsel geleidelijk te kantelen ten gunste van herkomst- en bestemmingspassagiers. Met name aan de fiscale kant gebeurt dit idealiter ten minste in regionaal verband en bij voorkeur op EU-niveau, om een gelijk speelveld te creëren en Schiphol niet onevenredig te benadelen.
Deze aanpak heeft twee voordelen. Ten eerste tempert het de overstapvolumes die relatief veel schaarse capaciteit en milieuruimte consumeren, waardoor ruimte vrijkomt voor herkomst- en bestemmingspassagiers met hogere maatschappelijke waarde. Ten tweede geeft het de hubcarrier een duidelijke prikkel om zich selectiever op herkomst- en bestemmingspassagiers te richten en de hub alleen daar in te zetten waar dat onder volledige kostendoorrekening standhoudt. Als deze herordening ook wordt gekoppeld aan true pricing van externe effecten voor alle vluchten, loont innovatie en passen de resterende hubactiviteiten aantoonbaar binnen de beschikbare milieuruimte. Het resultaat is geen anti-hubbeleid, maar een smart hub: kleiner in de minder rendabele overstapverbindingen, steviger verankerd in de lokale vraag en naar verwachting beter uitlegbaar aan omwonenden en politiek.
Geleidelijkheid cruciaal
Dat betekent niet dat een geleidelijke herordening van lasten zonder frictie is. Een selectiever hubmodel kan ertoe leiden dat bepaalde overstapverbindingen of frequenties afnemen en dat daarmee ook een deel van de extra directe verbindingen die de hub mogelijk maakt, onder druk komt te staan. Juist daarom is de geleidelijkheid van deze benadering cruciaal, zodat de kernconnectiviteit niet abrupt wordt aangetast. Door transfergerelateerde kosten stapsgewijs te verhogen en uitzonderingen af te bouwen, krijgt de hubcarrier tijd om zich aan te passen – bijvoorbeeld via vlootvernieuwing, netwerkherontwerp en een geleidelijke verschuiving naar een strategie die meer gericht is op herkomst- en bestemmingspassagiers. In dat licht kan schaarste zelfs een blessing in disguise zijn: minder volume dwingt tot een scherpere allocatie van capaciteit, hogere opbrengsten per beweging en efficiënter gebruik van infrastructuur. Met minder piekvolume dalen ook voor de luchthaven de noodzaak en de kosten van extreem dure piekuurcapaciteit, zoals extra gate- en baaninfrastructuur, security- en bagagecapaciteit en piekbemensing in de operatie. Een sterkere focus op herkomst- en bestemmingspassagiers kan zo juist de stabiliteit en winstgevendheid van zowel luchtvaartmaatschappijen als luchthaven op termijn vergroten.
Kiezen voor consistentie
De hubfunctie van Schiphol staat niet alleen onder druk door externe randvoorwaarden (geluid, stikstof, CO2), maar ook van binnenuit. Zolang volumebeperking wordt gecombineerd met hubvriendelijke kortingen en vrijstellingen, blijven twee tegenstrijdige doelen naast elkaar bestaan: vermindering van de milieudruk rond de luchthaven en groei van overstapverkeer. Dat is een intern inconsistent middenpad: het maakt vluchten
voor herkomst- of bestemmingspassagiers duurder, vergroot de afhankelijkheid van transfer en ondergraaft de maatschappelijke legitimiteit van de hubfunctie.
De huidige koers voortzetten lijkt daarmee vooral een schijnoplossing: een bewegingsplafond remt het volume enigszins af, maar laat scheve prikkels intact en maakt het model strategisch kwetsbaar. Een herordening van de lasten biedt daarentegen, langs de weg van de geleidelijkheid, een beter bestuurbare route: verschuif de prikkels, beprijs de schade, bescherm de toegankelijkheid voor herkomst- en bestemmingspassagiers en laat de hub daar standhouden waar deze onder volledige kostendoorrekening maatschappelijk rendeert. Een bredewelvaartstoets vraagt uiteindelijk om méér dan een debat over vliegbewegingen. Langs een dubbel spoor – minder fixatie op aantallen, meer consequente beprijzing van externe effecten – kan Schiphol uitgroeien tot een luchthaven die kleiner is in aantallen maar groter in waarde.
Literatuur
Adviescollege Stikstofproblematiek (2020) Advies luchtvaartsector. Adviescollege Stikstofproblematiek, 15 januari. Te vinden op open.overheid.nl.
Chapman, A. en F. Pot (2025) The economics of air transport in Europe. Part one: Air transport and growth. New Economics Foundation, Publicatie, 13 november.
Decisio (2019) Actualisatie economische betekenis Schiphol. Decisio, Eindconcept, 7 oktober. Te vinden op open.overheid.nl.
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2024) Aanvullende raadpleging Balanced Approach Schiphol. Rapport op www.rijksoverheid.nl, 24 mei.
MinI&W (2023a) Notification document: European Commission notification Balanced Approach procedure for Schiphol. MinI&W, september.
MinI&W (2023b) Bestemmingenanalyse voor adequate bereikbaarheid. MinI&W, 24 juni. Te vinden op www.eerstekamer.nl.
NOS (2022) Corendon gaat vanwege chaos minder vliegen vanaf Schiphol. NOS Nieuws, 28 november. www.nos.nl,
NOS (2023a) Ruzie over krimp Schiphol loopt hoog op, VS dreigt met sancties. NOS Nieuws, 1 september.
NOS (2023b) Krimpplan Schiphol voorlopig van de baan na druk VS en EU. NOS Nieuws, 14 november.
Rechtbank Noord-Holland (2023) Staat mag het aantal vluchten voor Schiphol niet verminderen tot 460.000. Rechtbank Noord-Holland, Nieuws, 5 april. Te vinden op www.echtspraak.nl.
RIVM (2023) Relaties vliegtuiggeluid – hinder en slaapverstoring 2020. Civiele en militaire vliegvelden in Nederland. RIVM-rapport 2022-0007.
Royal Schiphol Group (2024) Setting airport charges and conditions Schiphol 2025–2027. Royal Schiphol Group, 31 oktober. Te vinden op assets.ctfassets.net.
SEO (2019) Het maatschappelijk belang van het Schipholnetwerk: Welvaartseffecten van extra vluchten en de gevolgen van aanhoudende capaciteitsschaarste. SEO-rapport, 2019-71.
SEO (2023a) Betekenis van de transferpassagiers op Schiphol: Transferpassagiers en internationale bereikbaarheid van Nederland in vier scenario’s. SEO-rapport, 2023-88.
SEO (2023b) Capaciteitsmonitor uitwijkluchthavens. SEO-rapport, 2023-118.
SEO, CE Delft en Significance (2023) Schiphol: krimpen of verduurzamen? Maatschappelijke kosten en baten van minder vluchten versus milieumaatregelen. SEO-rapport, 2023-27.
Auteurs
Categorieën